邵挺∶后土地財政時代如何經(jīng)營土地？

文│邵挺

邵挺∶
后土地財政時代如何經(jīng)營土地？

邵挺國務(wù)院發(fā)展研究中心市場所副研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士

大量實(shí)踐表明，農(nóng)村宅基地制度改革是農(nóng)村改革的重要方面，關(guān)系“三農(nóng)”全局乃至城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展大局，意義重大，正因?yàn)槿绱耍醒胍筠r(nóng)村宅基地制度改革要“慎重穩(wěn)妥”。

“土地財政”的不可持續(xù)性眾所周知，土地出讓收入受經(jīng)濟(jì)形勢尤其是房地產(chǎn)市場影響而波動性較大，不宜作為土地抵押貸款的穩(wěn)定還款來源。尤其當(dāng)前國有土地經(jīng)營體系面臨巨大挑戰(zhàn)，不可持續(xù)性快速增加，如果不推進(jìn)重大改革，未來將成為阻礙中國進(jìn)入高收入經(jīng)濟(jì)體的核心制度障礙。

從構(gòu)建新型土地經(jīng)營框架的角度，來設(shè)計一套“后土地財政”時代的土地管理體制，即“1個核心、2條主線、3類體系、4個突破口”的戰(zhàn)略，以取代目前的土地經(jīng)營體系。

“1個核心”就是從土地資源配置的權(quán)力從政府逐步轉(zhuǎn)向市場，“2條主線”指提高土地利用效率和防范土地融資債務(wù)風(fēng)險；“3類體系”是國有土地使用權(quán)交易、規(guī)劃管制和增值收益分配；“4個突破口”分別是集體土地入市、國有土地儲備中心轉(zhuǎn)型、建立國有土地經(jīng)營公司和構(gòu)建完備的土地稅收體系。本篇文章將從操作性的角度，提出在未來5～7年內(nèi)可以實(shí)施的四項(xiàng)改革措施。

第一，改造國有土地儲備中心，負(fù)責(zé)公益性用地管理。建議把國有土地儲備中心的經(jīng)營職能剝離出去，專職負(fù)責(zé)用于管理公益性、政策性用途的國有土地。未來公益性用地的來源主要有兩塊，一是在通過征地形成的新增國有土地中，要劃分一部分土地用于公益用途；二是在都市更新或舊城改造過程中，在更新后的土地總量中要留出基礎(chǔ)設(shè)施、公共綠地等公益性用地空間。國有土地儲備中心就專門負(fù)責(zé)這些公益性用地的儲備和利用，其功能相當(dāng)于美國土地管理署。按照“管辦分離”原則，在把經(jīng)營土地的職能剝離出去以后，就要進(jìn)一步明確和細(xì)化各級土地管理部門要行使的土地管理職能，總之，把重心從直接經(jīng)營土地向市場監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

第二，新建國有土地經(jīng)營公司，負(fù)責(zé)經(jīng)營性用地運(yùn)作。國有土地的經(jīng)營功能從儲備中心脫離出來后，按照“管辦分離”的原則，參照國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，可以考慮成立類似國資委那樣的國有土地資產(chǎn)管理委員會，作為政府機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)營國有土地方面的工作。同時，成立國有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織，把需要經(jīng)營的國有土地交給他們參與市場運(yùn)作，或轉(zhuǎn)讓，或出租，或聯(lián)營，或入股，負(fù)有保值增值的責(zé)任，并向國家財政上繳土地收益。這些經(jīng)濟(jì)組織作為市場主體，按照統(tǒng)一的市場規(guī)則，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管。作為國有公司，還要接受新成立的國有土地資產(chǎn)管理委員會的管理和指導(dǎo)，必要時也要服從國家的要求，承擔(dān)一定的土地參與宏觀調(diào)控的責(zé)任。

具體做法是，每個省市新建一家或若干家國有土地經(jīng)營公司，或成立國有土地經(jīng)營基金。這些國有土地經(jīng)營公司按照市場化原則，雇傭?qū)I(yè)的經(jīng)營團(tuán)隊，來負(fù)責(zé)經(jīng)營性土地的運(yùn)作，包括這些土地的抵押貸款以及允許在公開債券市場上由銀行代發(fā)土地債券。土地抵押貸款和發(fā)行土地債券的資金，統(tǒng)籌用于國有土地收儲和維護(hù)。另外，為避免金融和財政風(fēng)險累積，建議國家正式出臺《國有土地經(jīng)營辦法》，要建立規(guī)范的土地收儲、抵押程序，實(shí)行需求導(dǎo)向的土地收儲數(shù)量控制，再由土地收儲的成本，來確定公開發(fā)行的土地債券以及抵押貸款水平。其好處是，通過土地債券市場價格的波動，來揭示國有土地資產(chǎn)的質(zhì)量和風(fēng)險，另外土地抵押貸款的發(fā)放也要接受銀行嚴(yán)格的資本金和還款周期要求，把金融風(fēng)險控制在一個合理的安全區(qū)間內(nèi)。

第三，探索實(shí)施工業(yè)用地的彈性出讓和年租制。我國目前這套土地制度具有很強(qiáng)的結(jié)構(gòu)扭曲性，一方面80％以上的土地財政和90％的土地抵押貸款都是由住宅和商業(yè)性用地貢獻(xiàn)的，但占年度建設(shè)用地供應(yīng)量30％左右的工業(yè)用地、即使名義上的出讓價格也非常低，普遍只有住宅和商業(yè)用地的1/5甚至1/10。

建議在現(xiàn)階段對工業(yè)用地的管理采取彈性出讓制和年租制，區(qū)別于居住用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地的固定出讓期限制。規(guī)定今后所有新增工業(yè)用地的出讓都實(shí)行彈性出讓制，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)需要，簽訂5～30年不等的租期，租金不用一次性付完，可以每年付一次，但租金水平不能低于最低價格保護(hù)值，并嚴(yán)格執(zhí)行“招拍掛”出讓政策，真正實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會《決定》提出的“建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機(jī)制，提高工業(yè)用地價格”的目標(biāo)。對企業(yè)來說，盡管年租金水平上升了，但從一次性支付改為一年一付，極大地減輕了企業(yè)資金成本和財務(wù)負(fù)擔(dān)。對政府而言，可以根據(jù)各產(chǎn)業(yè)的興衰周期，建立更靈活的工業(yè)用地調(diào)整機(jī)制，將工業(yè)用地及時地從低效企業(yè)轉(zhuǎn)移到高效企業(yè)，在這個過程中還將獲取全部的工業(yè)用地增值收益。

第四，改革征地制度，建立國有土地出讓收入的基金制。征地制度作為新增國有土地形成的其中一類途徑，盡管比重會逐步下降，但在相當(dāng)長一段時期內(nèi)仍會存在。在征地制度改革中，除了通過提高給被征地農(nóng)民的留用地比例，增加土地增值收益的分享比例外，更重要的是建立一項(xiàng)激勵相容制度，使地方政府逐步減少對土地出讓收入的依賴，這才能削弱征地的內(nèi)在動力。

建議把建立國有土地基金作為一個重要突破口，推進(jìn)現(xiàn)階段征地制度改革。首先要明確國有土地經(jīng)營收益不能成為政府財政的當(dāng)期盈余。從事土地經(jīng)營的機(jī)構(gòu)獲得的國有土地出讓收益，應(yīng)進(jìn)入與政府財政相分離的專門賬戶，由專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。土地出讓收益的使用應(yīng)經(jīng)過本級人民代表大會審批。其次，對于土地出讓收入的支出項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)使用情況，要交地方人大審核，保證這筆資金使用的更透明、更合理、更長遠(yuǎn)。最后，國有土地出讓收入在支付完抵押貸款和贖回土地債券外，把剩余的出讓收入放到國有土地基金中，基金用途主要是調(diào)劑歷年出讓收入和支付抵押貸款和贖回土地債券之間的收支差額，地方政府和其它機(jī)構(gòu)都不得隨意動用這筆基金。從我國臺灣地區(qū)和香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，各地區(qū)建立國有土地基金，對保障跟土地相關(guān)的政府資產(chǎn)負(fù)債表的長期平衡、并降低地方政府對當(dāng)年土地出讓收入的依賴，都有重要作用。

上述四項(xiàng)改革措施，我認(rèn)為是在現(xiàn)階段和未來一段時期操作性比較強(qiáng)的辦法，是在不改變我國土地公有制、不取消地方政府征地權(quán)的前提下，又能朝著弱化征地權(quán)力、建立以市場為主導(dǎo)的國有土地經(jīng)營方式和逐步替代“土地財政”、逐步降低“土地金融”風(fēng)險的大方向推進(jìn)。