城鄉(xiāng)公平視角下戶籍制度改革對策研究

摘要：隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，我國現(xiàn)行戶籍制度的弊端日益暴露，二元戶籍制度形成僵化的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，制造社會區(qū)隔，導致人力資源的浪費與閑置以及制約我國城市化進程.本文以城鄉(xiāng)公平為理論基礎(chǔ)提出應(yīng)堅持以人為本，循序漸進的原則建立一元化戶籍制度，改革戶籍遷移制度，消除戶籍權(quán)益差別。為我國早日實現(xiàn)城鄉(xiāng)公平的戶籍制度提供參考。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)公平;戶籍制度;改革對策

中圖分類號：D631.42文獻標識碼：A文章編號：1671-864X（2015）09-0063-02

一、引言

所謂公平是對人們之間社會關(guān)系的規(guī)范或評價。公平體現(xiàn)著人們在社會交往的過程中對各種利益關(guān)系的合理分配的期望與訴求。因此，公平只有在針對社會與個人、個人與個人之間的利益關(guān)系分配時，公平才有意義，利益分配是公平的核心內(nèi)容。本文所指的城鄉(xiāng)公平是非農(nóng)業(yè)戶籍公民與農(nóng)業(yè)戶籍公民之間的利益關(guān)系的一種合理狀態(tài)。這也就意味著所有的國民應(yīng)該被給予同樣的待遇。即在政治、經(jīng)濟、社會、文化等領(lǐng)域做到公平對待;這是現(xiàn)代社會自由、平等理念的基本訴求。然而，我國現(xiàn)行戶籍制度不僅對戶籍遷移進行限制，更對戶籍進行權(quán)益化，即不同的戶籍具有不同的價值和權(quán)利。我國戶籍制度不僅僅只是戶籍登記和戶籍管理的功能，它還涉及到個人利益分配，我國非農(nóng)業(yè)戶籍公民與農(nóng)業(yè)戶籍公民之間實行不同的資源分配政策和福利體系，不同戶籍之間相互轉(zhuǎn)換和自由遷徙設(shè)置條件限制。這種不公平的二元化戶籍制度會導致社會矛盾的激化，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展，城市化進程下，改革現(xiàn)在的戶籍制度勢在必行。

二、文獻回顧

我國現(xiàn)階段我國戶籍制度改革的定位問題還是眾說紛紜，莫衷一是。總體上，從研究內(nèi)容來看，有研究我國近代和近代以前的戶籍制度的形成、發(fā)展和演變的歷史，有研究建國后我國戶籍制度的形成發(fā)展和演進的軌跡，有研究我國戶籍制度的弊端和影響，有研究我國戶籍改革的路徑和方向，有研究戶籍改革的配套措施的相應(yīng)改革，從最近幾年的研究來看，研究的較多的是：戶籍制度阻礙勞動力資源在市場的自由流動和市場配置，對戶籍制度不利影響的論述，我國現(xiàn)存戶籍制度不公平正義的論述，戶籍制度阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城市化的論述。研究的較少的是：戶籍制度阻礙智力人才資源的流動，阻礙土地流轉(zhuǎn)和土地市場化配置，戶籍制度改革如何兼顧土地制度改革、社會保障制度改革、公平就業(yè)、公平教育等制度改革的全局性制度設(shè)計和改革步驟設(shè)計。有的認為：戶籍制度可以馬上取消，他們的理由是：現(xiàn)在的城市化率遠低于工業(yè)化水平，應(yīng)打開戶籍的閘門，讓流動人口落戶，加快城市化。城市實際上已經(jīng)能承載并且正在承載著現(xiàn)在的流動人口，只是他們沒獲得戶籍而已，既然能在城市里生活和工作就應(yīng)該讓他們落戶成為城市的市民。有的人認為：戶籍制度不能取消，它作為一項綜合性的社會管理制度，具有宏觀調(diào)控社會的功能，如城市化過快的時候可以緊縮戶籍限制，城市化過慢的時候可以放寬戶籍限制，城市財政緊張的時候可以提高入市門檻，財政寬裕的時候可以放低入市門檻等等。有的人認為：戶籍制度的改革應(yīng)該是，剝離依附在它之上的各種利益，還原它原本的人口登記和社會管理的功能。有的人認為：戶籍制度改革應(yīng)該走漸進式的改革道路。

綜上觀點可見，由于沒有統(tǒng)一的對戶籍制度改革必要性的認識，我國目前戶籍制度的改革一套具體的可操作的有時間計劃的方案并沒有形成，在這個問題上不管是政府還是學術(shù)界都還沒有達成統(tǒng)一的共識。本文以城鄉(xiāng)公平為理論基礎(chǔ)提出應(yīng)堅持以人為本，循序漸進的原則建立一元化戶籍制度，改革戶籍遷移制度，消除戶籍權(quán)益差別。為我國早日實現(xiàn)城鄉(xiāng)公平的戶籍制度提供參考。

三、現(xiàn)行戶籍制度的弊端

（一）導致城鄉(xiāng)不公平待遇，引起社會矛盾。

由于歷史原因我國用行政手段把公民分為非農(nóng)業(yè)戶籍公民與農(nóng)業(yè)戶籍公民，但隨著社會發(fā)展，現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元戶籍制度背后的住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保險等權(quán)利方面的差異化與公民的需求的相符合，不利于公民平等權(quán)利的實現(xiàn)。在政治上的城鄉(xiāng)人民代表比例差異，就業(yè)上的本地人優(yōu)先，住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本生活保障的差異化，農(nóng)民工子女的上學及參加考試的限制條件。這些由于現(xiàn)行戶籍制度帶來的一系列利益差異化，引起社會矛盾，不利于和諧社會的建立。

（二）形成僵化的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，不利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

所謂二元社會結(jié)構(gòu)，是指在整個社會結(jié)構(gòu)體系里面，明顯地存在現(xiàn)代化的城市社會和落后的農(nóng)村社會。在我國現(xiàn)行戶籍制度下，農(nóng)業(yè)戶籍公民的流動羈絆及不公平待遇使我國城鄉(xiāng)差距越來越大。現(xiàn)行戶籍制度加劇了城鄉(xiāng)割裂，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加劇了社會分化。城市居民本來就擁有先天的優(yōu)勢再加上戶籍制度下的優(yōu)待，更加拉大城鄉(xiāng)間的不公平，不利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（三）制造社會區(qū)隔，威脅社會穩(wěn)定。

現(xiàn)行戶籍制度下，我國公民從一出生就被劃分為非農(nóng)業(yè)戶籍公民與農(nóng)業(yè)戶籍公民，并伴隨一生。這種戶籍制度實際上把人與人之間進行身份和地位的區(qū)別，在人際交往中構(gòu)建起了一道無形的屏障，它從社會交往的質(zhì)量與結(jié)構(gòu)方面對農(nóng)民形成強有力的排斥。這種戶籍城鄉(xiāng)不公平還具有代際傳遞性和世襲性，使其后代也難以享受到非農(nóng)戶籍的種種社會福利，農(nóng)民工及其子女在就業(yè)、教育、社會保障等方面受到的不公平待遇，這與城市居民的繁華富裕形成強烈對比，使他們產(chǎn)生被剝奪感，制造社會區(qū)隔，威脅社會穩(wěn)定容易形成敵視和仇恨心理，導致報復社會行為的出現(xiàn)。

（四）人力資源的浪費和閑置，不利于城市化進程。

戶籍制度是在建國之初制定的一項基本人口管理政策，在制定之初起積極的作用，但隨著城鄉(xiāng)交流的增加，這項制度削弱了經(jīng)濟要素的自由流動，阻礙了經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。城市化是第二三產(chǎn)業(yè)向城市聚集，農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，從而使城市數(shù)量增加，城市規(guī)模擴大的過程.它是社會生產(chǎn)力發(fā)展的必然產(chǎn)物，城市化的程度可以從城市數(shù)目的增加，城鎮(zhèn)人口在總?cè)丝谥斜戎氐脑鲩L，居民點公用設(shè)施水平的提高等等方面評估.由于我國現(xiàn)行戶籍制度的就業(yè)不公平，以及外來務(wù)工人員安家或享受基本生活服務(wù)的權(quán)利差異，導致人力資源流向城市的阻礙，不利于城市化進程。

四、我國戶籍制度改革的實踐

重慶戶籍改革政策可概括為“不脫農(nóng)村三件衣服，穿上城市五件衣服”即保留農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和林地使用權(quán)，同時轉(zhuǎn)戶后就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療及時納入城鎮(zhèn)保障體系，一步到位，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。重慶戶籍改革力求不損及轉(zhuǎn)戶居民利益，增加轉(zhuǎn)戶居民的社會福利。通過建立土地處置等機制，顯化土地價值，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，最終實現(xiàn)農(nóng)民帶有尊嚴和財富進城，最大限度地維護農(nóng)民工的利益。一項重大改革是否成功，關(guān)鍵是改革能否得到人民的支持。從目前重慶戶籍制度改革的相關(guān)配套政策可以看出，重慶戶籍制度改革仍未完全脫離二元戶籍的框架。與之前的二元戶籍結(jié)構(gòu)相比，出現(xiàn)了三種類型的戶籍結(jié)構(gòu)：城市戶籍、轉(zhuǎn)戶農(nóng)民、農(nóng)村戶籍。從權(quán)益的角度上講，城市戶籍居民所享有的附加權(quán)益仍優(yōu)于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工，而轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工所享有的附加權(quán)益優(yōu)于農(nóng)村戶籍居民。二元戶籍制度的結(jié)構(gòu)已根深蒂固，將城市戶籍與農(nóng)村戶籍之間設(shè)置一個轉(zhuǎn)戶農(nóng)民，在一定程度上起到緩和的作用，為解決戶籍制度改革過程中的相關(guān)問題提供了平臺。但從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的角度上講，城鄉(xiāng)戶籍權(quán)益的平等仍然較為困難。重慶戶籍制度改革堅持“自愿有償”的原則，把轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的權(quán)益放到了首要位置，這對保護農(nóng)民的權(quán)益起到了重要作用。從政策上講，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民所享受的權(quán)益概括為“穿上城市五件衣服，可以暫時不脫農(nóng)村三件衣服”。“五件衣服”是要讓轉(zhuǎn)戶進城的農(nóng)民工老有養(yǎng)、病有醫(yī)、學有教、勞有得、住有居。具體來講：在社會保障方面，對不同的人群設(shè)置了不同的模式，對不同的收入群體設(shè)置了不同的參保類型。對于有工作單位的，可選擇辦理城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險;對于無工作單位的，辦理退地農(nóng)轉(zhuǎn)城養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。在住房方面，對于有能力購買住房的鼓勵購買商品房與經(jīng)濟適用房，提供一些優(yōu)惠政策，并給予現(xiàn)金補貼;對于無能力購買住房的，納入公租房保障范圍。而“不脫農(nóng)村三件衣服”指的是土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和林權(quán)。顯然，城鄉(xiāng)戶籍的不同主要體現(xiàn)在城市“五件衣服”與農(nóng)村的“三件衣服”在收益不等，從而成為戶籍制度改革的問題。近年來，武漢市著重考慮人才、人力的合理流動和調(diào)配，在保證社會經(jīng)濟秩序穩(wěn)定、擁有合法固定住所的前提下，按照小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革、城市落戶政策調(diào)整和實施“一元化”戶籍管理制度改革三個階段，推進戶籍管理制度改革。一是推進“一元化”戶口登記，將村改登為湖北居民戶口。通過改登，逐漸改變。“二元化 ”的結(jié)構(gòu)模式，促進城鄉(xiāng)一體化進 程，使該市村民在就業(yè)、社會保障、養(yǎng)老保險等方面與城市居民享有同等待遇。二是積極推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革，促進了農(nóng)村富余勞動力合理有序轉(zhuǎn)移。從年月起，武漢市開展小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革，對在個遠城區(qū)內(nèi)街道、建制鎮(zhèn)范 圍內(nèi)，有合法固定住所、有穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源的人員，依據(jù)本人自愿的原則，其本人及共同生活的直系親屬均可申辦城鎮(zhèn)常住戶口。

五、城鄉(xiāng)公平戶籍制度構(gòu)建對策

（一）遵循以人為本、循序漸進的原則。

現(xiàn)行戶籍制把公民分為非農(nóng)和農(nóng)業(yè)戶籍制度，違背了以人為本，尊重每個人的平等權(quán)利，給農(nóng)民以國民待遇，實現(xiàn)全體公民平等。我國是社會主義國家，在現(xiàn)行戶籍制改革中應(yīng)該堅持以人為本的原則，確保改革實現(xiàn)公民平等自由的遷徙和居住權(quán)利。此外，我國地域廣闊，每個地方有著自己的發(fā)展特殊性，應(yīng)該堅持中央的總指揮下結(jié)合地方采取循序漸進的政策進行戶籍改革，那種試圖在全國范圍內(nèi)實行一步到位的改革措施是不現(xiàn)實的。

（二）建立一元化戶籍制度。

現(xiàn)行的二元化戶籍制度將公民分為不同的戶籍類型，并且賦予不同的社會福利待遇，從一定意義上被認為是衡量一個人社會地位的標簽。實行一元化戶籍制度，是指取消這種戶籍的劃分，切斷戶籍與公民物質(zhì)生活的聯(lián)系，消除附加在戶籍上的功能。依據(jù)公民長期居住地對戶籍進行登記，當長期居住地發(fā)生改變后可以改換，還原戶籍對人口進行統(tǒng)計和對社會實施有效管理功能的本來面目。

（三）改革戶籍遷移制度，保障城鄉(xiāng)公民遷徙和居住的平等自由權(quán)利。

在我國現(xiàn)行戶籍制度下，農(nóng)業(yè)戶籍人口不能自由變更為非農(nóng)業(yè)戶籍，非農(nóng)業(yè)戶籍也不能在同等級別或跨級別城市之間變更戶籍，這種限制嚴重阻礙了我國現(xiàn)代化進程，不利于城鄉(xiāng)公民遷徙和居住的平等自由權(quán)利的實現(xiàn)。按照國際慣例，規(guī)定只要公民有固定居所并且連續(xù)居住三個月或者半年以上，就可以將戶籍遷入，并享受同當?shù)鼐用裢鹊纳鐣＠痛觥Ｋ^固定居所，可以是自購住房，也可以是租賃住房。

（四）徹底剝離與戶籍相聯(lián)系的戶籍權(quán)益差別。

目前在教育、就業(yè)、社會保障等方面我國現(xiàn)行戶籍制度兩種戶籍人口享受的待遇是有很大差異的，實行一元化戶籍制度的重點就在于消除不同戶籍之間的社會福利和待遇的差異，目前不少地方政府把戶籍制度改革的重點放在取消分類名分上，沒有抓住戶籍制度改革的最終目標是要徹底斬斷戶籍與公民所享有的社會福利和待遇之間的聯(lián)系，恢復戶籍人口登記和人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計的本來功能。

對我國現(xiàn)行戶籍制度的改革勢在必行，但改革不是一蹴而就的，需要地方根據(jù)實際情況制度相應(yīng)政策，戶籍制度的改革并沒有適應(yīng)全國范圍的一套解決方案，但最終的改革目標必須是保障城鄉(xiāng)公民遷徙和居住的平等自由權(quán)利，要徹底斬斷戶籍與公民所享有的社會福利和待遇之間的聯(lián)系，恢復戶籍人口登記和人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計的本來功能。

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