重點突出 強化責任構筑電梯安全管理網絡——解讀《上海市電梯安全管理辦法》

文/歐陽惠卿 薛季愛

《上海市電梯安全管理辦法》（以下簡稱《辦法》）由市法制辦、市質監局在原《上海市電梯安全監察辦法》的基礎上，充分醞釀、深入調研，多次召開公眾座談會和專家論證會，征求相關單位意見，反復修改和完善，經上海市政府第75次常務會議審議，于2015年4月1日起正式實施。

《辦法》既繼承了好的歷史經驗，又根據新的形勢提出了新的要求，《辦法》的實施將在新的形勢下提升電梯的安全管理水平，從而進一步推進電梯的安全運行。為了使大家更好理解《辦法》有關內容，從而有助于辦法的更好實施，本文將從上海市電梯安全管理的歷史概況、面臨的形勢、制定的主要依據以及主要內容和特點等幾個方面對《辦法》做一個解讀。

歷史概況

電梯在城市運行中發揮了重要作用，如果安全管理制度不完善、不落實，容易造成運行風險，因此必須切實加強監督管理。上海歷來高度重視電梯安全管理工作，有關行政管理部門一直將電梯作為重點監管對象。上海地方政府對電梯的監管，最早可追溯至1928年3月。當時的國民政府上海特別市社會局曾頒發《工廠安全設備須知》，提出了關于升降機設備的安全要求。新中國成立以后，從20世紀50年代～90年代，根據安全生產的實際情況和國家對電梯安全管理的相關要求，上海市逐步完善了電梯安全管理的規章制度。進入本世紀后，隨著政府職能劃轉和國家政府部門之間職能三定方案的確定，政府對電梯的管理職能歸口質量技術監督行政部門管理。從2000年以來，上海圍繞特種設備安全監察對電梯的監管做了大量的工作。2004年上海市人民政府發布了第22號令《上海市電梯安全監察辦法》，本市有了專門的電梯安全管理規章。這個規章共八章四十八條，從生產和銷售、使用、日常維護保養、檢驗機構管理、監督檢查等不同方面對電梯的管理進行了規范。

面臨的形勢

近年來，隨著城市建設的發展，上海的電梯數量高速增長。目前，全市在用電梯已達19.3萬臺，年平均增長率為12%，電梯數量位居全球城市第一。

雖然上海市電梯安全總體處于受控狀態，但電梯事故還是時有發生。據統計，2006年～2014年，本市共發生各類電梯事故32起，造成24人死亡，24人受傷。其中，2014年發生電梯事故4起，死亡3人，受傷2人。隨著電梯保有量不斷增多，電梯安全管理又遇到了一些新問題和新情況：一是部分電梯使用管理單位安全管理責任落實不到位；二是部分電梯維護保養單位工作質量較低；三是老舊電梯安全隱患較大；四是部分小區電梯更新改造費用不到位；五是《特種設備安全法》于2013年頒布實施。為了適應本市電梯安全管理的新形勢和新要求，迫切需要在總結實施國家及本市有關規定和實際監管經驗的基礎上，通過制定地方性法規，進一步細化國家有關行政法律法規和安全技術規范的要求，完善電梯安全監管體系，明確相關主體的管理責任，彌補目前電梯安全監管中存在的盲區，促使企業、使用單位、乘客自覺守法，電梯監管部門嚴格執法，社會公眾發揮對電梯安全的監督和督促作用，更好地解決本市電梯安全使用中出現的各種問題，減少和防止電梯事故的發生。

主要依據

《辦法》的制定，是以《特種設備安全法》、國務院行政法規《特種設備安全監察條例》為主要法律依據，同時參考了《特種設備行政許可實施辦法（試行）》（國質檢鍋〔2003〕172號）、《機電類特種設備安裝改造維修許可規則（試行）》（國質檢鍋〔2003〕251號）、《電梯施工類別劃分表（修訂版）》（國質檢特〔2014〕260號）、《特種設備作業人員培訓考核管理規則》（國質檢鍋〔2001〕202號）、《電梯使用管理與維護保養規則》（TSG T5001-2009）、《電梯監督檢驗與定期檢驗規程》（TSG T7001-2009）等一系列電梯安全技術規范。

主要內容及特點

《辦法》分八章，五十六條，涵蓋了電梯生產、使用管理、維護保養、檢驗、檢測和安全評估、監督管理等環節，并對相應違法行為的法律責任進行了規定。《辦法》的主要特點有：

1. 強化電梯制造單位的責任和義務

電梯的制造直接影響電梯的安全，是保證電梯安全運行的基礎。為了從產品源頭嚴把質量關，強化電梯制造單位對產品質量的主體責任，在上位法的基礎上，《辦法》強化了制造單位的責任和義務，主要有：①要求制造單位對出廠的電梯注明電梯及其主要零部件的設計使用年限或者次數，有助于推進超過一定使用年限或次數的電梯及其主要零件的報廢，提升設備安全；②要求制造單位明確電梯的質量保證期，進一步保障使用單位的利益；③要求制造單位對電梯運行情況進行跟蹤、調查和了解，發現電梯存在缺陷的，應當主動召回，從而避免產品因同一性質的缺陷導致事故率的提高。

2. 推行遠程監測系統

電梯遠程監測系統能實時采集電梯運行數據，并通過網絡實現數據傳送，不僅有助于及時發現和排除故障、提升應急救援響應時間、縮短被困人員的救助時間，還可以通過對海量運行數據的統計分析，提升故障診斷和故障預防能力，進而提升設備運行安全。考慮電梯遠程監測系統的安裝和維護運行需要一定費用，本市就是否推行該系統進行了立法聽證，絕大多數聽證代表支持在電梯出廠時加裝相關設備。基于立法聽證結果，《辦法》規定制造單位應當在出廠時配備遠程監測裝置。但在使用環節，考慮到維護保養單位的規模和能力存在差異，經平衡各方意見，《辦法》鼓勵維護保養單位通過遠程監測系統對電梯運行情況進行監測。

3. 強化使用管理單位的責任

電梯使用管理單位是電梯安全使用的責任主體，必須切實履行安全管理責任。《辦法》遵循了上位法的相關要求，進一步強化了使用管理單位的責任，主要規定有：①辦理使用登記，取得使用登記證書；②做好使用前的基本工作，如建立電梯安全技術檔案、設置安全管理機構、委托有資質的維護保養單位等；③履行日常安全管理職責，包括巡視電梯運行情況、配合維護保養單位開展工作、協助落實安全防護措施等；④負責應急響應和事故救援；⑤定期申請電梯檢驗。

4. 明確電梯運行費用管理和整改費用籌集

電梯運行費用管理和整改費用籌集是本市電梯安裝管理中矛盾比較突出的環節，根據上位法的相關要求，參考《上海市物業管理條例》，《辦法》對電梯運行費用管理和整改費用籌集主要作了三方面規定：①明確電梯所有權人應當承擔電梯運行、修理、更新等費用，并對資金籌集作了規定，有助于解決電梯整改費用籌集難的問題；②要求物業服務企業對電梯運行維護費單獨立賬，每半年公布1次支出情況，有助于解決業主監督電梯運行維護經費的使用和落實；③對于存在嚴重事故隱患的電梯，相關方就維修整改無法達成一致的，由街道或鄉鎮政府牽頭，與使用管理單位、業主和有關監管部門共同商議，確定具體整改方案以及費用的承擔方式。

5. 強化維護保養單位的責任和義務

針對電梯日常維護保養中存在的問題，《辦法》強化了維護保養單位的責任和義務，作了四方面規定：①明確在本市設點開展經營活動的維護保養單位應當具有相應資質，依法在本市辦理工商登記；②維護保養單位首次開展業務前，應當將企業信息報監管部門備案；③要求維護保養單位對作業人員開展教育培訓，有關記錄需保存5年；④強化維護保養單位的安全職責，包括在電梯內公布維護保養信息，確保應急救援電話24小時有效應答，建立維護保養記錄等。

6. 加強老舊電梯管理

老舊電梯主要有兩類：一類是使用超過15年的電梯，另一類是超過設計使用年限或者次數的電梯。電梯部件的功能退化給電梯使用帶來安全風險，并逐漸受到社會各方面的關注。《辦法》對加強老舊電梯管理作了以下規定：①對老舊電梯在進行定期檢驗時，應當參照監督檢驗要求，增加部分檢驗項目；②要求使用管理單位和維護保養單位對老舊電梯增加維護保養次數和項目，提高老舊電梯維護質量；③對達到設計使用年限或者次數的電梯，應當進行安全評估；④要求監管部門對老舊電梯建立專門的監督檢查計劃，督促使用管理單位加強安全管理。

7. 強化監管部門的責任和義務

保證電梯制造、使用和維保單位的責任，監督管理部門依法實施監督管理必不可少。根據上海市電梯安全管理的實際情況，為了加強電梯安全監管，《辦法》有重點、有針對性地作了以下規定：①確立了公眾聚集場所電梯、故障頻率較高電梯的重點監督檢查制度，主要零部件質量、檢驗檢測質量的專項監督檢查制度，抓住了安全監管的重點環節；②明確監管部門有權采取的處置措施，包括約談、安全監察指令、查封扣押等，規范了執法程序；③建立監督管理檔案，對有不良記錄的單位加大監督檢查頻次，抓住了重點監管對象；④確立信息公布制度，要求監管部門每年向社會公布本市電梯安全狀況報告，提升公眾安全意識，發動全社會參與電梯安全管理。