非銀行支付機構監管模式國際比較及對我國的啟示

【摘要】隨著我國電子商務及網絡經濟的快速發展，非銀行支付機構業務發展迅速，而對非銀行支付機構的監管剛剛建立，監管法規、制度和模式都處于摸索階段。因此，為增強對非銀行支付機構的監管效力，防范非銀行支付業務風險，借鑒國際經驗和監管模式，研究建立符合我國國情的非銀行支付業務監管體系，是盡快完善我國對非銀行支付機構監管的有效途徑。

【關鍵詞】非銀行支付 監管 模式

我國非銀行支付業務發展迅速，而對非銀行支付機構的監管卻剛剛建立，監管法規、制度仍在不斷完善，監管模式也處于摸索階段。通過學習借鑒國際經驗和監管模式，結合我國非銀行支付機構業務發展情況和趨勢，研究建立符合我國國情的非銀行支付機構監管框架，以增強對非銀行支付機構的監管效力，防范非銀行支付風險。

一、非銀行支付的內涵及監管現狀

（一）非銀行支付的內涵

非銀行支付機構業務是指一些通過與商業銀行合作，以銀行的支付結算功能為基礎，向用戶提供中立的、公正的個性化支付結算與增值服務，具備一定實力和信譽保障的第三方獨立機構提供的交易支持平臺，是網絡經濟和電子商務、金融創新與信息技術相結合的產物。非銀行支付機構業務具有一定金融屬性，經過多年的發展，基本實現了信用中介、支付中介、金融服務等職能，正在向信用創造這一職能轉型。

（二）非銀行支付機構發展情況

截至2015年6月，我國獲準從事支付服務的非銀行支付機構數為368家，另有兩家預付卡支付機構因業務違規被吊銷了支付業務許可證。非銀行支付機構納入監管，有效的促進了國內非銀行支付業務的發展。依托于互聯網經濟逐漸成熟以及移動互聯網的普及，非銀行支付平臺簡單、快捷、安全的支付特點使其越來越受到用戶的歡迎。

2015年第三季度，非銀行支付業務交易規模已達9萬億，從2015年第三季度支付交易結構來看，線下銀行卡收單業務占比最高，為47.1%，但其呈下降趨勢，線下收單的傳統支付方式正逐步被網絡支付所替代；互聯網支付的占比進一步擴大至33.6%，增幅較??；移動支付則增長迅猛，占比已接近20%，移動支付越來越受到用戶的廣泛接受。

（三）非銀行支付機構業務監管規范

現階段，我國已頒布的涉及到非銀行支付機構業務的法律規范主要有：《電子簽名法》、《電子支付指引（第一號）》、《非金融機構支付服務管理辦法》、《支付機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》、《非金融機構支付服務業務系統檢測認證管理規定》；還有《支付機構預付卡業務管理辦法》、《銀行卡收單業務管理辦法》和《支付機構客戶備付金存管辦法》。這些法律規范初步構成了我國對非銀行支付機構監管制度框架。

二、非銀行支付監管模式的國際比較

（一）歐盟監管模式

歐盟對新興的非銀行支付機構業務持開放的態度，對其監管，主要是通過對電子貨幣統一立法來實現。歐盟對非銀行支付的法律規范主要包括《電子簽名共同框架指引》等三個指引，這三個指引為電子貨幣發行及應用建立了一個全面、有效的監管制度框架。

歐盟對非銀行支付機構監管：（1）市場準入的要求。規定支付機構必須取得銀行業執照或電子貨幣公司執照才能開展業務，歐洲中央銀行是其監管的主體；（2）最低資本金要求。明確要求電子貨幣機構必須具備不低于35萬歐元的初始資本金，而且必須持續擁有自有資金，并規定了最低限額；（3）投資活動限制。規定支付機構提供服務過程中沉淀的資金屬于其負債，其投資活動受到嚴格的限制，包括投資項目及投資額度方面的限制；（4）滯留資金的監管。滯留資金要開立專門賬戶管理，與自身資金嚴格區分，建立風險準備金制度，支付機構需在中央銀行開設專門賬戶并留存大量資金，以防范金融風險；（5）消費者權益保護。規定要向當事人披露有關信息，包括電子貨幣是否有保障制度，爭端解決機制等；（6）記錄和報告制度。支付機構應定期提交財務報告、審計報告等。

（二）美國的監管模式

美國將非銀行支付機構界定為貨幣服務機構，對支付服務的監管與約束來自聯邦與州兩個層面，監管的重點放在交易的過程。監管的法律規范主要是從現有法規中尋找監管依據，沒有制訂專門的法律法規，主要有《統一貨幣服務法案》、《銀行安全法案》、《電子資金轉移法》、E條例和各州頒布的《真實信貸法》及Z條例等。

美國對非銀行支付機構監管：（1）市場準入的要求。實行有針對性的業務許可，從事貨幣服務的非銀行機構需要由監管機構發放牌照進行管理和規范，所有從事貨幣匯兌業務的機構都必須登記注冊；（2）消費者權益保護。針對貨幣服務機構提出了擔保和凈資產的要求，以保護公眾的安全和產業健康發展；（3）滯留資金的監管?？蛻糍Y金賬戶和公司賬戶分別開立，非銀行支付平臺無權使用客戶資金。聯邦存款保險公司通過提供存款延伸保險實現對滯留資金的監管，保險費由滯留資金產生的利息來交納，解決了利息分配問題；（4）反洗錢的監管。要求非銀行支付平臺需要在財政部金融犯罪執行網絡注冊，接受聯邦和州兩級反洗錢監管，及時匯報可疑交易，保存所有交易記錄；（5）加強機構的終止、撤銷和退出管理。規定在特定條件下，可以終止、撤銷業務許可或要求從事貨幣匯兌等業務的機構退出該業務領域。

美國和歐盟對非銀行支付的監管模式有相似之處：一是立法理念上，都注意鼓勵創新與放松管制，給非銀行支付提供相對寬松、廣闊的發展空間；二是都將沉淀資金安全的作為法律規范重點，不同的是，美國主要采用專門賬戶管理的辦法，歐盟采用交納風險準備金的辦法；三是都特別重視對消費者的保護，二者都通過一系列的法律措施減少消費者的損失，保護消費者權益。不同之處主要體現在監管體制上，美國采用兩級多頭監管體制，而歐盟采用集中監管的體制。

（三）亞洲對非銀行支付的監管

亞洲各國由于非銀行支付機構出現較晚，目前仍處于發展初期，都沒有制訂對非銀行支付機構業務的監管法規，相應的監管政策仍處在探索階段。新加坡率先對非銀行支付平臺實施監管，并在1998年頒布了《電子簽名法》。韓國于1999年頒布了《電子簽名法》，并成立了金融監管委員會。中國香港于2000年頒布了《電子交易法令》，并增補了有關電子貨幣發行的法律，采取了行業自律的監管方式。

三、對我國的啟示

（一）加強監管與鼓勵創新并重，營造良好的發展環境

作為網絡經濟的一種創新模式，非銀行支付機構是社會經濟發展到一定階段必然出現的新生事物。我國非銀行支付機構業務得以快速發展，依賴于寬松的成長環境。在產業快速發展的同時，也面臨一定的風險，需要對其進行有效的監督與管理。在加強監管的同時，應保持開放的態度，鼓勵創新。美國和歐盟的法律都鼓勵非銀行支付企業進行創新，在監管上堅持以市場為主導，體制比較靈活，承認非銀行支付企業開展新興業務的資格，這點值得我們借鑒。因此，在規范支付服務市場，推進支付服務市場相關制度建設，防范各類金融風險的同時，要堅持鼓勵創新和市場主導的原則，給支付行業營造相對寬松的發展環境。

（二）健全對消費者權益的保護機制，完善消費者保護制度

非銀行支付機構的存在和發展建立消費者信任的基礎上。在非銀行支付交易中，相對于非銀行支付機構而言，消費者處于弱勢地位，權益容易受到侵害。美國和歐盟等發達國家和地區都非常重視對消費者的合法權益的保護，二者都對消費者進行了責任限制，將其損失限定在一定范圍內。我國在對非銀行支付機構監管的過程中應重視對消費者權益的保護，一是建立更加透明的信息披露制度，保護消費者的知情權；二是建立消費者信息保護機制，把消費者利益放在首位，保護消費者資金和信息的安全；三是建立非銀行支付機構退出市場后的消費者權益保護機制。

（三）完善對非銀行支付機構的監管規范

《非金融機構支付服務管理辦法》的頒布，通過支付業務許可證的形式，確認支付機構的市場主體地位，為市場建立了一個良好的制度環境，有利于促進非銀行支付機構持續健康發展。但是仍需進一步完善對非銀行支付機構的監管體系。一是明確非銀行支付機構的法律地位，讓非銀行支付機構具有良好的法制環境去創新和發展。無論是美國模式還是歐盟模式，都對非銀行支付主體給予明確的法律定位；二是完善市場退出機制，對非銀行支付機構的市場退出，制定強制的清算程序和清算辦法；三是建立責任追究的管理辦法，明確支付服務市場各個參與主體的責任。

（四）充分發揮行業自律的作用，提升支付行業自我約束能力

加強政府對支付行業監管，保障支付行業健康發展的同時，要充分發揮行業自律的作用。我國已成立了中國支付清算協會作為非銀行支付行業協會，可由其組織牽頭，制定行業自律公約，由各個會員公司遵照執行。由于行業自律組織的專業化特性以及在信息收集方面擁有監管部門不具備的優勢，因此它們能夠更加及時和準確地把握支付行業動向，更便于對日常的經營活動實施監督控制和及時發現違規行為。香港對非銀行支付行業的監管模式就是以政府借助行業自律組織來實現，效果良好，值得借鑒。

參考文獻

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作者簡介：閆治國（1979-），男，山西省人，任職于中國人民銀行天津分行，碩士研究生，中級會計師，財務會計。