淺談我國慈善組織內部控制存在的問題及體系設計

文/吉珂漫

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淺談我國慈善組織內部控制存在的問題及體系設計

文/吉珂漫

慈善組織近年來在自然災害和社會問題面前發揮了巨大的作用，然而接二連三的慈善丑聞嚴重打擊了社會公眾對于慈善組織的信任。本文首先強調了內部控制對于慈善組織的的必要性，而后從內部控制五要素的角度出發，分析了我國慈善組織內部控制的現狀及其存在的問題，最后對慈善組織內部控制體系構建提出了設計構想，希望慈善組織內部控制現狀能夠有所改善，最大限度地發揮慈善組織的積極作用。

慈善組織；內部控制；存在問題；體系設計

近年來，隨著“郭美美”事件、嫣然基金事件等諸多慈善機構丑聞接連曝光于媒體，慈善機構逐漸引發社會公眾的關注。慈善機構作為非營利組織，本應是幫助社會上的弱勢群體、使其社會效用最大化的公益組織，卻因頻繁曝光的負面新聞嚴重打擊了社會公眾的愛心，使得慈善組織逐步失去社會公眾的信任。

一方面，究其根本，是慈善組織的內部控制存在嚴重缺陷從而導致財務制度混亂、運營管理失效。另一方面，人性的諸多弱點決定了相關監督機制存在的必要性。《行政事業單位內部控制規范》的頒布一定程度上規范了行政事業單位的內部控制，然而，作為與其性質類似的慈善組織卻并沒有相關的內部控制規范約束，這就必然導致問題的滋生。所以，有必要對慈善組織內部控制體系建設問題進行深入的探討與研究。

一、慈善組織內部控制的必要性

（一）我國慈善組織的發展現狀

汶川地震后的近十年間，我國的慈善組織發展迅速，不僅僅是許多著名的慈善家，社會公眾也積極參與到慈善事業的建設中來。

根據民政部發布的《2014年社會服務發展統計公報》，截至2014年底，全國社會團體總計共有31.0萬個，比上年增長7.2%；基金會共有4117個，比上年增加568個，增長16.0%。《2014年度中國慈善捐助報告》顯示，2014年我國境內接收捐贈款物總額達1042.26億元，占全年GDP的0.16%；此外，接收捐贈的主要對象仍然是基金會和慈善組織，民政部門接收的捐贈在逐漸減少。

從以上數據中可以看出，基金會等慈善組織數量大幅提高以及社會公眾對于慈善組織的信任程度是引起各方的關注的重要原因。

（二）慈善組織內部控制的意義

20世紀90年代，COSO《內部控制——整合框架》的發布，為企業內部控制設計與實施提供了規范和準則，內部控制也開始逐步引起社會各界的重視。“安然”“世通”事件爆發后，《薩班斯法案》的出臺將內部控制的意義提升到前所未有的高度。

第一，健全的內部控制可以確保慈善組織財務信息的真實可靠，規范善款收入的使用，維護社會公眾的利益，提高公信力。

第二，健全的內部控制可以確保資產安全，防止資產流失，保障慈善組織資產在價值量和使用價值上的完整性。

第三，健全的內部控制制度可以通過明確權責、優化流程、提高溝通效率、嚴格考核標準來提高運營管理的有效性。

二、慈善組織內部控制存在的問題

慈善組織之所以丑聞頻發，關鍵問題在于其內部控制不健全。基于這一概況，本部分內容將從五個方面對內部控制存在的具體問題進行分析。

（一）控制環境較差

內部環境是內部控制的基礎和起點，慈善機構由于缺乏相關內控規范的約束，在發展戰略、治理結構、機構設置、權責分配、人力資源政策等方面均不夠合理。

領導層串通舞弊，凌駕于內部控制制度之上，內部控制自然得不到有效落實。以中國紅十字會為例，中國紅十字會未設置監事會和內審機構，僅在總會中設有一個200人左右的龐大而無效的理事會，機構設置不完善。此外，有些慈善組織對于財務崗位的權責分配不明確，一人身兼多職，起不到有效的制衡作用。人才的招聘門檻較低，激勵機制欠缺，從而未能吸引并留住高素質的人才，導致慈善組織工作人員的素質普遍較低。

（二）風險評估缺乏

風險評估是內部控制中的重要環節，風險評估主要包括四個環節：目標設定、風險識別、風險分析和風險應對。

就目前現狀來看，我國許多慈善組織風險識別、分析環節缺失，進而更加缺乏風險應對措施，從而最終影響組織目標的實現。以“郭美美”事件為例，媒體于2011年6月20日將事件曝光，但中國紅十字會直到6月28日才召開記者招待會作出回應，在事件發生后應對過慢反映了其風險應對機制的缺失。

（三）控制活動不力

控制活動是在風險評估后，組織根據其結果采取相應的控制措施，將風險發生的可能性及其發生所帶來的損失控制在可以承受的范圍之內。

在國內，許多慈善組織即使進行了風險識別，也并未采取相關的控制活動規避風險。崗位分離對于小型組織來說很難實現，對于大型組織出于成本效益原則的考慮，也會盡量節約人力開支。財產保護、會計信息系統控制不規范，導致資金流失，逐漸失去捐助者的信任。

（四）信息與溝通不足

信息與溝通是連接控制活動和內部監督的橋梁，它分為組織內部和外部的信息與溝通。

對于組織內部來講，由于慈善組織的日常業務較少且缺少監督，會計確認、記錄與報告的準確性和及時性缺乏保障；溝通上的不及時或者根本沒有有效溝通，使得慈善組織的內部控制存在較大漏洞。就組織與外部的信息與溝通來講，是與政府部門、捐款人和社會公眾進行信息溝通。然而，我國的慈善機構很少能做到這一點，捐助者和社會公眾很難知道善款的去向。《2014年度中國慈善透明報告》顯示2014年中國慈善透明度指數為44.10分（總分100分），受調查的全國1000家公益慈善組織中，得分60分以上的僅有233家。盡管指數連年上升，但這一成績仍不能得到社會公眾的認可。

（五）內部監督薄弱

內部監督的目的在于對內部控制有效性進行客觀評價，及時發現內部控制制度存在的缺陷并進行合理改進。慈善機構普遍存在專業審計人才缺乏的現象，導致內部審計環節未能達到應有的效果。內部監督薄弱同時也會進而引發社會公信力的下降。

三、慈善組織內部控制體系具體設計

總體來講，慈善機構內部控制體系設計分為五個層次，內部控制、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督，環環相扣，缺一不可。

（一）內部環境

加強管理層的內部控制意識是構建良好的內部控制環境的第一步，管理層應該充分認識到內部控制對于組織發展的重要性，自上而下地實施內部控制程序。

其次，細化、分解組織目標，在宏觀計劃下將內部控制落實到各個環節和相關人員，將內部控制建設作為員工績效考核和管理層業績評價的一部分。

再次，從內部控制的本質來講，其一是制衡，可以借鑒 “壹基金”的組織架構設計，完善機構、崗位、人員設置，權責明晰，減少串通舞弊的可能性；其二是激勵，但就北京、廣州、成都三地的數據來看，我國公益組織人員的薪資普遍較低：員工工資基本處在2000元至4000元之間，而這大多低于當地社會平均工資水平（數據來源：新華網）。這對招聘和留住人才非常不利。慈善組織應該建立有效的激勵機制，豐富激勵形式，提高員工工作的積極性，從而提高慈善組織的運營效率，最終實現組織目標。

（二）風險評估

風險存在于組織運行的方方面面，是組織順利運行的一顆“定時炸彈”。

作為國內的慈善組織，由于經驗不足和人員素質的限制，可以參考慈善事業比較發達的國家和地區的相關經驗，聘請專業的咨詢機構對其內外部風險進行專業評估。

以發展戰略為指導，將戰略目標細化到具體的業務層次，確定每個具體目標下的風險點，并將風險點劃分為外部風險點（政策及法律風險、經濟風險、市場風險、自然環境風險）和內部風險點（運營風險、財務風險），之后對風險點進行定性或定量分析并顯示風險偏好、判斷風險大小，進而確定關鍵控制點和優先控制點，在內控過程中加強防范，盡可能地減少損失甚至避免風險的發生。

（三）控制活動

控制活動是根據風險評估環節確定的關鍵控制點和優先控制點，進行崗位分離控制、授權審批控制、預算控制、財產保護控制、會計信息系統控制、績效考核控制等，規保證內部控制有效實施。

具體來說，首先要做好預算控制，充分利用內部的歷史數據和整體行業數據進行系統分析和預測，預算通過后，各部門和相關人員必須嚴格執行，防止隨意篡改預算的情況發生。慈善組織的管理費用支出由于從善款中列支，所以是預算中僅次于善款支出的重要組成部分，也是社會公眾比較關心的話題。《基金會管理條例》規定“基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%”，過高的運營成本支出會占用有效的慈善支出，而運營成本過低卻會引發對運行效果的質疑，所以慈善組織在機構運行中要尋求一個成本、效益平衡點。

其次，慈善組織應該強化授權審批制度。對于規模較大的組織來說，資源的取得和使用必須經過授權審批，確定資金的數額、資金運動范圍和相關責任人。對于超出職責范圍或者超出預算的重大事項，應該及時申報審批，經過批準方可執行。

由于慈善組織之間規模差距甚遠，對于小型慈善機構來講，維持機構日常運營已經捉襟見肘，崗位分離更是難以實現。大型慈善機構出于成本效益原則考慮，員工身兼數職的現象也普遍存在。為了防止滋生舞弊問題，每個流程和環節都應該設置相互獨立的部門和人員，尤其是財務部門。

此外，財產控制和會計信息控制在控制活動中的作用密不可分。慈善組織以“公益”的名義，實則借機“牟利”的事件屢見不鮮。因此，慈善組織應該建立完整的賬簿體系，核算收支明細、資產情況。尤其加強對運營成本的明細核算，有效控制成本費用的發生。定期進行實物資產清查，防止資產流失。

（四）信息與溝通

信息與溝通貫穿于內部控制始終，慈善機構的平穩運行離不開有效的信息與溝通。

對于內部信息與溝通，應該著力加強財務信息的準確性、及時性、有用性；提高各部門和員工之間溝通的有效性。

就外部信息與溝通而言，資金提供者主要有兩方：政府補助和社會捐贈。慈善組織的資源提供者雖然從慈善活動中無法取得經濟回報，但是慈善組織出于“受托責任觀”也應該賦予他們了解其資金的使用情況的權利。借鑒香港公益金的信息披露方式，慈善組織應該以多種方式進行財務報告信息公開，例如：網絡、報刊、郵寄。除了對善款籌集、使用進行詳細披露；此外還應該增加日常管理費用、公益廣告宣傳等開銷的透明度，避免某些慈善組織以日常經營管理為由不合理地占用善款，侵占社會公眾的利益。

（五）內部監督

加強內部監督的最有力的方式是加強內部審計的常態化，及時發現問題、解決問題。

慈善機構需要設置內審部門并確保其相對獨立性，與財務部門和管理部門相分離，并對其進行高度授權。由審計部門應采用與外部審計相一致的審計標準，定期、及時地對相關財務信息進行審計，并對內部控制的設計與執行進行評價，及時向管理層反映問題，有效追責、問責。此外，設計自上而下的監督體系，部門間、員工間相互監督，結合獎懲措施鼓勵監督反饋行為，形成良性循環。

四、結語

當今的中國人真的冷漠、缺少愛心嗎？其實不然，我們只是不知道將愛心托付給誰去表達，我們不確定慈善組織是否值得信任。

本文結合慈善組織丑聞這一社會熱點問題，首先強調內部控制制度對于慈善組織的必要性。其次，結合相關數據和案例分析慈善組織內部控制存在的五方面問題。最后，針對存在的問題提出慈善組織內部控制體系的構建設想，一定程度上彌補了缺少《慈善組織內部控制規范》的空白，可為慈善組織內部控制體系建設提供參考。

（作者單位：東北財經大學）