“拆”與“折”？

摘要：如今，社會結構和轉型成為大多數人關注的話題，目前在中國正處于社會轉型的關鍵時期，社會的生產資料分配和各個階層之間存在著的利益關系，把社會矛盾擺在一個社會問題的突出位置，而各階層互相之間的利益格局也產生了劇烈的變化，造成了社會上不穩定因素的增多，嚴重影響了社會秩序和法律的尊嚴。非法利益集團被曝光，政法機構人員被調查，群體性事件被新聞媒體多次播報，并且這些問題呈不斷上升的趨勢。通過對當前發生的事件的分析，我們發現的問題發生及應對都與政府公信力有著密切的關系。

關鍵詞：拆遷;群體性事件;行政能力;政府公信力

中圖分類號：c91文獻標識碼：A文章編號：1671-864X（2015）09-0056-02

何謂之“拆”？破之，肅殺也。是在政府工作中常見的詞匯;何謂之“折”？損之，殞命也。是人們對喪失利益的一種評價，這二字有什么關聯呢？隨著文明的進步和社會的發展，思維方式和利益趨向往往隨著社會的發展而變化，如今，社會結構和轉型成為大多數人關注的話題，目前在中國正處于社會轉型的關鍵時期，社會的生產資料分配和各個階層之間存在著的利益關系，把社會矛盾擺在一個社會問題的突出位置，而各階層互相之間的利益格局也產生了劇烈的變化，造成了社會上不穩定因素的增多，嚴重影響了社會秩序和法律的尊嚴。非法利益集團被曝光，政法機構人員被調查，群體性事件被新聞媒體多次播報，并且這些問題呈不斷上升的趨勢。通過對當前發生的事件的分析，我們發現的問題發生及應對都與政府公信力有著密切的關系。因此政府公信力的弱化往往是導致了社會問題頻發的原因之一。隨著新的行政訴訟法的出臺，行政法律體系將以合理、穩妥的方式擴大受案范圍，充分發揮司法機關在規范行政行為和行政權力方面的功能。這在約束了政府權力的同時，也給政府以“新法舊權”為背景的公信力建設創造了一個良好契機，尤其是在政府的拆遷工作中體現的重要性非同一般。據不完全統計，從2008年至今，全國土地出讓收入總額平均增長率為35.4%。就2009年一年的收入總額為12327.1億元，但征地和拆遷支出總額卻為4985.2億元。這就意味著2009年一年國家通過征地和出讓土地獲得了7341.42億元的巨額回報。如果依照這種利益分配格局的話，將會很大程度的破壞政府的廉潔公正的形象與簡明干練的工作作風。但在現實的征地拆遷中，政府公信力維護卻面臨諸多困境和壓力。

首先，農民的土地觀念與政府開發壓力。千百年來，中國土地上的農民“靠天靠地”的深厚觀念一直沒有實質性的改變，很大程度上，土地是農民生活的來源和保證，但城鎮化和工業化的發展又依賴于對土地的不斷開發。征地會使農民面臨“種地無田，就業無崗”的問題，因此，就會有在與政府主導的拆遷中形成沖突和群體對抗。然而就在此中，由于部分群體文化水平的限制，無理的要求和野蠻行為是在所難免的。如果考慮到這些意愿，拆遷征地就很會難進行;如果不考慮這些意愿，強行拆遷，就會嚴重損害政府的公信力。

其次，拆遷補償剛性需求與政府財政壓力。隨著社會總體一步步發展，根據需求，政府的職能也需要轉型和調整，根據地方政府的運行和發展戰略的實施，需要越來越多的財政支持，尤其是在本次調查中的一些經濟偏落后、更需要轉型的二三線城市，地方政府的往往面臨巨大的財政壓力，在這種情況下，通過征收出讓土地獲得的財政補充，便成為緩解財政壓力的最有效的方式。在公平的角度上，財政資源的增加，相應的被拆遷群體的補償利益就會減少。盡管部分資源是用來建設公共事業和社會利益，但還是得以損失被拆遷群體利益為代價。

最后，政績考核的短期性和政策的不連續性。現行的以選拔委任為主要形式的政府官員任用機制，將短期的經濟增長作為績效考核的主要內容。這使得政府堅持可持續發展的守信行為的預期收益低于成本，失信行為的預期收益往往高于守信行為，這是誘發政府官員失信的機會主義行為的一個重要因素，短期政績壓力使一些地方政府官員無法顧及長期的資源限制，大干快上，形成一屆政府一套政策、一任領導一種思路。甚至還有諸如“一線領導不用怕，退位以后進人大”的潛規則。政策不具有連續性，使政府公信力受到極大傷害。征地拆遷關系的非對等性，與普通的商業往來平等交易觀念有所不一樣的是，征地拆遷過程中的行政強制性導致了雙方關系的不平衡性。

在以上問題中，我們調查發現，有這樣的因素制約：

第一，主體的不可選擇性。在商業拆遷中，如果當事雙方不能達成協議或是合同關系中出現違約和重大過失，被拆遷者在理論上可以選擇協商談判或是普通的訴訟途徑。而在政府主導的拆遷中，拆遷者和被拆遷者具有一般的“托拉斯”特征——政府是拆遷的壟斷者。值得一提的是，壟斷地位決定了其失信行為并不會對其權威地位造成實質性的影響，但卻在政府公信力建設方面有著非同一般的打擊。例如，一些政府以公共利益或“指標”城市的目的為由，絞盡腦汁地征用土地，對土地的使用權者和經營權者立下各種承諾，然而在征得之后，卻沒有充分考慮如何兌現承諾，讓其成為一紙空文。在某些“指標”城市的報告議題上，卻把公信力建設放在突出位置，然而其行為不得不說是本末倒置的。

第二，期待利益的不對稱性。在政府這么一個龐大復雜的運作機構中，對目標信息的融合計算，預判行為的利益得失是非常準確的，這使得在拆遷過程中，被拆遷者由于受到信息來源的阻塞限制，無法對既得利益做出準確判斷。況且，大到中央政府的宏觀經濟調控，小到地方政府經濟管理的行政指令，無一例外地把對拆遷的利益評價和補償條件納入整個由政府主導的經濟體系之下。更有甚者，某些地方政府與第三方（商業銀行，市場企業，非法組織）形成一種利益勾結，“齊心協力”應對被拆遷者的抗議，在去年一年的時間里，曝光該種行為的新聞在各種公眾媒體上屢見不鮮。

第三，權力與責任的偏向性。政府一方作為公共事務的管理者，社會輿論的先行者，擁有大量的公共資源和信息渠道，而作為行政相對人的被拆遷者，卻沒有相應權力作為護盾。在出現糾紛或是爭議時，政府可以選擇諸多手段來消除拆遷中的阻力，而在被拆遷者爭取自身利益的時候，行政訴訟方面的不完善且先不談，可選擇的其他手段也是十分有限的。另一方面，在拆遷過程中出現的責任追究上，由于政府拆遷行為往往是由政府不同部門、不同分管人員協調共同完成的，在追責方面難免會出現“踢皮球”的現象。

綜上國內方面的問題，從總體上看，體現了兩點，一、行政關系的不平衡性。二、依法行政的誠信要求與追求發展和政績的競爭性要求之間的矛盾。因此，將政府公信力的建設和維護作為一種“硬約束”的呼吁在社會上已普遍存在。從學術背景來看，新公共管理運動所取得的理論成果，被迅速地移植、吸收，隨著政治學、行政學、管理學的發展，一批新興學科得以建立，新的研究方法被不斷應用于相關學科研究。自新中國成立至20世紀80年代末，我國政府對于社會的管理主要依靠高度集中的政治權力，國家對政府行政能力的重要性認識不足，而且學術界也一直沒有把政府行政能力作為一個專門的問題提出來加以研究。從世界范圍看，20世紀50年代初至60年代末是西方發達國家社會、經濟高速發展的時期，但這二十年的發展也為政府自身建設帶來了許多新問題，諸如機構膨脹、冗員泛濫、政府財政赤字劇增、政府效率低下等。70年代初的石油危機導致了西方國家“戰后”以來最嚴重的經濟衰退，不僅使西方社會進入了長期的滯漲時期，同時也把“黃金時期”積累下來的政府自身的不足暴露出來。在此背景下，“政府再造”運動在西方國家相繼展開，80年代也因此成為西方國家政府改革的標志性時代，最先是一些核心資本主義國家（如英國、美國、法國等）拉開了政府改革的大幕，然后是其他發達國家政府（如加拿大、澳大利亞、新西蘭、北歐國家等）紛紛仿效，形成了一個更大范圍的政府改革浪潮。這些國家大膽引進市場競爭和管理主義的方法，以“3E”（經濟、效率、效能）為標準，改革以舊官僚制為主要特征的政府結構，轉變傳統的行政方式，開展了以提升政府行政能力為根本目標的“政府再造”工程。在當今世界各國的發展趨向信息化、全球化和民主化的歷史境遇中，人們對政府行政能力提出了更高的要求，幾乎所有國家都卷入了一場全球范圍的行政改革潮流。從國內情況看，在這種背景下，有著特殊國情的我國，對政府行政能力建設提出了更高的要求，對政府行政能力研究也相應地提出了新的目標。改革開放以來，我國政府行政能力建設取得了驕人的成績。但是，隨著中國特色社會主義建設的深入，我國政府行政能力依然面臨著嚴峻的挑戰。各級政府在公共治理過程中表現出了一定程度的政府行政能力的欠缺，因此，政府行政能力建設亟待加強。而本文的觀點認為，在政府行政能力建設方面，公信力建設始終作為一個大局方針的概念，始終貫徹在行政能力的提高與改良的方法上。現在，經濟發展與城市化進程的不斷加快，土地成為一種越來越重要的稀缺資源，附著在土地上的不動產成為土地價值的重要表現形式。然而我國現行征地拆遷制度存在的問題日益凸現，導致征地拆遷惡性事件時有發生，不但嚴重損害了公眾利益，極大影響了社會穩定，而且作為執行機關的政府部門也越來越缺乏公眾的信賴，由此而引發的沖突越來越受到人們的關注。由于地方政府的一些既定政策在某種程度上還停留在國家剛剛啟動房地產市場時期的社會局面，并未完全符合市場經濟的運作規則，因此，以地方政府為主導的征地拆遷時常發生一系列值得思考的問題，在行政法律體系煥然一新的大局面下，征地拆遷制度改革不但要勢在必行，而且政府扮演的角色也需慎重決策。