我國政府績效審計(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀分析

摘 要：本文就政府績效審計(jì)的相關(guān)理論作了簡要的概述，并著重對(duì)我國政府績效審計(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀予以分析，以我國政府績效審計(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀為切入點(diǎn)，剖析我國在開展政府績效審計(jì)過程中存在的問題，以及影響我國政府績效審計(jì)發(fā)展的制約因素，最后針對(duì)我國在開展政府績效審計(jì)過程中存在的問題，提出相應(yīng)的解決對(duì)策，希望能為我國政府績效審計(jì)的進(jìn)一步發(fā)展提供一些思路。

關(guān)鍵詞：政府績效審計(jì)；發(fā)展現(xiàn)狀

政府績效審計(jì)作為審計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)的一個(gè)重要組成部分，已經(jīng)成為了政府審計(jì)發(fā)展的主流和必然趨勢(shì)，并且在世界各國受到了廣泛的關(guān)注和重視，在西方的一些發(fā)達(dá)國家，政府績效審計(jì)在政府審計(jì)中占了很大的比重，而且在實(shí)踐過程中取得很好的效果，政府績效審計(jì)體系已經(jīng)日漸完善和成熟。我國隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治體制的改革，政府績效審計(jì)也逐漸引起了有關(guān)政府部門和各界人士的關(guān)注，但是政府績效審計(jì)在我國還處于剛起步階段，在開展的過程中存在著不少問題，這些問題嚴(yán)重制約了我國政府績效審計(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

一、政府績效審計(jì)概述

政府績效審計(jì)產(chǎn)生于二十世紀(jì)四十年代，并在西方國家中得到迅速的發(fā)展，成為政府審計(jì)重要的一部分。開展政府績效審計(jì)是時(shí)代發(fā)展的需要，更是時(shí)代賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的新任務(wù)。美國審計(jì)總署2003年修訂的《政府審計(jì)準(zhǔn)則》關(guān)于績效審計(jì)的解釋如下：績效審計(jì)是指對(duì)照客觀標(biāo)準(zhǔn)，客觀地、系統(tǒng)地收集和評(píng)價(jià)審計(jì)證據(jù)，對(duì)項(xiàng)目的效果和管理進(jìn)行獨(dú)立的評(píng)價(jià)，對(duì)前瞻性的問題進(jìn)行評(píng)估或某一深層次問題進(jìn)行的評(píng)估。英國《國家審計(jì)法》定義績效審計(jì)是“檢查某一組織為履行其職能而運(yùn)用其資源的經(jīng)濟(jì)性，效率及效益”。德國聯(lián)邦審計(jì)院將績效審計(jì)定義為：“審查業(yè)績，包含經(jīng)濟(jì)性、效率和效益等要素。”第十二屆最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織會(huì)議《關(guān)于績效審計(jì)、公營企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明》中對(duì)績效審計(jì)的定義作了如下描述：“除了合規(guī)性審計(jì)，還有另一種類型的審計(jì)，它涉及對(duì)公營部門管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)，這就是績效審計(jì)。”

我國審計(jì)理論界在上世紀(jì)八十年代初國家審計(jì)制度建立不久，就開始探討績效審計(jì)問題。1991年全國審計(jì)工作會(huì)議上，審計(jì)署首次提出：“在開展財(cái)務(wù)審計(jì)同時(shí)，逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和效益審計(jì)方面延伸。”這是我國政府部門首次提出績效審計(jì)的概念。進(jìn)入上世紀(jì)90年代中期，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和專項(xiàng)資金審計(jì)得到發(fā)展。黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，既包括合規(guī)、合法性審查；又包括對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)。專項(xiàng)資金審計(jì)，一方面要求檢查財(cái)政資金支出的合法性、真實(shí)性；另一方面也包括對(duì)專項(xiàng)資金使用效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。

從以上觀點(diǎn)看出，每個(gè)國家對(duì)政府績效審計(jì)的表述不同，但都有提到對(duì)經(jīng)濟(jì)性、效率性，效果性這三個(gè)要素進(jìn)行的評(píng)價(jià)和檢查，它們是績效審計(jì)的主要內(nèi)容。

二、我國政府績效審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國政府績效審計(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀分析

我國對(duì)績效審計(jì)的探索始于1982年，1982年新憲法頒布和我國正式實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度之初，那時(shí)我國就開始意識(shí)到了政府績效審計(jì)的重要性，明確提出了開展經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)，并同時(shí)著手于理論建設(shè)，取得了一定的成就。1985年中國審計(jì)學(xué)會(huì)在長春舉行了經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)學(xué)術(shù)研討會(huì)，標(biāo)志著績效審計(jì)開始跨入我國政府審計(jì)的范疇。20世紀(jì)80年代末，我國審計(jì)學(xué)術(shù)界開始引入“績效審計(jì)”的概念，我國績效審計(jì)理論研究側(cè)重于引進(jìn)和介紹國外績效審計(jì)的理論與實(shí)務(wù)。

2001年前我國審計(jì)機(jī)關(guān)主要從事真實(shí)性和合法性審計(jì)以及國有資產(chǎn)的效益審計(jì)，效益審計(jì)主要針對(duì)國有企業(yè)。深圳市自2002年開始首先推行財(cái)政資金的績效審計(jì)，12家市屬醫(yī)院的醫(yī)療設(shè)備使用和管理情況成為深圳市政府績效審計(jì)的試點(diǎn)對(duì)象。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，12家醫(yī)院的醫(yī)療設(shè)備總值超過6億元，但績效審計(jì)發(fā)現(xiàn)，這些醫(yī)療設(shè)備存在相當(dāng)程度的浪費(fèi)、閑置情況，大多數(shù)醫(yī)院存在對(duì)醫(yī)療設(shè)備“重購置，輕管理”的現(xiàn)象。為此，深圳市審計(jì)局提出了建立全市統(tǒng)一的醫(yī)療設(shè)備申購管理辦法、建立醫(yī)療設(shè)備管理數(shù)據(jù)庫等建議。

此外，深圳市審計(jì)局在2009年7月至11月派出審計(jì)組，對(duì)深圳市海上田園風(fēng)光旅游區(qū)、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)污水處理廠、深圳市經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展基金和深圳市福利彩票公益金四個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了績效審計(jì)。深圳市審計(jì)局依據(jù)審計(jì)法規(guī)，借鑒香港及國外政府績效審計(jì)的方法，選擇公眾關(guān)注、財(cái)政投入大的項(xiàng)目，經(jīng)調(diào)查研究確定了審計(jì)目標(biāo)和內(nèi)容并制定審計(jì)實(shí)施方案。審計(jì)人員采用適當(dāng)?shù)姆椒ǎ攸c(diǎn)審查了有關(guān)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、效率和效果，同時(shí)審查了有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性和合規(guī)性，在此基礎(chǔ)上提出審計(jì)意見和建議。根據(jù)《深圳市2009年度績效審計(jì)工作報(bào)告》顯示，四大專案都不同程度地存在著決策不科學(xué)、缺乏內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制、財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)薄弱等諸多問題。審計(jì)結(jié)果在新聞媒體公開后引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，政府部門、有關(guān)專家和市民紛紛發(fā)表各自的看法，社會(huì)反響強(qiáng)烈，這表明了政府績效審計(jì)在深圳的試點(diǎn)工作取得了良好的效果，同時(shí)也反映出了人民對(duì)政府工作的關(guān)注程度在不斷提高。

2006年制定的《審計(jì)署2006—2010年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》對(duì)績效審計(jì)提出要求，規(guī)定“全面推進(jìn)績效審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長模式，提高財(cái)政資金使用效益和資源利用效率、效果，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)。以專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查為主要方式，以揭露嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)或效益低下和國有資產(chǎn)流失問題為重點(diǎn)，以促進(jìn)提高財(cái)政資金使用效益和管理水平為主要目標(biāo)，全面推進(jìn)效益審計(jì)，到2010年初步建立起適合中國國情的效益審計(jì)體系”。這就標(biāo)志著政府績效審計(jì)已經(jīng)成為今后審計(jì)工作的重點(diǎn)和發(fā)展方向，政府績效審計(jì)的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。

綜上所述，目前政府績效審計(jì)在我國處于探索發(fā)展的階段，也取得了一定的成績，政府績效審計(jì)越來越受到審計(jì)部門的重視。但從總體上看，我國政府績效審計(jì)與西方國家成熟的政府績效審計(jì)相比還存在很大的差距，理論體系也不完善，而且在全國發(fā)展也非常不平衡，一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)在績效審計(jì)方面還處于剛起步階段，真正意義上的績效審計(jì)還沒全面實(shí)行，所以我國政府績效審計(jì)還存在很大的發(fā)展空間。

（二）我國政府績效審計(jì)存在的主要問題

1.政府績效審計(jì)的法律法規(guī)不健全

健全的法律法規(guī)是進(jìn)行績效審計(jì)的必要手段和前提，但我國目前有關(guān)政府績效審計(jì)的法律、法規(guī)并不多。我國雖然早在1983年就對(duì)國家財(cái)政、財(cái)務(wù)收支活動(dòng)進(jìn)行的真實(shí)性、合法性和效益性等傳統(tǒng)審計(jì)做了一系列的規(guī)定，2006年通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國審計(jì)法>的決定》修正。修改后的《審計(jì)法》在健全審計(jì)監(jiān)督機(jī)制、完善審計(jì)監(jiān)督職責(zé)、加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督手段及規(guī)范審計(jì)行為等方面做了規(guī)定，其中關(guān)于效益審計(jì)的規(guī)定仍很空泛，不具有可操作性。

2.政府績效審計(jì)尚沒有明確適用的績效標(biāo)準(zhǔn)體系

在政府績效審計(jì)過程中必須有一個(gè)指導(dǎo)審計(jì)活動(dòng)、衡量審計(jì)事實(shí)、鑒定經(jīng)濟(jì)效益質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，這就是績效標(biāo)準(zhǔn)。政府績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系是審計(jì)人員衡量、評(píng)價(jià)績效的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，是提出審計(jì)意見、做出審計(jì)結(jié)論的依據(jù)。對(duì)于政府部門和非盈利組織機(jī)構(gòu)的績效評(píng)價(jià)至今還沒有一套可供參考的指標(biāo)體系，這是我國政府績效審計(jì)在發(fā)展過程中存在的一大缺陷。

3.政府績效審計(jì)中實(shí)施績效審計(jì)不夠全面

目前的政府績效審計(jì)中，更多的是針對(duì)基本建設(shè)投資、金融業(yè)務(wù)進(jìn)行的，而對(duì)于主要的公共部門，即行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)開支、專項(xiàng)資金，現(xiàn)在還很少開展績效審計(jì)。

4.部分審計(jì)人員素質(zhì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高

效益審計(jì)對(duì)象的復(fù)雜多樣性決定了審計(jì)人員必須較高的專業(yè)素質(zhì)和技能，既需要傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)的能力，還需要審計(jì)人員具有不同于一般政府工作人員的才能和嫻熟的專業(yè)技能，能夠深刻地理解政府審計(jì)工作，在評(píng)議政府業(yè)績時(shí)能形成深刻而中肯的意見，但目前從整體上看中國審計(jì)人員還不具備。

三、促進(jìn)我國政府績效審計(jì)的發(fā)展對(duì)策

（一）加快法制建設(shè)步伐，建立績效審計(jì)的法律、法規(guī)依據(jù)

法律依據(jù)是開展績效審計(jì)的關(guān)鍵步驟，因?yàn)橐婪▽徲?jì)是審計(jì)的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把績效審計(jì)確定下來，審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)時(shí)才有法可依。

我國應(yīng)在現(xiàn)有政府審計(jì)立法體系的基礎(chǔ)上，建立和完善我國政府績效審計(jì)的法律法規(guī)。例如，制定政府績效審計(jì)法，從立法上給予規(guī)范，維護(hù)政府績效審計(jì)的權(quán)威性，并制定一系列的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則來規(guī)范政府績效審計(jì)的實(shí)施程序，包括計(jì)劃、執(zhí)行、報(bào)告、評(píng)價(jià)等方面。通過健全和完善政府績效審計(jì)的法律規(guī)范，使我國的政府績效審計(jì)從法律、法規(guī)上得到更完善的制度保障。

（二）建立政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系

政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)是衡量、考核、評(píng)價(jià)被審計(jì)單位績效高低的標(biāo)尺，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定是績效審計(jì)工作的關(guān)鍵，也是決定審計(jì)意見和結(jié)論是否正確、合理的關(guān)鍵。

由于我國的審計(jì)范圍較廣，審計(jì)環(huán)境比較復(fù)雜，以至于到目前為止還沒有形成一套統(tǒng)一的績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，這給我國政府績效審計(jì)工作帶來了很大的不便。結(jié)合我國現(xiàn)階段的審計(jì)工作水平，審計(jì)部門應(yīng)盡快建立一套完整的、可操作的績效審計(jì)指標(biāo)體系。有一套科學(xué)統(tǒng)一的績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，才能保證績效審計(jì)人員客觀公正地提出評(píng)價(jià)意見。本人借鑒和總結(jié)了有關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn)，認(rèn)為我國的政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)包含有定量指標(biāo)和定性指標(biāo)，在實(shí)際工作當(dāng)中可以采用定性指標(biāo)與定量相結(jié)合的辦法去評(píng)價(jià)被審計(jì)對(duì)象，其中定性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括國家的法律法規(guī)、政府部門的各項(xiàng)方針及政策、主管部門的有關(guān)規(guī)定等，在制定定性標(biāo)準(zhǔn)時(shí)也可以從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性這三方面去考慮；定量指標(biāo)應(yīng)是綜合反映物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)消耗的絕對(duì)量指標(biāo)，以及工作效率和效果的相對(duì)量指標(biāo)，具體應(yīng)包括政府各部門預(yù)算及計(jì)劃的各項(xiàng)具體指標(biāo)、各種業(yè)務(wù)規(guī)范和各類技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等。在建立和選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)的時(shí)候要充分考慮不同單位部門和不同審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)際情況，根據(jù)實(shí)際情況靈活運(yùn)用評(píng)價(jià)指標(biāo)，才能對(duì)被審單位或項(xiàng)目作出準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。只有建立起統(tǒng)一的政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，才能為我國政府績效審計(jì)的開展提供科學(xué)的依據(jù)，提高審計(jì)結(jié)果的可信度。

（三）要擴(kuò)大并深入政府績效審計(jì)的范圍，推進(jìn)績效審計(jì)的探索工作

1.重大政府基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目領(lǐng)域

近幾年來，各級(jí)地方政府不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面有力地拉動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，但另一方面也暴露出投資效益不理想，施工質(zhì)量、工程造價(jià)上差距較大等問題。我們可以從財(cái)政資金管理、財(cái)政資金制度、財(cái)政資金監(jiān)管著手開展這方面的績效審計(jì)。一是從立項(xiàng)、撥付、管理和使用等環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查，有否違反決策程序、擅自立項(xiàng)的行為發(fā)生；二是項(xiàng)目管理方面。檢查項(xiàng)目是否實(shí)行了法人責(zé)任制；設(shè)計(jì)、施工、采購等程序是否按照國家有關(guān)的招投標(biāo)法律法規(guī)進(jìn)行；檢查施工單位質(zhì)量保證體系和監(jiān)督檢查制度的建立以及是否有效運(yùn)行，有無影響工程進(jìn)度和工程質(zhì)量的現(xiàn)象。三是審查項(xiàng)目資金的使用和管理。檢查項(xiàng)目資金是否按規(guī)定用途使用，項(xiàng)目資金是否及時(shí)、足額撥付到位，是否存在因撥款不及時(shí)影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及項(xiàng)目效益的發(fā)揮等問題；四是通過對(duì)項(xiàng)目建成后的投入運(yùn)營狀況效益審計(jì)，客觀評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)的工作成效，分析影響項(xiàng)目效益的諸多因素，提高國家建設(shè)項(xiàng)目的投資效益。

2.行政事業(yè)單位的支出情況

對(duì)行政事業(yè)單位支出的效益審計(jì)，就是要檢查、評(píng)價(jià)支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，并由此促進(jìn)加強(qiáng)支出管理。在具體執(zhí)行審計(jì)時(shí)，主要依據(jù)各種支出占部門經(jīng)費(fèi)支出的比重、部門支出占財(cái)政總支出的比重、人員經(jīng)費(fèi)支出占部門經(jīng)費(fèi)支出的比重、公用經(jīng)費(fèi)支出占部門經(jīng)費(fèi)支出的比重、公用經(jīng)費(fèi)中各項(xiàng)費(fèi)用占公用經(jīng)費(fèi)的比重、經(jīng)費(fèi)支出增長率等指標(biāo)，進(jìn)行綜向、橫向地對(duì)比分析，通過部門經(jīng)費(fèi)支出與業(yè)務(wù)工作量進(jìn)行比較，衡量行政成本的高低和支出效率。通過分析，各項(xiàng)支出是否適當(dāng)，是否存在人員經(jīng)費(fèi)超支，有無鋪張浪費(fèi)、擴(kuò)大行政成本、資金使用效益不高的問題。還應(yīng)對(duì)政府關(guān)心、群眾關(guān)注的重點(diǎn)問題和資金進(jìn)行效益審計(jì)。

3.專項(xiàng)資金的使用情況

專項(xiàng)資金是指財(cái)政預(yù)算安排的或有關(guān)部門、單位依法自行組織的，具有特定用途的財(cái)政性資金。專項(xiàng)資金的效益審計(jì)與其他效益審計(jì)相比，相對(duì)單一。審計(jì)中，以項(xiàng)目立項(xiàng)為龍頭，以資金流向?yàn)橹骶€，以項(xiàng)目管理為重點(diǎn)，對(duì)照專項(xiàng)資金管理相關(guān)規(guī)定、項(xiàng)目計(jì)劃、質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)、考核方案等為基本指標(biāo)，檢查專項(xiàng)資金的監(jiān)督和管理是否有效、項(xiàng)目的成本是否合理，有無撥付不及時(shí)、擠占挪用和損失浪費(fèi)等問題，分析評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金管理使用的真實(shí)合法性、項(xiàng)目管理的規(guī)范性、以及項(xiàng)目完成所帶來的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，考核其運(yùn)用的效率和效果。

（四）加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)、提高政府績效審計(jì)效率

必須提高廣大政府審計(jì)工作者對(duì)績效審計(jì)的認(rèn)識(shí)，同時(shí)要提高相關(guān)的業(yè)務(wù)水平與技能。審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要利用多種管道廣泛宣傳績效審計(jì)，比如專業(yè)刊物、研討會(huì)和論壇、業(yè)務(wù)會(huì)議等，還要積極廣泛地組織績效審計(jì)知識(shí)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓大多數(shù)政府審計(jì)人員逐步掌握績效審計(jì)的基本知識(shí)，在實(shí)踐中能夠結(jié)合本專業(yè)技能運(yùn)用績效審計(jì)的方法。當(dāng)前，最佳的方法是配合對(duì)某一領(lǐng)域或行業(yè)績效審計(jì)，進(jìn)行審前培訓(xùn)。著重拓寬審計(jì)人員的思路，一方面使審計(jì)人員具備創(chuàng)新能力，能夠發(fā)現(xiàn)與財(cái)務(wù)審計(jì)不同的問題；另一方面，能夠以聯(lián)系發(fā)展的觀念看待或解決審計(jì)查出的問題。要進(jìn)行政府環(huán)境培訓(xùn)，使審計(jì)人員非常深刻地了解政府工作并對(duì)政府業(yè)績形成有價(jià)值的評(píng)判。要進(jìn)行績效審計(jì)方法和技術(shù)的培訓(xùn)，重點(diǎn)提高審計(jì)人員績效審計(jì)的能力和經(jīng)驗(yàn)。

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（作者單位：湘潭電機(jī)力源模具有限公司）