財政轉移支付對公共服務均等化的影響分析

摘 要：當前，我國基本公共服務的不均等問題已成事實，而作為公共服務主要內容的教育、醫療、社保也因為這一問題的日益突出，各地區之間差距明顯地表現了出來。公共服務的不均等甚至可影響社會公平的建立以及社會主義建設的順利進行。同時，公共服務均等化能夠縮小城鄉差距及各地區的貧富差距，因此實行公共服務均等化在當前具有非同尋常的重大意義。國家通過財政轉移的方式，可以更好的解決城鄉之間的收入分配差距問題，提高農民收入，進一步的激發社會活力。本文從財政轉移支付制度角度，結合轉移支付所存在的問題，通過具體對策完善財政轉移支付制度，來促進公共服務均等化的發展。

關鍵詞：財政轉移支付；公共服務均等化

我國是一個人口、民族眾多，民族差異性非常大的國家。現階段中國社會總體上是和諧的，但是也存在不少影響社會和諧的矛盾和問題。政府對各地區、民族之間的公共服務投入大小對該地區、民族的發展狀況具有重大的影響。正因如此，實現公共服務均等化具有客觀必然性。首先，實行基本公共服務均等化是從橫向上體現“以人為本”和彌補市場公共品供給失靈重要的制度安排；其次，實行基本公共服務均等化是緩和當今社會矛盾的現實需要；最后，基本公共服務均等化是當代世界文明國家社會政策的一個趨勢。

一、公共服務均等化的意義

公共服務均等化，顧名思義就是要使政府對各個地區所投入的公共服務達到均等、公平的水平。是在一個國家內，不同地區的居民都能夠享受到大體相同的公共服務，其實質在于政府要為全體社會成員生存、發展和提高擔負責任。

“公共服務”這一提法可以說由來已久，而對于“公共服務”應把握基本性、公共性、量能性和針對性四個要點。然而，第一次真正意義上提出“公共服務均等化”是在中共十六屆五中全會上，2005年10月11日中共十六屆五中全會要求，要“按照公共服務均等化的原則，加大國家對欠發達地區的支持力度，加快革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區經濟社會發展”。

公共服務均等化對于構建和諧社會，實現民族地區的和諧快速發展以及維系各民族之間關系有著重要的意義。總體上看，隨著社會發展程度的提高，均等化的標準是一個遞增的過程。成熟的公共服務均等化狀態，表現為不同區域、城鄉、居民個人之間享受的基本公共服務水平的一致。基本公共服務均等化是以人為本理念的具體體現。一方面，公共服務均等化有利于促進社會公正，維護社會和諧穩定和國家統一，公共服務均等化是公共財政的一部分，它符合和諧社會的目標、特征，在很大程度上能夠推進和諧社會的構建，健全并公平的分配公共服務，促進公共服務均等化，是維護社會公平促進國家統一的重要內容；另一方面，從經濟學理論上講，根據邊際效用遞減規律，均等化的資金安排有利于提高資金使用效率。從長期來看，通過提高財力薄弱地區的公共物品供應能力，也會減輕發達地區遠期負擔。而且，均等化有助于促進統一市場形成，使生產要素能夠在利益的引導下，按照市場規律在地區間流動，以達到優化資源配置的目的，促進經濟與社會以及城鄉之間、地區之間協調發展。

通過公共服務供給體制的重構讓不同地區的公眾得享受到基準質量水平的公共服務而不受地區經濟發展程度差異的影響，在財政上表現為各地區都具有均等的提供基準公共服務水平的財政能力。然而各地區之間在提供教育、醫療、社保基本公共服務方面差距突顯。究其原因，區域經濟發展差距制約著公共服務均等化的實現。地區間經濟水平的差異必然導致各地財政收入的不均，從而導致公共服務的不均等。

二、財政轉移支付與公共服務均等化

（一）財政轉移支付的提出背景

財政轉移支付制度是由于中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區域之間的橫向不平衡而產生和發展的，是國家為了實現區域間各項社會經濟事業的協調發展而采取的財政政策。它是最主要的區域補償政策，也是世界縮小區域經濟發展差距實踐中最普遍使用的一種政策工具。它在促進區域經濟的協調發展上能夠轉移和調節區域收入，從而直接調整區域間經濟發展的不協調、不平衡狀況。轉移支付是政府把以稅收形式籌集上來的一部分財政資金轉移到社會福利和財政補貼等費用的支付上，以便縮小區域經濟發展差距。

我國政府間財政關系的歷史演變經歷了十幾種主要體質的變革，基本上是沿著中央集權向分權化的總體方向上推進的。但是過度的分權也會導致中央政府實現其必要職能的能力的削弱，因此尋求適當集權與分權的體制是中國政府間財政關系1994年以來繼續變革和完善的主要動因。

從中國政府財政轉移支付制度來看，它是政府間財政管理體制的組成部分。中國經濟體制改革以前，政府間的財政體制岑在多種形式，但是作為真正意義上的財政轉移支付制度，是在1994年“分稅制”改革中出現的。改革開放以后，地區之間的經濟發展差距和財政供給差距總體上呈現擴大的態勢；其次政府間財政體制呈現過度分權的特征。因此在1994年推行的分稅制財政體制基礎上建立起我國現行的政府間財政轉移支付體系。它是“分稅制”的重要組成部分，具有了特定的制度特點。

（二）財政轉移支付的內容

1.稅收返還

所謂稅收返還是指為了保持原地方既得利益格局，在實行分稅制財政體制的過程中，將原屬于地方稅源的上劃中央的增值稅和消費稅按照一定的計算方法計算確定后，按來源地原則返還給地方財政。稅收返還的目的在于減輕改革的阻力，確保分稅制改革方案的順利出臺，逐步實現改革的目標。

2.體制補助或上解

體制補助或上解是從舊的財政分級包干體制下延續下來的中央財政與地方財政之間的一種雙向流動的財政轉移支付形式。從1988年開始，中央財政對部分省區實行定額補助，部分省市也向中央上解收入。1994年實行分稅制后，原體制下的分配格局保持不變，中央對地方的定額補助繼續按原規定執行，原實行遞增上解和定額上解的地區，按規定繼續上解。

3.專項補助或撥款

專項撥款是我國財政轉移支付的一種重要形式。它是根據特定用途與地方的特殊情況，由中央財政撥付給地方財政的專項資金，不包含在地方財政體制規定的通常支出范圍內，專項撥款通常具有特定的用途，如支援農業的支出、基本建設支出、支援不發達地區支出等。

4.年終結算補助

指中央與地方在每個財政年度結束后對某些事項的結算。既有中央財政給予地方財政的結算補助，又有地方財政給予中央的財政上解，屬于上下級政府之間的雙向財力轉移。

5.過渡期轉移支付

我國在1994年實行分稅制財政管理體制后開始設立和實施。其核心是地區收支均衡模式。我國的收支均衡模式兼顧了各地區財政能力和財政需求。

（三）財政轉移支付對公共服務均等化的影響

公共服務均等化程度的評價指標應該包括效果類和經費類。其中的經費類就是財政投入的指標，也就是說政府的財政投入情況對于公共服務均等化的程度有著重要意義，財政投入多少對于公共服務均等化的實現有著深遠的影響。地區間公共服務均等化的實現要通過平衡地區間財力來實現。從財政轉移支付的內容里面可以看出，財政轉移支付對公共服務均等化的影響主要是通過專項補助、撥款來實現的。這部分的款項主要體現在公共服務內容中教育、醫療等方面。

自2008年浙江省率先開始實施基本公共服務均等化行動計劃（2008-2012）以來，很多省市也高度重視此項工作，所采取的措施基本有：①增加農村教育經費投入。繼續落實中職學校家庭經濟困難學生和涉農專業學生免除學費制度，繼續執行全日制正式學籍的在校學生在一、二年級以每生每年1500元資助的標準，調整對三年級學生以及一、二年級家庭經濟困難學生生活補助金發放標準，②加大衛生投入。2012年基本公共衛生服務經費補助標準提高，2013年1月1日開始，原新農合、未成年人醫療保險、城鎮居民醫療保險整合為城鄉居民基本醫療保障，納入市區基本醫療保險體系。原新農合的門診報銷范圍從區內定點醫療機構擴大到市區所有醫保定點醫療機構及藥店，省市級醫院住院最高報銷金額從11萬元提高到15萬元，實現城鄉居民同城同待遇等等。

政府所提供的公共服務在很大程度上是用財政手段來體現和衡量的。具體來說，也就是通過財政轉移支付制度來體現和衡量的。財政轉移支付制度的目的是使貧困地區能夠達到全國性基本公共服務水準，即全國基本公共服務標準均等化，這一標準是全國公共服務和公共投資的最低標準。因此它是促進各區域公共服務水平的均等化、平衡各區域財政能力的有效手段。財政轉移支付作為一種重要的援助手段，對不發達區域改善社會公用設施，創造良好的投資環境，縮小與發達區域的經濟發展差距具有十分重要的作用和意義。轉移支付制度能促進一國的區域經濟協調發展，使不同區域的人民能享受到大體平等的公共服務，走上共同富裕的道路。

因此，為實現各地區基本公共服務均等化，應充分發揮財稅機制的作用，轉移支付是推進基本公共服務均等化的重要手段。從財政基本理論和國際經驗看，實施轉移支付意義重大。比如，通過政府間財政轉移支付可以緩解縱向和橫向財力不均衡，增加地區財力以促進公共服務水平的提高。從某種意義上說，政府間財力分配的縱向和橫向不均衡是必然的，為了實現公共服務均等化，需要通過轉移支付的方式，使上級政府動用資源幫助困難的下級政府和相應的地區，并保證經濟發展水平相對較低或支出成本較高地區政府具有為本地居民提供與其他地區相同公共服務的能力。

三、完善財政轉移支付促進公共服務均等化的具體措施

（一）要優化轉移支付結構

充分發揮財政轉移支付制度對公共服務均等化的作用，要在現有的基礎上完善優化轉移支付結構。

（1）制定目標計劃，大幅調整轉移支付結構。加大財力下沉和財權下放，大幅提高一般性轉移支付的規模和比例。

（2）清理整合項目，大量減少轉移支付項目。對確定為一般性轉移支付項目的不得限定用途；專項轉移支付要突出重點；合并減少轉移支付項目。

（3）完善管理制度，大力規范轉移支付分配秩序。每項轉移支付均應制定管理制度。對一般轉移支付資金的分配要嚴格通過公式測算，一般性轉移支付比重過低不僅削弱了中央均衡地方財力的作用也限制了地方政府在地區性公共產品供給中的自主性；

（4）要求打破部門堡壘，通力合作。任何對于公共服務的財政轉移支付，都涉及到多個政府部門。這就要求所涉及的政府部門之間能夠摒除私見，通力合作。

（二）成立專門的財政轉移支付管理機構

為確保轉移支付制度盡可能規范化、合理化，有必要在機構設置方面采取措施，建立一個規范、有效地管理機構。比如澳大利亞政府的財政轉移支付機構的設置主要有兩個：一是聯邦國庫部，負責確定每年轉移支付金額和規模；二是聯邦撥款委員會，負責建議性分配方案。

另外國家應盡力避免中間層級過多，而導致效率低下、資源浪費的現象出現。中央財政經過的層級越多，其效率就越低下，真正同于農村公共服務的財政就可能越少，因此必須盡力的減少中間層級。

從國際經驗看，轉移支付的專業化管理是發展趨勢，根據我國實際情況，應考慮成立一個具有一定的行政職能而非純粹的咨詢職能的專門機構來進行財政轉移支付方案的確定與支付資金的撥付，并負責對財政轉移支付的最終效果進行調查、追蹤、反饋、監督和考評，促進社會效益與經濟效益的有機統一，不斷提高財政轉移支付資金的使用效率。

（三）要提升政府服務能力，實現政府間轉移支付的法制化

政府要加大對違規使用轉移支付行為的處罰力度，嚴格控制政府人員編制，避免出現轉移支付與財政冗員共同增加的困境。公共服務財政資金事關公共需求，任何的貪污腐敗都會給一定區域內的居民造成無可挽回的影響，無論是對真正公共需求的視而不見，還是對公共服務的提供時間過晚，都會影響政府的形象，進一步的侵蝕其統治基礎。因而，必須堅決杜絕貪污腐敗現象的出現。為推動依法理財，我們有必要完善財政轉移支付方面的立法，通過法律法規來進行嚴格規范，推進政府間財政轉移支付的法制化進程，使政府間的財政轉移支付有法可依。

（四）要建立健全轉移支付的考評監督機制

有效的監督考評機制是實現轉移支付目標的重要保證。要進一步明確各級政府在推進基本公共服務均等化過程中的職責，建議將公共服務水平作為重要的績效考核指標納入干部考核內容，使不同政府及其部門間建立起良性競爭關系，促使各級政府將公共支出優先權切實轉移到公共服務上來。

四、結語

公共服務均等化對于構建和諧社會，實現城鄉及民族地區的和諧快速發展以及維系各民族之間關系有著重要的意義。因此，促進公共服務均等化是我國目前的重要目標之一。作為實現公共服務均等化的重要及有力手段，實現財政轉移支付制度的完好有機的運行非常重要。但我國目前的財政轉移支付制度從整體來看，尤其是與西方發達國家的制度建設相比較，存在很多的問題。如何研究并設計出一整套立足現狀、兼顧發展的轉移支付制度來均衡地區間財力差異，實現公共服務均等化，是一項艱巨但具有重大意義的任務。但是也應該看到，1994年中國進行分稅制改革至今，我們在財政轉移支付制度建設上付出了許多的努力，也取得了重大的成績，相信經過今后一段時間的努力，我國的財政轉移支付制度就會逐漸完善起來，并為實現公共服務均等化創造出有利條件。

參考文獻：

[1]孫永軍.劉國輝 居民消費需求與公共服務水平關系研究

[2]張玉玲.從和諧視角看公共服務均等化——訪賈康[N].光明日報.2012-11-23.

（作者單位：湘潭廣播電視大學）