民辦養老機構發展路徑研究——基于對安徽9家機構的實地調查

陳愛如，張 潔

（安徽師范大學歷史與社會學院，安徽蕪湖，241002）

人口老齡化已經成為一個不可逆轉的社會問題。［1］安徽人口老齡化的程度和增長速度始終保持在全國前列。［2］2012年安徽省60歲以上人口占全省總人口的17.80%，65歲以上人口占全省總人口的12.08%，①數據來源于《安徽統計年鑒2013》表3-12。安徽省已成為典型的“未富先老”省份。［3］養老問題是老齡化社會無法回避的一個重要問題，養老機構發展是解決這一問題的重要途徑。根據性質，養老機構主要包括公辦公營、公辦民營和民辦民營三種，在這三種類型的養老機構發展中均存在不同層次、程度和內容許多亟待解決的問題。十八屆三中全會決定推進社會事業改革創新，建立更加公平可持續的社會保障制度，《決定》提出積極應對人口老齡化，加快建立社會養老服務體系和發展老年服務產業。［4］特別是2013年7月1日，《養老機構設立許可辦法》和《養老機構管理辦法》正式實施，［5］民辦養老機構迎來了發展的春天。

民辦養老機構發展總是離不開公益性和營利性之爭。公益性是養老服務的根本屬性，《民辦非企業單位登記管理暫行條例》明確指出，民辦養非企業單位是企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織，這從法律法規的角度規定了民辦養老機構不能以營利為目的。［6］但民辦養老機構是市場經濟的產物，同時也是公辦養老機構的重要補充和支撐，民辦養老機構不以營利為目的，卻需要營利，并通過營利擴大規模、培訓人員和改善服務。［7］營利性與公益性側重點不同，但并不矛盾，民辦養老機構在做好公益性養老服務的同時，可以通過個性化和發展型服務體現其營利性色彩。當前，政策資金鼓勵民辦機構發展，民辦養老機構發展仍舊緩慢。對公益性與營利性關系的辨析將有助于探討民辦養老機構的發展桎梏，建構發展路徑。為此，課題組在2013年6月至2014年5月對安徽省北、中、南3個城市9家養老機構（見表1）進行了為期一年的實地調查。

表1 養老機構調查分布一覽表

一、民辦養老機構發展的現狀與特點

（一）規模差異大

公益性要求機構規模適中，技術設施符合規范要求，質量適中；營利性則需要擴大規模，提供優質服務，并符合消費者的收入水平和質量期待。調查發現，公辦養老機構普遍較好，民辦養老機構整體較差。民辦養老機構規模參差不齊，但也有一枝獨秀。無論從面積、床位，還是設備、入住率，民辦機構之間差異明顯（見表2）。有集團化經營的連鎖養老機構（訪談一），亦有作坊式經營的樓宇間養老場所（訪談二）。規模大的優質養老機構入住率并不高，規模小的機構雖然入住率高，但他們由于自身規模能力的不足，服務過程中力不從心，客觀上無法取得預期的良好成效。［8］1-7

訪談一（某連鎖養老機構董事長）：我們家總部在城南，占地25畝，一期（二期已在規劃建設中）投資了4700多萬元，有500張床位，現在住進來的有300多人。……每個房間都配備了空調、彩電、熱水器等生活設施，安裝了電子呼叫系統。……我們這健身房、多功能室、康復中心、和圖書室一應俱全。

訪談二（某作坊式經營業主）：我們（業主夫婦）今天剛參加市里的培訓回來，我們這人少，就雇了兩個阿姨，一個做飯，一個搞衛生。剩下的就我們夫妻倆來做。……我們這有12張床，幾乎都住滿了人，有公共衛生間和淋浴，屋里有電視。

（二）人力資源弱

公益性的服務崗位往往需要通過價值認同和情感吸引留住人才，公益性服務機構的營利不可以用于人員分紅；營利性的服務崗位往往通過高薪留住人才，并通過高收益滿足薪酬開支。調查發現（見表3），民辦養老機構人力資源缺乏，流失量大，很難制定較高的招募標準。民辦機構僅與雇員簽訂用工合同，普遍薪酬低、年齡大。即便如此，護工仍然難以招募，并且不做任何專業要求，愿意從事護工工作的人也寥寥無幾，主要原因可能有：一方面，待遇偏低，工作時間長，易產生疲勞感。［9］另一方面，市場經濟發展，工種和獲得勞動報酬的渠道加增，加之對護理工作的不認同，人力資源愈發明顯匱乏。而相對應的，公辦公營養老機構的人力資源就較為充足（訪談三）。

表2 不同類型養老機構規模信息表

表3 不同類型養老機構人力資源情況

訪談三（某公立養老機構管理人員）：我們這進編都要考，主要是應屆生；編外招的像護理、康復專業、大專以上學歷的都很好招，我們主要都招歷屆的，他們有經驗。我們這還是要看學歷、專業和經驗的。編內按照上面統一要求，編外我們也有控制數，我們家都同工同酬，每個月基本都不低于3000元，人還是很好招的。

（三）管理欠規范

調查發現，民辦機構雖有管理，但管理水平差異較大。部分作坊式養老機構，僅有簡單的入院協議，對護理員和其他員工也缺乏規范管理（訪談四）。當然，也有做得比公辦機構更規范的集團化的養老機構，他們往往有自己成熟的管理體系（訪談五），但所占比例很小。

訪談四（某作坊式養老場所護理員工）：入院時，沒聽說有什么規定，我們這交錢就能來，就是沒什么空床了。我家是城市郊縣的，我每天就幫他們打掃打掃就行了，她（指另一個員工）每天做做飯，也不是很忙。

訪談五（某連鎖養老機構負責人）：我們定期有培訓，也去上海、北京、天津、南京學習學習，還看看養老產業博覽會。……我們這每天6點，保潔、護理和各樓樓長就上班了，接待處7：30上班，辦公室8點上班。除了“全護”要兩班倒，其他的一般都下午5點半下班。……我們這入住要簽入住協議的，這個協議我們都找律師看過。入住要先體檢，有傳染病和重度老年癡呆肯定不收，進來住一個星期不適應（主要是干擾別人生活，不適應養老機構的集體生活和管理）的也會退錢，需要辦離院手續。

（四）資本靠自籌

公益性體現在資本投入的非營利性和慈善性；營利性資本往往可以通過市場實現優化配置。調查發現，民辦機構與公辦機構最大的不同在于資金來源渠道，民辦養老機構資金來源主要是民間資本。除了需要辦理民辦非企業資質享受免稅外，其他優惠政策遠不如公辦機構。如：部分區域①部分養老機構辦在城郊村鎮集體，電價水價統一實行集體定價，略高于城市民用價。養老機構的水電費不能享受民用價。政策補貼不到位或到位晚。調查發現，并非所有區域提供免費機構用地和機構建筑，自建的養老機構前期投入大，資本較難回收。機構收入只能勉強維持正常開支。

（五）服務類型多

營利性除了提供優質、多樣和個性的服務之外，同時需要注意資源配置和對象消費能力，針對目標群體具體設計服務內容。調查發現，民辦機構大都可以提供多樣化與個性化服務。如專護、特護和普護，提供老年學習、娛樂、醫療等服務。但差異化服務層次水平普遍較低，缺乏個性化高級定制服務。主要由于，本地區消費水平低，安徽省2012年城鎮居民家庭年人均消費性支出為15012.00元，其中中等收入戶年人均消費性支出為14967.00元，②數據來源于《安徽統計年鑒2013》表9-11。消費水平不高。個性化服務缺乏消費市場，難持久。作坊式養老場所取消了差異化服務，僅提供住宿和餐飲兩項服務。集團化機構此外也僅提供醫療護理、基礎家政和自主娛樂三項服務。

（六）標準更靈活

公益性體現“兜底”服務，營利性考慮機構盈虧。調查發現，民辦養老機構在接收老人方面，具有更多的靈活性。公辦養老機構代表政府履行基本養老服務職能，承擔著“三無”、五保以及低收入的高齡、獨居、失能老年人的養護、康復、托管任務和面向社會養老服務體系的示范、培訓等功能，發揮著基礎性和支撐性作用。［10］而民辦機構可根據個性需要提供專門服務，民辦機構充分利用市場調節，通過體檢報告和入住觀察等拒絕傳染病、重度老年癡呆及精神病患者等入院，實現差異性服務。

二、民辦養老機構發展桎梏

（一）傳統觀念：觀念陳舊僵化影響深

一個社會的養老模式受其社會文化的制約，［11］由此形成的傳統觀念成為阻礙養老機構，特別是市場化民辦養老機構發展的首要桎梏。主要表現在：一是“養兒防老”觀念深入人心。居家養老模式在我國居民思想中是根深蒂固的，［12］特別是當前的老年群體，他們普遍出生在新中國之前，65周歲以上的老人大多接受的是傳統禮俗教育，堅定要求家庭養老，對市場化、社會化養老一時難以接受（訪談六）。二是贍養人普遍在意社會眼光。認為將老人送往養老院生活是不孝順的表現（訪談七），“兒女膝前繞”的家庭觀念導致人們排斥社會化養老的方式。［12］55-58

訪談六（B市公園鍛煉的62歲老人）：我現在跟兒子一家一起住，……吃住在一起，……兒子媳婦對我挺好的，……有孩子我去養老院干嘛，……我不會去養老院的。

訪談七（A市小區的52歲家庭長女，父母70多歲）：父母70多歲了，我們做兒女的經常回來看看他們。……他們倆單獨住在這個小區，我們家六個子女平常周末休息都輪流來看看。……過年過節一大家子都到父母這來，熱鬧的很。……弟弟妹妹們也提過送老兩口去養老院，父母不愿意，我也覺得不合適，兒女們都在，他們倆還能動，在家有我們兄弟姐妹照顧就好了，送去養老院，周圍的人要說閑話的。

（二）政策落實：支持政策落實不到位

民辦養老機構作為一項與社會福利事業相關的微利性產業，對于政府政策具有較大的依賴性，［12］55-58政策支持對民辦養老機構的生存與發展具有決定性作用。民辦養老機構能否健康發展，依賴于政策的科學制定和合理落實，民辦養老機構鼓勵性政策①根據《關于加快實現社會福利社會化的意見》、《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》、《關于加快發展養老服務業的意見》、《關于全面推進居家養老服務工作的意見》、《安徽省養老機構設立許可辦法》和《安徽省養老機構管理辦法》等有關法律、法規和條例，主要包括：規劃建設、財政扶持、土地供應、資金補助、稅費減免、水電優惠等一系列鼓勵政策。落實不到位是民辦養老機構發展的突出桎梏。主要表現在：一是政策執行參與者互相推諉。如：用水用電民用價，公交最后一站不通車遲遲無法解決（訪談八）。二是政策規定缺乏可操作性。

訪談八（某市郊民辦養老機構管理者）：按道理講我們這養老院享受民用電價、水價，供電、供水公司都找了，他們讓我們報材料，又講我們這不歸他們管，我們養老院位置比較偏，但環境好。我們這用的電什么的，都是集體的價……雖然不是商業電價。……還有啊，我們這門口路通了，但公交車底站離我們這就不到一公里，多往前一站就方便了，……說來說去還是（公交公司的）利益問題。

（三）消費水平：區域養老消費水平低

消費水平決定了區域市場需求，進而影響服務供給。安徽地處中部地區，2012年全省城鎮月人均消費性支出不足1250.97元。②數據來源于《安徽統計年鑒2013》表9-4，根據年均收入15011.66元計算。消費水平低，而機構運行成本高，二者存在較大差距，已越發成為區域民辦養老機構發展的市場桎梏（訪談九）。主要表現在：一是養老可接受收費標準不高。民辦養老機構定價普遍包括床位費（400～1400元）、伙食費（400～600元）、護理費（100～1000元）及雜費等（水、電、空調費等50～100元）項目，月總額主要在1000元至2800元之間。據意愿調查，③數據來自本研究課題研究人2013年的安徽省老年養老意愿調查的結果。老年人能接受的養老機構收費價格在800至1500元之間。這一方面是因為區域消費水平普遍不高，且老年人普遍生活節儉。二是特色化服務消費數量低，難以為繼。三是定價梯度差異小。

訪談九（某連鎖養老機構管理層）：我們這以前除了不護理、普護和全護，以前還有專護和特護，后來做不下來，就取消了（這些服務項目）。……主要因為收費比較高，老人選這個不多，還有專護跟特護的護工堅持不下來。

（四）專業程度：區域養老專業化程度低

專業程度往往能夠體現民辦機構服務水準和競爭水平。調查發現，區域內民辦養老機構專業程度普遍較低，甚至有些機構根本談不上專業化，專業化程度低也是民辦養老機構發展的普遍桎梏。主要表現在：一是缺乏專業管理人員。二是專業護工招募難、觀念不夠開放。三是專業培訓力度低，提高專業水平的普遍做法是加強崗位培訓。

（五）資本投入：養老民營資本投入低

資本投入是民辦養老機構得以生存發展的重要保障。調查發現，民營資本對養老產業投入率逐年增高，但始終低位運行，資本匱乏是民辦養老機構發展的重要桎梏。主要表現在：一是基礎設施投入成本高。二是民辦養老資金壓力大。三是缺乏人力資本投入，薪酬不高。

（六）特色服務：民營養老缺乏特色服務經驗

特色服務是養老機構提供有競爭力項目和獲得市場性盈利收入的重要方面。但由于前述各原因，特色服務往往需求多、購買少，難以開展和為繼，因此缺乏各類特色服務的經驗，成為阻礙民辦養老機構跨越發展的又一桎梏。民營機構服務與公辦機構重復率高，特色不鮮明。［8］1-7一是醫療服務層次低、資源少。二是社會工作組織少、難招募。三是餐飲服務種類單一。四是護理服務層次少，增值服務十分缺乏。

三、民辦養老機構發展路徑

（一）觀念培育：孵化“現代居民”

觀念是發展的動因，民辦養老機構的發展離不開新觀念的培育和現代居民的孵化。中國傳統文化中“家本位”的觀念與社會化養老模式產生了極大分歧。宣傳發動、帶頭踐行及全面展開是通過觀念培育促進機構發展的基本策略。首先，宣傳發動觀念培育的第一要務。培育新的觀念需要營造文化氛圍，通過對現代社會文化觀念的廣泛宣傳和發動，引導廣大居民認知老齡社會現狀和社會化養老的特點和優勢，“挑戰”傳統觀念，接受甚至認同養老方式多元化的發展趨勢。其次，帶頭踐行是觀念培育的堅實基礎。現代居民的觀念培育不只是養老觀念一個方面，政府、社會和居民要從公民社會、法律意識、市場經濟以及以人為本等多個方面進行現代居民的觀念培育，并互相促進現代居民觀念的養成。

（二）政策先導：建構“有效政府”

政策是發展的先導，民辦養老機構的發展離不開政策的支持。洛克在《政府論》中提出，政府是一種責任，其目的是為了實現“公共福利”。［13］制定、完善并落實政策是政策先導的最優路徑。首先，制定政策是政策先導的前提和保障。民辦養老機構的發展離不開合理政策的制定，政府和有關職能機構要深入調研，了解民辦養老機構的發展狀況，綜合國家發展戰略，從立法、管理及監督等方面制定養老機構成立、運行和發展政策，確保養老產業和養老機構有法可依、有章可循。其次，完善政策是政策先導的實施和行動。落實政策是政策先導的成果和目標，好的政策只有通過落實完成，才能體現成果，達成目標。作為有效政府，理應積極落實，明確目標達成時間表，推動養老產業和民辦養老機構的新發展。

（三）市場優先：建設“有序市場”

市場是發展的平臺，民辦養老機構的發展離不開對市場和消費能力的判斷與跟進。老年人的經濟收入水平低，消費觀念較為保守，人們對于社會化養老服務的需求仍是潛在的、未轉化的有效需求。［12］63市場優先，建設規模適中、層次分明、定價合理、適應市場消費需求的民辦養老機構是發展的必由之路。首先，規模適中是市場優先的理性選擇。規模過大或者過小都一定程度出現了市場發展的障礙。民辦養老機構應充分認識區域消費水平，結合機構所處地理位置，合理認知自身的服務能力，理性評估市場需求，建設和運營規模適中的機構。其次，層次分明是市場優先的多樣展現。民辦養老機構要根據自身特點設置不同的服務內容和等級，以便滿足市場的不同需求。機構應合理測算，對不同服務的比例、程度和質量加以明確，形成層次分明的市場服務提供者。最后，定價合理是市場優先的必然要求。養老產業是朝陽產業，大多數養老機構并非盈利性的商業組織，在保證自身正常運轉運營的前提下，合理確定收費標準，是市場化服務的必然要求。

（四）專業為本：梳理“科學規范”

專業是發展的基石，民辦養老機構的發展少不了專業化的提升。專業為本，規范管理、強化培訓和提高水平是機構發展的實力體現。首先，規范管理是專業為本的本質要求。規范管理就是要嚴格指定機構的各類規章，有章可循，按章辦事。只有標準、規范的管理才能提高機構運營的效率，降低機構偶發風險，增加機構專業實力。其次，強化培訓是專業為本的方法體現。養老服務機構離不開專業服務的提供，民辦養老機構十分缺乏專業的服務人員，必須要加強業務和專業培訓，民辦養老機構應積極組織和參與職業技能培訓。最后，提高水平是專業為本的基本方向。服務質量和水平是民辦養老機構發展的生命線，機構應通過引進專業人才，培訓實務技能，實踐提高水平的方式。

（五）資本支撐：發展“活力社會”

資本是發展的保障，民辦養老機構的發展離不開資本的投入。資本支撐，加大投資、尋求支持和提高薪酬是資本支撐的基本思路。首先，加大投資是資本支撐的首要方法。機構應拓寬投資尋求渠道，充分運用政府撥款、慈善捐款、產業資本等資金來源，加大投資力度，完善機構各項基礎設施建設，保證流動資金規模，并加大人力資本投入。其次，尋求支持是資本支撐的發展策略。構應強化管理，規范運營，通過向資本社會傳達“有一定的回報率、資金用途清晰、運行信息公開披露、養老產業的福利性輿論”來尋求到相當數量的資本支持。最后，提高薪酬是資本支撐的合理反哺。機構的發展離不開管理和服務人員的辛勤努力，機構在資本充足的情況下要合理反哺，通過貨幣資本，吸引和留住人力資本。

（六）服務多元：生活“以人為本”

服務是發展的載體，民辦養老機構的發展歸根到底是服務的發展。服務多元，種類層次品種多、基本服務質量高和增值服務個性濃成為民辦養老機構與公辦養老機構異質化的可行性探索。首先，種類層次品種多是服務多元的基本面貌。民辦養老機構因不同于公辦養老機構的兜底職能，更多的為服務多元添加注腳，服務種類多樣、消費標準層次分明，將成為民辦養老機構的基本面貌。其次，基本服務質量高是服務多元的最低保證。民辦養老機構發展不能降低服務質量，必須夯實民辦養老機構服務多元化的發展方向。最后，增值服務個性濃是服務多元的盈利關鍵。異質化發展是民辦養老機構凸顯特色、奠定形象的可靠辦法，通過提供個性的增值服務，充分滿足機構消費者的多元需求，吸引更多的潛在服務對象選擇機構，同時通過機構間協同實現機構分工特色服務，通過增值服務，實現各機構的盈利空間。

養老產業是今后一個時期的熱門話題，也是龐大的市場。民辦養老機構作為政府公辦養老機構的補充和未來市場發展的主力，也將是投資創業的好方向。民辦養老機構作為推動養老事業多元化、多樣化發展的中堅力量，必須加以重視。民辦養老機構雖然現在桎梏不少，但通過孵化現代居民、建構有效政府、建設有序市場、梳理科學規范、發展活力社會以及生活以人文本等策略的推進與落實，民辦養老機構的前景將十分光明。

［1］李曉輝，馬宏敏.老年服務體系及相關人才培養模式［J］.中國老年學雜志，2012，12：5648-5649.

［2］周桂蘭.安徽人口老齡化對社會發展的影響研究［D］.合肥：安徽大學，2011.

［3］周光霞.農村社會養老保險發展分析——僅以安徽省為例［J］.勞動保障世界：理論版，2012（2）：16-21.

［4］中共中央.關于全面深化改革若干重大問題的決定（二〇一三年十一月十二日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）［N］.人民日報，2013-11-16.

［5］民政部.《養老機構設立許可辦法》和《養老機構管理辦法》自 7月 1日起實施［EB/OL］.（2013-06-30）［2014-05-15］.http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201306/20130600480077.shtml.

［6］國務院令第251號.民辦非企業單位登記管理暫行條例［EB/OL］.（2007-09-05）［2014-05-15］.http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201306/201306 00480077.shtml.

［7］任芳.芻議民辦高等院校公益性與營利性的內在聯系［J］.中國高教研究，2011（9）：49-53.

［8］朱力.社會協同：社會管理的重大創新［J］.社會科學研究，2013（5）.

［9］吳丹.民辦養老機構人力資源管理問題探究——基于江蘇省C市T區的實證研究［J］.社會工作（上半月），2010（5）：14-17.

［10］陳勇.民辦養老機構吃力不討好（第13版）［N］.經濟觀察報，2013-02-18.

［11］王冰霞.民辦養老機構發展研究——以河南省為例［D］.鄭州大學，2012.

［12］黃健元，譚珊珊.江蘇省民辦養老機構發展現狀、困境及出路［J］.西北人口，2011（6）.

［13］洛克.政府論［M］.葉啟芳，譯.北京：商務印書館，1982.