重點突出 強化責任構筑電梯安全管理網(wǎng)絡——解讀《上海市電梯安全管理辦法》

文/歐陽惠卿 薛季愛

《上海市電梯安全管理辦法》（以下簡稱《辦法》）由市法制辦、市質(zhì)監(jiān)局在原《上海市電梯安全監(jiān)察辦法》的基礎上，充分醞釀、深入調(diào)研，多次召開公眾座談會和專家論證會，征求相關單位意見，反復修改和完善，經(jīng)上海市政府第75次常務會議審議，于2015年4月1日起正式實施。

《辦法》既繼承了好的歷史經(jīng)驗，又根據(jù)新的形勢提出了新的要求，《辦法》的實施將在新的形勢下提升電梯的安全管理水平，從而進一步推進電梯的安全運行。為了使大家更好理解《辦法》有關內(nèi)容，從而有助于辦法的更好實施，本文將從上海市電梯安全管理的歷史概況、面臨的形勢、制定的主要依據(jù)以及主要內(nèi)容和特點等幾個方面對《辦法》做一個解讀。

歷史概況

電梯在城市運行中發(fā)揮了重要作用，如果安全管理制度不完善、不落實，容易造成運行風險，因此必須切實加強監(jiān)督管理。上海歷來高度重視電梯安全管理工作，有關行政管理部門一直將電梯作為重點監(jiān)管對象。上海地方政府對電梯的監(jiān)管，最早可追溯至1928年3月。當時的國民政府上海特別市社會局曾頒發(fā)《工廠安全設備須知》，提出了關于升降機設備的安全要求。新中國成立以后，從20世紀50年代～90年代，根據(jù)安全生產(chǎn)的實際情況和國家對電梯安全管理的相關要求，上海市逐步完善了電梯安全管理的規(guī)章制度。進入本世紀后，隨著政府職能劃轉(zhuǎn)和國家政府部門之間職能三定方案的確定，政府對電梯的管理職能歸口質(zhì)量技術監(jiān)督行政部門管理。從2000年以來，上海圍繞特種設備安全監(jiān)察對電梯的監(jiān)管做了大量的工作。2004年上海市人民政府發(fā)布了第22號令《上海市電梯安全監(jiān)察辦法》，本市有了專門的電梯安全管理規(guī)章。這個規(guī)章共八章四十八條，從生產(chǎn)和銷售、使用、日常維護保養(yǎng)、檢驗機構管理、監(jiān)督檢查等不同方面對電梯的管理進行了規(guī)范。

面臨的形勢

近年來，隨著城市建設的發(fā)展，上海的電梯數(shù)量高速增長。目前，全市在用電梯已達19.3萬臺，年平均增長率為12%，電梯數(shù)量位居全球城市第一。

雖然上海市電梯安全總體處于受控狀態(tài)，但電梯事故還是時有發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計，2006年～2014年，本市共發(fā)生各類電梯事故32起，造成24人死亡，24人受傷。其中，2014年發(fā)生電梯事故4起，死亡3人，受傷2人。隨著電梯保有量不斷增多，電梯安全管理又遇到了一些新問題和新情況：一是部分電梯使用管理單位安全管理責任落實不到位；二是部分電梯維護保養(yǎng)單位工作質(zhì)量較低；三是老舊電梯安全隱患較大；四是部分小區(qū)電梯更新改造費用不到位；五是《特種設備安全法》于2013年頒布實施。為了適應本市電梯安全管理的新形勢和新要求，迫切需要在總結實施國家及本市有關規(guī)定和實際監(jiān)管經(jīng)驗的基礎上，通過制定地方性法規(guī)，進一步細化國家有關行政法律法規(guī)和安全技術規(guī)范的要求，完善電梯安全監(jiān)管體系，明確相關主體的管理責任，彌補目前電梯安全監(jiān)管中存在的盲區(qū)，促使企業(yè)、使用單位、乘客自覺守法，電梯監(jiān)管部門嚴格執(zhí)法，社會公眾發(fā)揮對電梯安全的監(jiān)督和督促作用，更好地解決本市電梯安全使用中出現(xiàn)的各種問題，減少和防止電梯事故的發(fā)生。

主要依據(jù)

《辦法》的制定，是以《特種設備安全法》、國務院行政法規(guī)《特種設備安全監(jiān)察條例》為主要法律依據(jù)，同時參考了《特種設備行政許可實施辦法（試行）》（國質(zhì)檢鍋〔2003〕172號）、《機電類特種設備安裝改造維修許可規(guī)則（試行）》（國質(zhì)檢鍋〔2003〕251號）、《電梯施工類別劃分表（修訂版）》（國質(zhì)檢特〔2014〕260號）、《特種設備作業(yè)人員培訓考核管理規(guī)則》（國質(zhì)檢鍋〔2001〕202號）、《電梯使用管理與維護保養(yǎng)規(guī)則》（TSG T5001-2009）、《電梯監(jiān)督檢驗與定期檢驗規(guī)程》（TSG T7001-2009）等一系列電梯安全技術規(guī)范。

主要內(nèi)容及特點

《辦法》分八章，五十六條，涵蓋了電梯生產(chǎn)、使用管理、維護保養(yǎng)、檢驗、檢測和安全評估、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)，并對相應違法行為的法律責任進行了規(guī)定。《辦法》的主要特點有：

1. 強化電梯制造單位的責任和義務

電梯的制造直接影響電梯的安全，是保證電梯安全運行的基礎。為了從產(chǎn)品源頭嚴把質(zhì)量關，強化電梯制造單位對產(chǎn)品質(zhì)量的主體責任，在上位法的基礎上，《辦法》強化了制造單位的責任和義務，主要有：①要求制造單位對出廠的電梯注明電梯及其主要零部件的設計使用年限或者次數(shù)，有助于推進超過一定使用年限或次數(shù)的電梯及其主要零件的報廢，提升設備安全；②要求制造單位明確電梯的質(zhì)量保證期，進一步保障使用單位的利益；③要求制造單位對電梯運行情況進行跟蹤、調(diào)查和了解，發(fā)現(xiàn)電梯存在缺陷的，應當主動召回，從而避免產(chǎn)品因同一性質(zhì)的缺陷導致事故率的提高。

2. 推行遠程監(jiān)測系統(tǒng)

電梯遠程監(jiān)測系統(tǒng)能實時采集電梯運行數(shù)據(jù)，并通過網(wǎng)絡實現(xiàn)數(shù)據(jù)傳送，不僅有助于及時發(fā)現(xiàn)和排除故障、提升應急救援響應時間、縮短被困人員的救助時間，還可以通過對海量運行數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，提升故障診斷和故障預防能力，進而提升設備運行安全。考慮電梯遠程監(jiān)測系統(tǒng)的安裝和維護運行需要一定費用，本市就是否推行該系統(tǒng)進行了立法聽證，絕大多數(shù)聽證代表支持在電梯出廠時加裝相關設備。基于立法聽證結果，《辦法》規(guī)定制造單位應當在出廠時配備遠程監(jiān)測裝置。但在使用環(huán)節(jié)，考慮到維護保養(yǎng)單位的規(guī)模和能力存在差異，經(jīng)平衡各方意見，《辦法》鼓勵維護保養(yǎng)單位通過遠程監(jiān)測系統(tǒng)對電梯運行情況進行監(jiān)測。

3. 強化使用管理單位的責任

電梯使用管理單位是電梯安全使用的責任主體，必須切實履行安全管理責任。《辦法》遵循了上位法的相關要求，進一步強化了使用管理單位的責任，主要規(guī)定有：①辦理使用登記，取得使用登記證書；②做好使用前的基本工作，如建立電梯安全技術檔案、設置安全管理機構、委托有資質(zhì)的維護保養(yǎng)單位等；③履行日常安全管理職責，包括巡視電梯運行情況、配合維護保養(yǎng)單位開展工作、協(xié)助落實安全防護措施等；④負責應急響應和事故救援；⑤定期申請電梯檢驗。

4. 明確電梯運行費用管理和整改費用籌集

電梯運行費用管理和整改費用籌集是本市電梯安裝管理中矛盾比較突出的環(huán)節(jié)，根據(jù)上位法的相關要求，參考《上海市物業(yè)管理條例》，《辦法》對電梯運行費用管理和整改費用籌集主要作了三方面規(guī)定：①明確電梯所有權人應當承擔電梯運行、修理、更新等費用，并對資金籌集作了規(guī)定，有助于解決電梯整改費用籌集難的問題；②要求物業(yè)服務企業(yè)對電梯運行維護費單獨立賬，每半年公布1次支出情況，有助于解決業(yè)主監(jiān)督電梯運行維護經(jīng)費的使用和落實；③對于存在嚴重事故隱患的電梯，相關方就維修整改無法達成一致的，由街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭，與使用管理單位、業(yè)主和有關監(jiān)管部門共同商議，確定具體整改方案以及費用的承擔方式。

5. 強化維護保養(yǎng)單位的責任和義務

針對電梯日常維護保養(yǎng)中存在的問題，《辦法》強化了維護保養(yǎng)單位的責任和義務，作了四方面規(guī)定：①明確在本市設點開展經(jīng)營活動的維護保養(yǎng)單位應當具有相應資質(zhì)，依法在本市辦理工商登記；②維護保養(yǎng)單位首次開展業(yè)務前，應當將企業(yè)信息報監(jiān)管部門備案；③要求維護保養(yǎng)單位對作業(yè)人員開展教育培訓，有關記錄需保存5年；④強化維護保養(yǎng)單位的安全職責，包括在電梯內(nèi)公布維護保養(yǎng)信息，確保應急救援電話24小時有效應答，建立維護保養(yǎng)記錄等。

6. 加強老舊電梯管理

老舊電梯主要有兩類：一類是使用超過15年的電梯，另一類是超過設計使用年限或者次數(shù)的電梯。電梯部件的功能退化給電梯使用帶來安全風險，并逐漸受到社會各方面的關注。《辦法》對加強老舊電梯管理作了以下規(guī)定：①對老舊電梯在進行定期檢驗時，應當參照監(jiān)督檢驗要求，增加部分檢驗項目；②要求使用管理單位和維護保養(yǎng)單位對老舊電梯增加維護保養(yǎng)次數(shù)和項目，提高老舊電梯維護質(zhì)量；③對達到設計使用年限或者次數(shù)的電梯，應當進行安全評估；④要求監(jiān)管部門對老舊電梯建立專門的監(jiān)督檢查計劃，督促使用管理單位加強安全管理。

7. 強化監(jiān)管部門的責任和義務

保證電梯制造、使用和維保單位的責任，監(jiān)督管理部門依法實施監(jiān)督管理必不可少。根據(jù)上海市電梯安全管理的實際情況，為了加強電梯安全監(jiān)管，《辦法》有重點、有針對性地作了以下規(guī)定：①確立了公眾聚集場所電梯、故障頻率較高電梯的重點監(jiān)督檢查制度，主要零部件質(zhì)量、檢驗檢測質(zhì)量的專項監(jiān)督檢查制度，抓住了安全監(jiān)管的重點環(huán)節(jié)；②明確監(jiān)管部門有權采取的處置措施，包括約談、安全監(jiān)察指令、查封扣押等，規(guī)范了執(zhí)法程序；③建立監(jiān)督管理檔案，對有不良記錄的單位加大監(jiān)督檢查頻次，抓住了重點監(jiān)管對象；④確立信息公布制度，要求監(jiān)管部門每年向社會公布本市電梯安全狀況報告，提升公眾安全意識，發(fā)動全社會參與電梯安全管理。