重點(diǎn)突出 強(qiáng)化責(zé)任構(gòu)筑電梯安全管理網(wǎng)絡(luò)——解讀《上海市電梯安全管理辦法》

文/歐陽惠卿 薛季愛

《上海市電梯安全管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）由市法制辦、市質(zhì)監(jiān)局在原《上海市電梯安全監(jiān)察辦法》的基礎(chǔ)上，充分醞釀、深入調(diào)研，多次召開公眾座談會(huì)和專家論證會(huì)，征求相關(guān)單位意見，反復(fù)修改和完善，經(jīng)上海市政府第75次常務(wù)會(huì)議審議，于2015年4月1日起正式實(shí)施。

《辦法》既繼承了好的歷史經(jīng)驗(yàn)，又根據(jù)新的形勢(shì)提出了新的要求，《辦法》的實(shí)施將在新的形勢(shì)下提升電梯的安全管理水平，從而進(jìn)一步推進(jìn)電梯的安全運(yùn)行。為了使大家更好理解《辦法》有關(guān)內(nèi)容，從而有助于辦法的更好實(shí)施，本文將從上海市電梯安全管理的歷史概況、面臨的形勢(shì)、制定的主要依據(jù)以及主要內(nèi)容和特點(diǎn)等幾個(gè)方面對(duì)《辦法》做一個(gè)解讀。

歷史概況

電梯在城市運(yùn)行中發(fā)揮了重要作用，如果安全管理制度不完善、不落實(shí)，容易造成運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，因此必須切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督管理。上海歷來高度重視電梯安全管理工作，有關(guān)行政管理部門一直將電梯作為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象。上海地方政府對(duì)電梯的監(jiān)管，最早可追溯至1928年3月。當(dāng)時(shí)的國民政府上海特別市社會(huì)局曾頒發(fā)《工廠安全設(shè)備須知》，提出了關(guān)于升降機(jī)設(shè)備的安全要求。新中國成立以后，從20世紀(jì)50年代～90年代，根據(jù)安全生產(chǎn)的實(shí)際情況和國家對(duì)電梯安全管理的相關(guān)要求，上海市逐步完善了電梯安全管理的規(guī)章制度。進(jìn)入本世紀(jì)后，隨著政府職能劃轉(zhuǎn)和國家政府部門之間職能三定方案的確定，政府對(duì)電梯的管理職能歸口質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政部門管理。從2000年以來，上海圍繞特種設(shè)備安全監(jiān)察對(duì)電梯的監(jiān)管做了大量的工作。2004年上海市人民政府發(fā)布了第22號(hào)令《上海市電梯安全監(jiān)察辦法》，本市有了專門的電梯安全管理規(guī)章。這個(gè)規(guī)章共八章四十八條，從生產(chǎn)和銷售、使用、日常維護(hù)保養(yǎng)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理、監(jiān)督檢查等不同方面對(duì)電梯的管理進(jìn)行了規(guī)范。

面臨的形勢(shì)

近年來，隨著城市建設(shè)的發(fā)展，上海的電梯數(shù)量高速增長。目前，全市在用電梯已達(dá)19.3萬臺(tái)，年平均增長率為12%，電梯數(shù)量位居全球城市第一。

雖然上海市電梯安全總體處于受控狀態(tài)，但電梯事故還是時(shí)有發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年～2014年，本市共發(fā)生各類電梯事故32起，造成24人死亡，24人受傷。其中，2014年發(fā)生電梯事故4起，死亡3人，受傷2人。隨著電梯保有量不斷增多，電梯安全管理又遇到了一些新問題和新情況：一是部分電梯使用管理單位安全管理責(zé)任落實(shí)不到位；二是部分電梯維護(hù)保養(yǎng)單位工作質(zhì)量較低；三是老舊電梯安全隱患較大；四是部分小區(qū)電梯更新改造費(fèi)用不到位；五是《特種設(shè)備安全法》于2013年頒布實(shí)施。為了適應(yīng)本市電梯安全管理的新形勢(shì)和新要求，迫切需要在總結(jié)實(shí)施國家及本市有關(guān)規(guī)定和實(shí)際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過制定地方性法規(guī)，進(jìn)一步細(xì)化國家有關(guān)行政法律法規(guī)和安全技術(shù)規(guī)范的要求，完善電梯安全監(jiān)管體系，明確相關(guān)主體的管理責(zé)任，彌補(bǔ)目前電梯安全監(jiān)管中存在的盲區(qū)，促使企業(yè)、使用單位、乘客自覺守法，電梯監(jiān)管部門嚴(yán)格執(zhí)法，社會(huì)公眾發(fā)揮對(duì)電梯安全的監(jiān)督和督促作用，更好地解決本市電梯安全使用中出現(xiàn)的各種問題，減少和防止電梯事故的發(fā)生。

主要依據(jù)

《辦法》的制定，是以《特種設(shè)備安全法》、國務(wù)院行政法規(guī)《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》為主要法律依據(jù)，同時(shí)參考了《特種設(shè)備行政許可實(shí)施辦法（試行）》（國質(zhì)檢鍋〔2003〕172號(hào)）、《機(jī)電類特種設(shè)備安裝改造維修許可規(guī)則（試行）》（國質(zhì)檢鍋〔2003〕251號(hào)）、《電梯施工類別劃分表（修訂版）》（國質(zhì)檢特〔2014〕260號(hào)）、《特種設(shè)備作業(yè)人員培訓(xùn)考核管理規(guī)則》（國質(zhì)檢鍋〔2001〕202號(hào)）、《電梯使用管理與維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》（TSG T5001-2009）、《電梯監(jiān)督檢驗(yàn)與定期檢驗(yàn)規(guī)程》（TSG T7001-2009）等一系列電梯安全技術(shù)規(guī)范。

主要內(nèi)容及特點(diǎn)

《辦法》分八章，五十六條，涵蓋了電梯生產(chǎn)、使用管理、維護(hù)保養(yǎng)、檢驗(yàn)、檢測(cè)和安全評(píng)估、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)，并對(duì)相應(yīng)違法行為的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。《辦法》的主要特點(diǎn)有：

1. 強(qiáng)化電梯制造單位的責(zé)任和義務(wù)

電梯的制造直接影響電梯的安全，是保證電梯安全運(yùn)行的基礎(chǔ)。為了從產(chǎn)品源頭嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，強(qiáng)化電梯制造單位對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的主體責(zé)任，在上位法的基礎(chǔ)上，《辦法》強(qiáng)化了制造單位的責(zé)任和義務(wù)，主要有：①要求制造單位對(duì)出廠的電梯注明電梯及其主要零部件的設(shè)計(jì)使用年限或者次數(shù)，有助于推進(jìn)超過一定使用年限或次數(shù)的電梯及其主要零件的報(bào)廢，提升設(shè)備安全；②要求制造單位明確電梯的質(zhì)量保證期，進(jìn)一步保障使用單位的利益；③要求制造單位對(duì)電梯運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤、調(diào)查和了解，發(fā)現(xiàn)電梯存在缺陷的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)召回，從而避免產(chǎn)品因同一性質(zhì)的缺陷導(dǎo)致事故率的提高。

2. 推行遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)系統(tǒng)

電梯遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)系統(tǒng)能實(shí)時(shí)采集電梯運(yùn)行數(shù)據(jù)，并通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)傳送，不僅有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和排除故障、提升應(yīng)急救援響應(yīng)時(shí)間、縮短被困人員的救助時(shí)間，還可以通過對(duì)海量運(yùn)行數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，提升故障診斷和故障預(yù)防能力，進(jìn)而提升設(shè)備運(yùn)行安全。考慮電梯遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的安裝和維護(hù)運(yùn)行需要一定費(fèi)用，本市就是否推行該系統(tǒng)進(jìn)行了立法聽證，絕大多數(shù)聽證代表支持在電梯出廠時(shí)加裝相關(guān)設(shè)備。基于立法聽證結(jié)果，《辦法》規(guī)定制造單位應(yīng)當(dāng)在出廠時(shí)配備遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)裝置。但在使用環(huán)節(jié)，考慮到維護(hù)保養(yǎng)單位的規(guī)模和能力存在差異，經(jīng)平衡各方意見，《辦法》鼓勵(lì)維護(hù)保養(yǎng)單位通過遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)系統(tǒng)對(duì)電梯運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)。

3. 強(qiáng)化使用管理單位的責(zé)任

電梯使用管理單位是電梯安全使用的責(zé)任主體，必須切實(shí)履行安全管理責(zé)任。《辦法》遵循了上位法的相關(guān)要求，進(jìn)一步強(qiáng)化了使用管理單位的責(zé)任，主要規(guī)定有：①辦理使用登記，取得使用登記證書；②做好使用前的基本工作，如建立電梯安全技術(shù)檔案、設(shè)置安全管理機(jī)構(gòu)、委托有資質(zhì)的維護(hù)保養(yǎng)單位等；③履行日常安全管理職責(zé)，包括巡視電梯運(yùn)行情況、配合維護(hù)保養(yǎng)單位開展工作、協(xié)助落實(shí)安全防護(hù)措施等；④負(fù)責(zé)應(yīng)急響應(yīng)和事故救援；⑤定期申請(qǐng)電梯檢驗(yàn)。

4. 明確電梯運(yùn)行費(fèi)用管理和整改費(fèi)用籌集

電梯運(yùn)行費(fèi)用管理和整改費(fèi)用籌集是本市電梯安裝管理中矛盾比較突出的環(huán)節(jié)，根據(jù)上位法的相關(guān)要求，參考《上海市物業(yè)管理?xiàng)l例》，《辦法》對(duì)電梯運(yùn)行費(fèi)用管理和整改費(fèi)用籌集主要作了三方面規(guī)定：①明確電梯所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)電梯運(yùn)行、修理、更新等費(fèi)用，并對(duì)資金籌集作了規(guī)定，有助于解決電梯整改費(fèi)用籌集難的問題；②要求物業(yè)服務(wù)企業(yè)對(duì)電梯運(yùn)行維護(hù)費(fèi)單獨(dú)立賬，每半年公布1次支出情況，有助于解決業(yè)主監(jiān)督電梯運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)的使用和落實(shí)；③對(duì)于存在嚴(yán)重事故隱患的電梯，相關(guān)方就維修整改無法達(dá)成一致的，由街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭，與使用管理單位、業(yè)主和有關(guān)監(jiān)管部門共同商議，確定具體整改方案以及費(fèi)用的承擔(dān)方式。

5. 強(qiáng)化維護(hù)保養(yǎng)單位的責(zé)任和義務(wù)

針對(duì)電梯日常維護(hù)保養(yǎng)中存在的問題，《辦法》強(qiáng)化了維護(hù)保養(yǎng)單位的責(zé)任和義務(wù)，作了四方面規(guī)定：①明確在本市設(shè)點(diǎn)開展經(jīng)營活動(dòng)的維護(hù)保養(yǎng)單位應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)資質(zhì)，依法在本市辦理工商登記；②維護(hù)保養(yǎng)單位首次開展業(yè)務(wù)前，應(yīng)當(dāng)將企業(yè)信息報(bào)監(jiān)管部門備案；③要求維護(hù)保養(yǎng)單位對(duì)作業(yè)人員開展教育培訓(xùn)，有關(guān)記錄需保存5年；④強(qiáng)化維護(hù)保養(yǎng)單位的安全職責(zé)，包括在電梯內(nèi)公布維護(hù)保養(yǎng)信息，確保應(yīng)急救援電話24小時(shí)有效應(yīng)答，建立維護(hù)保養(yǎng)記錄等。

6. 加強(qiáng)老舊電梯管理

老舊電梯主要有兩類：一類是使用超過15年的電梯，另一類是超過設(shè)計(jì)使用年限或者次數(shù)的電梯。電梯部件的功能退化給電梯使用帶來安全風(fēng)險(xiǎn)，并逐漸受到社會(huì)各方面的關(guān)注。《辦法》對(duì)加強(qiáng)老舊電梯管理作了以下規(guī)定：①對(duì)老舊電梯在進(jìn)行定期檢驗(yàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)參照監(jiān)督檢驗(yàn)要求，增加部分檢驗(yàn)項(xiàng)目；②要求使用管理單位和維護(hù)保養(yǎng)單位對(duì)老舊電梯增加維護(hù)保養(yǎng)次數(shù)和項(xiàng)目，提高老舊電梯維護(hù)質(zhì)量；③對(duì)達(dá)到設(shè)計(jì)使用年限或者次數(shù)的電梯，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行安全評(píng)估；④要求監(jiān)管部門對(duì)老舊電梯建立專門的監(jiān)督檢查計(jì)劃，督促使用管理單位加強(qiáng)安全管理。

7. 強(qiáng)化監(jiān)管部門的責(zé)任和義務(wù)

保證電梯制造、使用和維保單位的責(zé)任，監(jiān)督管理部門依法實(shí)施監(jiān)督管理必不可少。根據(jù)上海市電梯安全管理的實(shí)際情況，為了加強(qiáng)電梯安全監(jiān)管，《辦法》有重點(diǎn)、有針對(duì)性地作了以下規(guī)定：①確立了公眾聚集場(chǎng)所電梯、故障頻率較高電梯的重點(diǎn)監(jiān)督檢查制度，主要零部件質(zhì)量、檢驗(yàn)檢測(cè)質(zhì)量的專項(xiàng)監(jiān)督檢查制度，抓住了安全監(jiān)管的重點(diǎn)環(huán)節(jié)；②明確監(jiān)管部門有權(quán)采取的處置措施，包括約談、安全監(jiān)察指令、查封扣押等，規(guī)范了執(zhí)法程序；③建立監(jiān)督管理檔案，對(duì)有不良記錄的單位加大監(jiān)督檢查頻次，抓住了重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象；④確立信息公布制度，要求監(jiān)管部門每年向社會(huì)公布本市電梯安全狀況報(bào)告，提升公眾安全意識(shí)，發(fā)動(dòng)全社會(huì)參與電梯安全管理。