基層政協界別協商：實踐形態與效度分析

摘要：界別協商是政協委員履行職能的主要方式之一。基層政協界別協商的主要實踐形態有界別民意協商、界別網絡協商和界別對口協商。從群眾認同、決策影響、社會反響等維度來看，基層政協界別協商具有較強的效度。完善基層政協界別協商，要增強界別意識，科學合理設置界別；明確界別組織歸屬，提高組織化程度；健全界別協商程序，完善運行機制；完善界別協商實踐形態，助推基層協商。

關鍵詞：人民政協；基層政協；界別協商

中圖分類號：D627 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2015）06-0043-05

縣級政協是人民政協的基層組織，是基層政協。基層政協能有效整合所轄區域內的政協委員，推進基層協商，推動多元主體參與社會事務治理，提高決策的民意含量。基層政協促進了基層社會治理的改革創新，在社會主義協商民主建設中發揮著獨特而重要的政治功能。界別協商是由界別組織開展的各類議政建言、協調關系的履職形式。政協委員是按界別產生的。政協組織層級越高，其委員分布越廣泛。在全國64萬名政協委員中，基層政協委員約有47萬名，絕大部分隸屬縣級區域。為研究基層政協界別協商問題，課題組在浙江省90個縣（市、區）政協辦公室發放90份問卷，回收有效問卷69份。問卷有效率為76.7%。調查顯示，浙江省85%的縣級政協設置16個以上界別。其中，44%的縣級政協設置20—24個界別，32%的縣級政協設置16—19個界別，14%的縣級政協設置16個以下界別。梳理、總結基層政協界別協商的實踐形態，分析其效度，能夠為完善政協界別協商形式、創新政協界別協商運行機制提供經驗基礎和路徑參考。

一、基層政協界別協商的主要實踐形態

（一）界別民意協商

界別民意協商是指界別組委員深入基層調研座談、匯聚民意，或與基層群眾、黨委政府及部門“面對面”對話溝通，疏導群眾情緒、化解矛盾糾紛，并以調研報告、提案、社情民意信息等方式形成協商意見的一種民主形式。與西方的“協商民意測驗”模式相比，界別民意協商側重于民意的整合和疏導，充分體現了界別民意的代表性。界別民意協商有不同的表現形態，各種形態之間既交叉又重合。絕大多數基層政協界別民意協商依據不同議題，由數個界別聯合進行。各種協商形態的過程和環節大致相同，區別僅在于協商主題和時間長度。

1.“活動”的協商形態。“活動”的協商形態側重協商的服務功能。

“520界別委員活動日”。它由浙江省紹興市越城區政協創建于2008年。越城區政協把每年的5月20日確定為界別委員服務群眾的活動日。它雖名為“活動日”，但活動長度基本為1周。每年確定活動主題，以界別組為實施單位。活動的主要目標是知實情、獻良策、辦實事。活動方式包括走訪、座談、調研、服務等。

“界別活動周”。它指界別組在1周內開展的履職協商活動。浙江省許多基層政協都有此項活動。以界別為單位，既有單個界別組的活動，也有界別組之間的聯合。活動方式是深入基層、社區、企業、學校，與群眾、干部、利益相關方交流座談，協調關系、化解矛盾。臺州溫嶺市政協的“界別活動周”創始于2008年5月，由20個界別組織300余名委員分別進行。之后每年實施，形成慣例。嘉興秀洲區政協在2008—2013年6年間，各個界別組開展的“界別活動周”項目合計有148項，區政協委員參加界別活動人均12次以上。

“界別活動月”。它是界別組在1個月內開展的相關履職協商活動。溫州甌海區政協自2009年起，每年確定1個月為“界別活動月”。各界別組以視察、座談、慰問、扶貧、助學、“三下鄉”等方式，為群眾排憂解難。東陽市政協的“界別活動月”始于2009年。每年的6月為活動月，以界別為單位開展走訪座談、實地視察、調查研究、咨詢服務等活動，每年對先進界別組進行表彰。

2.“調研”的協商形態。其主要功能是深入基層調查研究，形成咨政建議。調研過程包含調研組與議題相關者之間的相互交流、溝通和探討。

“黨派調研周”。它由金華東陽市政協創建于2009年，是由部分民主黨派界別、無黨派人士界別組織開展的調研活動。東陽市政協有農工黨市委會和民革、民盟、民建基層委員會及民進支部等黨派組織。“黨派調研周”整合了黨派人才資源，突出了政黨界別特色。

“界別調研月”。2009年，嘉興秀洲區政協在“界別活動周”基礎上創新開展“界別調研月”活動。該區政協有民革、民盟、民建、民進、農工黨、致公黨、九三學社等黨派界別，分別只有2至4名委員。秀洲區政協發揮本轄區黨派界別的優勢，相關界別聯合開展調研活動。比如：民盟界和教育界聯合，農工黨界和醫療衛生界聯合，分別圍繞相關議題開展調研。

“組團式走千家訪萬戶”。這是浙江衢州市衢江區政協于2011年推出的走訪調研活動。它通過界別組團的方式走千家訪萬戶。其內容為“四訪四問”：訪老干部、老黨員，問發展良策；訪上訪戶、意見戶，問事情原委；訪重病重殘戶、低保邊緣戶，問衣食冷暖；訪村民百姓，問村情民情。

3.“會議”的協商形態。基層政協除有常規的界別協商會議形態之外，還有其他一些創新會議協商形態。秀洲區政協設置“界別專題約談會”，約請特色相近的界別組圍繞共同關注的主題座談協商。“界別專題約談會”始于2008年，每個約談專題一般由5—7個界別聯合開展。約談會有的由政協機關牽頭，有的由界別組組長牽頭。約談前，各界別組先分別開展調研，之后再聯合交流探討；約談時，約請相關部門負責人參與討論；會后，政協機關或牽頭界別組進行匯總、提煉，形成調研報告，作為決策參考。

4.“監督”的協商形態。它是突出界別特色的民主監督協商。該協商形態的特點在于監督客體比較集中，監督主題往往是某一領域的專項。秀洲區政協的“界別聯組監督”模式始于2008年，是由界別組組長或聯絡組負責人牽頭組織本界別政協委員圍繞監督主題，先深入調研，再與被監督方討論溝通，提出監督意見或形成調研報告的一種方式。紹興越城區政協的“520界別委員活動日”中也有“監督”的內容。其于2009年舉行的“項目推進年”活動專項民主監督，按照全區13個鎮（街道）的行政區域，把16個界別組政協委員合并成13個監督組，視察了全區的重點項目，對項目中普遍存在的資金、土地等問題提出盤活存量土地資源、推進拆遷安置等監督意見。

（二）界別網絡協商

協商民主強調平等、公開、包容和主動參與。網絡的特性為協商民主提供了快捷的民意表達平臺。界別網絡協商是指界別組委員通過政協網絡載體與群眾開展“屏對屏”的互動交流，以征集民意和形成協商議題、達成共識的一種民主形式。界別網絡協商表現出開放、自主和互動的特征，充分體現了協商的平等性要求，突破了時間與空間限制，吸引了相關主體的參與。

1.“網絡議政平臺”。2010年4月，寧波江東區政協網站開通“網絡議政平臺”，設置了主席約談、委員與網民對話、網民留言、視頻點播4個子欄目。這4個子欄目之后被升級為網絡議政會、在線建言、知情明政、政協新聲4個一級欄目，新增政情交流、委組界別協商、政協微博等7個二級欄目。平臺開通時，政協主席和委員們就推進垃圾分類、加強環境整治、提高市民素質等問題進行了1個多小時的交流，收集社情民意60余條。“網絡議政平臺”實現了委員約談網絡化，實現了委員與網民在線互動交流。調查顯示，88%的浙江省縣級政協已開通網站，51%籌建并已開通“網絡議政平臺”；23%已有籌建計劃；只有26%尚未計劃建設。

2.“委員網上工作室”。溫州甌海區有4000多家民營企業。來自非公企業的政協委員有84人。2007年10月，甌海區政協在掛牌成立浙江省首家民營企業協會政協委員工作室時，由擔任協會理事以上的26名非公企業政協委員組成委員工作室[1]；開通了“甌海區民營企業協會政協委員網上工作室”專欄，并通過網絡渠道組織“政協委員接待日”、專題視察調研活動等。2011年，杭州蕭山區政協開設了“政協委員網上工作室”，設置微博評論、委員介紹、履職動態、網友留言、社情民意、建議選登等欄目。欄目設置充分體現委員的界別特征，并由政協委員個人署名和管理。經過4年的運行，該區已有8位政協委員開通了“網上工作室”。比如：“趙賢富委員網上工作室”在運行兩年半的時間里，群眾留言300多條；該委員發表微觀點880條，先后商議過30多個議題，提交建議18項[2]。

（三）界別對口協商

對口協商指政協專門委員會組織的與對口聯系部門之間的協商。協商場所一般設在對口聯系的部門。界別對口協商指由界別組織的與相關對口部門之間的協商。其對口部門比對口聯系制度所確定的范圍廣泛。因涉及部門多，協商場所一般不確定。界別對口協商能夠使利益相關者和公共權力部門就共同關注的議題進行直接溝通、對話和互動，減少了因各個主體間的隔閡和公共權力部門沉默或者壓制帶來的情緒積壓的風險。比較典型的案例發生在溫嶺。溫嶺是民間融資較為活躍的地區，是浙江省首批11個省級民間融資管理創新試點縣（市、區）之一。2014年7月，溫嶺市政協經濟界三組與該市金融辦等部門就“推進民間融資管理創新”議題開展界別對口協商。經濟界三組的委員主要由金融、商貿等現代服務行業的代表人士構成。協商前，經濟界三組開展了為期2個月的調研，并形成調研報告。參與協商的主體還包括市政府分管領導、市金融辦等15個部門負責人。雙方就民間融資預警體系建設、防范打擊非法集資活動和發展普惠金融等問題坦誠交換意見，形成初步共識。市政府分管領導對協商結果予以充分肯定。會后，經濟界三組修正調研報告，完善協商建議，提交給市政府及相關部門作決策參考。2014年，溫嶺市政協各界別組就預防和制止家庭暴力、提升農村環境質量、加強體育設施建設等議題與相關部門開展對口協商13場次。臺州臨海市政協把23個界別的300余名委員劃分為15個界別小組，由8個專委會分別負責聯絡。開展活動時，以界別為單位遴選參與人員。2014年，各界別組分別與相關對口部門協商37場次。

二、基層政協界別協商的效度評估

（一）基層政協界別協商促進了基層協商，基層群眾對政協協商的認同度逐步提高

基層政協界別協商的出發點和落腳點是維護和發展群眾的根本利益。為使公共利益能夠均等惠及各方，基層政協界別協商尤其強調服務的功能。基層政協界別協商重在服務黨委政府中心工作，服務基層群眾，服務企業。基層政協界別協商的各種實踐形態，在一定程度上實現了基層群眾在社會公共事務治理中的民主權利；培養了基層群眾的民主素養和參與能力，提升了他們的民主品質。基層群眾在溝通中獲得了觀點、情感、思想方面的支持與認同，滿足了被尊重的心理需求，對政協協商的認同度逐步提高。

（二）基層政協界別協商與黨委政府民生工作協調一致，對決策的影響度逐步提升

基層政協界別協商與民生問題緊密相關。基層政協界別協商從征求民意開始，對各種不同的訴求進行整合和協調，有利于解決基層治理中的利益紛爭。其過程充分體現了協商的民主性和公開性要求。界別協商組織者較強的協調能力，參與各方理性、真誠的溝通，保證了協商的有效性。界別專業性強，界別組調研能夠形成有針對性的意見建議，易被黨政領導或相關部門采納。這為決策順利獲得各個利益相關主體的認同奠定了基礎。

（三）界別協商有效依托政協組織資源，社會反響度日趨擴大

縣級政協委員中隸屬鄉鎮（街道）的委員占有很大比例。浙江大部分縣級政協在委員分布集中的鄉鎮（街道）設立派出機構——政協聯絡處。比如，臨海市各鄉鎮聯絡處均設立了委員工作室，定期組織轄區內委員接待群眾來訪，不定期邀請居民和部門負責人到工作室開展面對面的協商。基層政協通過定期組織界別開展不同議題、范圍、層次的協商活動，推進了界別協商活動的常態化。據不完全統計，2008年以來，嘉興秀洲區政協各界別組以界別名義在全會上發言67次，在常委會上發言38次；組織專題視察活動16次，提交集體提案75件。基層政協充分運用電視、報刊、互聯網等媒體，展示界別協商的亮點，營造了良好輿論氛圍，產生了較大的社會影響。

三、發揮基層政協界別協商優勢的路徑選擇

（一）增強界別意識，科學合理設置界別

界別的組成具有廣泛性和代表性。調查顯示，近10年中，基層政協沒有增加過界別數量的占55%，增加過1個的占21%，增加過2個的占10%，增加過3—4個的占6%，增加過5個的占8%；調整過界別設置1次的占42%，調整過2次的占20%，調整過3次的占2%，未調整過的占36%。可見，雖然一半以上基層政協沒有增加界別數量，但是大多數有過界別設置調整。

如何根據經濟發展和社會結構變化科學確定界別委員數量，最大限度地把新的社會階層和各方面的代表人士吸納到相關界別中值得探索。一是給予地方政協一定的界別設置自主權，以利于因地制宜設置具有地方特色、體現地方階層結構的界別。在長江三角洲、珠江三角洲、環渤海經濟區等地區，新社會組織和新經濟組織層出不窮，新的社會階層逐步發展壯大，人民政協應及時吸納其中的代表性人物，設置新的界別。比如：設立“新社會組織界”，以利于探索開展社會組織協商。二是適當調整相關界別的委員數量，優化界別委員結構。適當增加新社會組織和新經濟組織等方面的政協委員數量，實現政協組織中各階層力量的適當平衡。根據基層政協推進基層協商的實際要求，適當補充相關界別的委員數量。“政協界別設置，既要考慮統戰性，又要考慮民主性；既要考慮精英性，也要考慮群眾性，真正能夠涵蓋各個階層、各個利益群體。”[3]

（二）明確界別組織歸屬，提高組織化程度

界別協商從議題選定、組織實施到成果形成及跟蹤反饋，是一個系統工程。充分體現界別橫向獨立性強、縱向專業性強、內部聯系性強的特點和優勢，必須明確各界別的組織歸屬、提高界別的組織化程度。目前，有的基層政協建立了界別召集人制度，由相關副主席或本界別委員擔任召集人；有的建立了專委會聯系界別制度，由相關專委會組織界別開展活動；有的通過成立聯絡委員會協調、統籌界別協商活動；有的建立界別與黨政部門的對口聯系制度，以擴大知情問政渠道，強化黨政有關部門的界別協商意識，促進協商成果轉化。嘉興市秀洲區政協建立政協領導聯系界別制度，把界別工作納入主席會議成員分工聯系的范疇，明確各界別組組長、聯組負責人，實施界別活動組長負責制。界別組長（召集人）既要負責界別協商計劃的制訂，又要牽頭組織開展活動，還要與政協機關、黨政相關部門溝通、聯系、協調，發揮著協商樞紐的作用。

（三）健全界別協商程序，完善運行機制

一是建立健全界別協商程序機制。每年擬訂界別協商計劃，統籌安排年度界別協商工作，增加協商的有序性。明確協商主體、協商議題、協商流程、協商方式、協商結果等，促進界別協商的規范化。規范界別協商選題機制，按照“黨政所需、群眾所盼、界別所長”原則，選擇具有界別代表性、領域深度性和行業專業性特點的議題；通過黨政部門“點題”、界別組“薦題”、向社會各界“征題”等方式，形成年度界別協商議題安排。

二是完善界別協商成果轉化機制。政協機關應及時跟蹤界別協商結果，及時反饋黨委政府部門采納情況，追蹤問效、形成機制，以激發界別的協商積極性。浙江省政協規定各級政協要以《協商紀要》的形式向黨委政府報送協商結果。許多基層政協照此辦理，提高了界別協商解決基層問題的實效性。

三是建立界別協商保障機制。探索建立界別座談會機制，邀請黨政部門有關負責人參與，對界別協商成果繼續論證、不斷深化，避免界別協商流于形式。鼓勵各界別在協商形式上大膽創新，不斷增強界別協商的靈活性。建立健全服務保障機制，保障界別協商在人員、車輛、經費等方面的需求。

（四）完善界別協商實踐形態，助推基層協商

一是建立健全界別管理考核機制。探索制定界別組工作制度，明確界別組工作目標、工作職責、工作方式、組織架構和考核辦法。細化、量化界別委員的責任和義務。比如，紹興市越城區政協制定“委員管理辦法”，實行常規履職減分制和積極履職加分制相結合，對委員履職情況進行量化考評與通報；各鎮街工委、各界別組按照考評內容分別組織實施，負責對委員參與情況的考勤考評登記；年終考評結果作為年度評優依據，并通報給每位委員。

二是建立界別聯系群眾機制。明確規定界別組必須定期深入基層，加強與所在界別群眾的聯系和溝通，以更好反映群眾訴求。界別視察調研是開展界別協商的重要基礎。要有序安排界別組視察調研，注重做好梳理民意、分析民意、綜合民意的工作，準確把握界別民情民意，化解不合理訴求。

三是參與基層協商聯動機制建設。界別組委員可以相關專業、行業專家的身份參與基層黨委、政府和統戰部門組織的各類基層協商活動，代表本界別參與村（居）民議事會、理事會、懇談會，實現“精英”協商與“大眾”協商的結合。各界別組可與鄉鎮（街道）政協工作委員會或聯絡室建立聯動機制，合力助推基層協商民主建設。

參考文獻：

[1] 董吉妮.甌海成立全省首個民企協會政協委員工作室[N].溫州日報，2007-10-14（16）.

[2] 喬傳秀，周國富.2013浙江政協工作創新案例[M].杭州：浙江人民出版社，2014：219.

[3] 喬傳秀.強化人民政協界別特色優勢[J].中國政協理論研究，2013（1）：53-58.

責任編輯：林華