法國高校內部控制建設情況

黃培

摘 要：2007年，法國政府頒布《大學自治法》，進一步擴大公立高校自治權。大學在財務、固定資產、人力資源等方面承擔的責任同步加大，專業化管理水平亟待提升。在此背景下，內部控制概念逐漸被引入高校管理工作。2009年，為提升法國大學的國際影響力和可見度，政府實施了高校合并計劃。為便于管理，不少高校合并后紛紛開展內部控制建設，一定程度上推動了此項工作的進展。2012年，法國政府頒布第1246號政府法令，要求高校實施會計和預算內部控制，并通過內部審計方式推動落實。為此，法國財政部和高教部共同組織相關專家編寫了《高校內部控制指導手冊》。目前，大部分高校正結合自身實際開展內控建設，但整體工作仍處于起步階段。

關鍵詞：法國；高校；內部控制；風險管理

一、目標、內容和組織體系

（一）核心目標

內部控制的核心目標是通過標準程序控制降低非正常風險，確保財務信息真實可信，符合法律法規；開展的工作符合學校發展戰略需求。具體來說，高校力圖通過實施內部控制，加強各行政部門和院系共同參與學校財務管理的意識；在財務管理中引入并強化風險防范控制概念；在長期外部審計監督之下，提升內部財務管理效率；強化財務活動可追溯性，提高審計工作質量。

（二）主要內容

根據高校內部控制《指導手冊》，法國高校內部控制通常包括以下一級項目：學校支出、學校收入、科研合同管理、教職員工工資、固定資產、流動資產、貯備金、賬目分析等。每個一級項目下設若干二級項目，如“學校收入”項目下設有多年期項目收入、一次性項目收入、繼續教育收入、債權回收4個二級項目。針對每個二級項目，分別制定控制流程表，包括任務、程序、風險圖表、參與者及具體分工。在實際操作中，各高校對本校開展的內部控制項目分類與設置有所不同，暫無統一標準。

各高校每年依據自身情況列出當年內部控制行動計劃，一般包括4個優先發展項目，具體內容因校而異。例如，巴黎第七大學《2014年行動計劃》主要涉及人員工資、固定資產、科研合同和學校收入4項。教職員工的工資占法國公立高校全年預算比例的70%以上，因此，被各高校視為內部控制第一重點領域。

（三）組織體系

法國高校內部控制體系分為管理控制與會計控制兩部分，是一項集體工作。理論上講，高校每個部門、每個工作人員都參與其中。通常提及的內部控制主要指高校會計財務控制。在此方面，各校通過設立內部控制指導委員會，負責戰略制定、仲裁、協調并跟進各項工作，在學校整體組織架構中級別較高，其成員一般由學校領導、秘書長，以及財務處、會計室、信息處及相關業務處室負責人組成。部分高校內部控制指導委員會成員為上述固定人員，另有部分學校內控指導委員會由固定人員及相關內部控制項目負責人組成。以巴黎第十一大學為例，內部控制指導委員會成員包括主管評估發展工作的副校長、會計主任、財務處長、各項目負責人及內部控制項目總監。

各校根據自身具體情況設置總監一職，其職責是對學校開展的所有內部控制項目予以技術支持，保證其工作流程合理有效，結果公正、可信。為保證總監一職工作合理合法且中立，可將其獨立設置，直接對校長負責，也可根據需要設立在某個業務部門，但應盡量回避財會部門。

二、實施流程、案例和技術保障

（一）實施流程

內部控制不是一項新增加的獨立工作，而是通過對已有各項工作的介入，提升其規范性、可信度和工作效益，具有長期性和重復性。各校通常以項目方式開展內部控制，在實施過程中，分為準備階段、設計階段、實施階段及核查階段。在準備階段，工作重點為獲得開展某項內部控制活動的政治支持（校長）和行政支持（秘書長），并組建該項目內部控制工作團隊，指定項目負責人。在設計階段，主要確定控制目標、控制流程、控制標準、控制工具、參與者及職責分工，并制定操作手冊。在設計中，風險分析、步驟描述、控制計劃編寫和實施計劃擬定是關鍵，對此，法國高教部編寫整理了一套參考標準（ACIDUES），供各高校進行個性化設計時參考使用。在實施階段，各參與者根據分工并依照操作手冊進行實施并規范記錄，落實手冊中設計的“誰在什么時候做什么”。在核查階段，主要接受第三方審計，通過外部評價確認某項內部控制工作是否符合質量認證體系資格要求。

（二）實施案例

1.巴黎第十二大學工資管理內部控制項目

在內部控制方面，學校層面設有內控指導委員會，其固定成員由校長或副校長、秘書長或其代表、財務處處長、會計室主任、1名院系負責人、發展處代表及內部控制總監組成。該指導委員會每半年開一次會，決定學校下一階段內控工作重點實施領域和措施。相關情況需告知學校董事會，董事會可參考意見，但無權通過投票方式予以簡單否定。2014年，巴黎十二大內部控制工作第一重點為教職員工工資控制，該項目指導委員會由固定成員及人事處代表共同組成。

在具體實施過程中，內控工作通過以下方式開展。第一步，學校各院系、行政部門核對各自單位編內教師和研究員、編內行政技術人員、合同制員工情況，并根據不同要求準備相關紙質材料，如身份證、家庭情況、銀行信息、工作合同等，完成后將材料交至學校人事處。第二步，人事處內部控制管理者核查材料，并將個人信息錄入HARPEGE系統，如材料缺失則退回原單位。因各種情況停止工資發放的，內部控制管理者依據紙質材料將情況先后記錄在HARPEGE系統和GIRAFE系統。第三步，人事處內部控制管理者依據紙質材料，將核發工資信息輸入GIRAFE系統，需8天內完成。信息輸入后，人事處內部控制管理者自查。第四步，人事處負責不同類別人員工資事務的行政人員核查內部控制管理者輸入的信息，并與紙質單據進行核對。人事處工資管理事務負責人每月抽查錄入情況，如錯誤率高于3%，則重新錄入。第五步，經人事處內控人員與行政人員核查后，如無重大錯誤，行政人員將信息制作成工資發放表并轉至會計室。紙質單據留人事處。第六步，會計室依據控制計劃，核查人事處轉來的電子信息，對有修改的地方優先核查。會計室的控制計劃具有可追溯性且每年制定一次，分為事前、事后各一次。核查結果反饋給人事處。同時，會計室制作GEST表格，經負責人簽字后準備核發工資。第七步，會計室將GEST表格通過數字化轉賬VPN系統，轉至公共財務署信息部。人事處同時將紙質單據送到學校所屬區域公共財政管理署（TG）。上述單位收到材料后，分別與學校對口單位確認。第八步，地區公共財政管理署檢查紙質單據并準備從學校會計室賬戶轉賬支付教職工工資，每月27日左右執行。第九步，會計室指定人員核查本校在財政部公共財政總司開設的學校賬戶轉賬情況。幾天后，地區公共財政管理通過信件形式告知會計室當月支付數額。第十步，人事處內部控制管理員將地區公共財政管理署反饋的出賬情況與系統數據進行核對，重點為巨大額和微小額款項。第十一步，會計室手寫記錄賬目借貸情況，此時學校支付工資費用屬于向國家公共財政借貸支付，在學校財務中屬于未經審核償付列支項。第十二步，公共財務署信息部通過VPN系統將所有同意此項支付的相關文件傳至會計室。人事處通過USB方式拷貝文件并交由信息資源中心處理。完成后，信息結果反饋給財務處。財務處根據預算及學校各單位提交情況，與信息中心反饋情況進行比較檢查，無誤后批準償付債務，相關憑證由財務處工資事務負責人簽字后轉至會計室。第十三步，會計室收到憑證后與系統信息進行核對并劃賬。第十四步，在此過程中，涉及到的所有紙質單據和信息均由會計室保留，電子信息均在SIFAC軟件記錄，并成為制定下一年度預算的重要依據。

2.巴黎第七大學出差管理內部控制項目

巴黎七大財務部副主任布吉納介紹了該校對出差管理二級項目采取的內部控制操作方式。第一步，出差者提前20天向內部控制項目管理者提交出差申請，由內部控制管理者通過SIFAC軟件進行登記并簽字確認。第二步，相關申請由內部控制管理者分別將其轉至上級領導部門和財務部，確認批準出差并同意報銷。第三步，同意函轉回內部控制管理者，原件留存，復印件轉給出差者。第四步，出差結束后，出差者將所有報銷憑證交內部控制管理者，由內部控制管理者將其輸入SIFAC系統并進行審核。第五步，審核通過后，內部控制管理者和出差者分別在結算單上簽字并交財務處審批。第六步，審批通過后，內部控制管理者保留原始單據并把出差審批表和結算單復印件轉會計室審核并完成報銷手續。

（三）技術保障

信息化建設是高校內部控制建設的重要技術保障。法國政府在此方面持開放態度，各高校有著較大自主權，可自行選擇使用內部控制操作軟件并自行構建內部信息管理運行系統。目前，多數高校使用德國SAP公司開發的SIFAC軟件。為確保信息安全，多數高校選擇在局域網公開內部控制信息，部分內部控制項目信息設置訪問權限。

三、內部控制風險管理及應對

布吉納介紹說，法國公立高校經費支出中，教職員工資占預算比重為70%以上，固定資產約占10%，科研合同約占6%。上述項目中，除教職員工資內部控制已在絕多數學校開展并發揮作用，其余項目仍在建設。包括巴黎七大在內的諸多法國高校并無專門針對預算開展內部控制，但是通過對預算大項實施專項內部控制，實際上對預算執行進行了有效控制。因此，各校十分重視構建公共采購、固定資產、科研合同管理等項目的內部控制體系，在組建項目內控團隊后，重點工作落實在風險分析與評估和行動計劃制定方面。

（一）主要風險

1. 公共采購

在政策方面，學校缺乏系統化管理及成熟的運作程序，通常公共采購由校領導班子出臺某項政策決定，隨意性過大。由于缺失業務培訓，缺乏全局性、前瞻性視野，公共采購決策存在較大的潛在風險。在信息方面，財務處、會計室、物資處等部門各自獨立，缺乏溝通，易造成決策、執行及監督銜接障礙；學校管理分散，導致部分物資由院系直接從本單位預算中列支采購，學校會計室、財務處等部門無法掌握整體情況；未采用信息模型后期管理，導致購買合同決策后不能及時跟進，逾期未付款現象時有發生。在操作方面，賬目登記不規范，緩付部分欠款通常未入賬或未記入指定賬戶，導致其不受監控，無法確保該款項在應付款時可被使用。

2.固定資產管理

未按規定執行已有管理要求，導致固定資產進出賬目記錄不明晰。例如，各院系對資產進出及折舊賬目記錄隨意，多數院校從購入后第二年開始折舊，相關規定則要求從使用之日起算。未按要求使用信息管理系統，導致資產信息不完整且記錄混亂，如部分院校僅靠單人手寫記錄固定資產折舊信息，導致折舊計算錯誤，固定資產實際使用情況與可獲補貼不相符；院系間固定資產時常互借，但混亂的記錄導致資產去向不明，對監督管理造成較大障礙。

3.科研合同管理

科研合同簽署前，相關院系、財務處、會計室等行政單位對實驗室構建、實驗內容、進度、預期效果等技術性問題了解模糊，無法進行有效準確判斷。科研合同進行中，由于財務處和會計室職責劃分不清，導致跟進不充分，無法進行最高效管理監督。多年期項目在進行過程中，不同階段由不同院系參與管理監督，但各院系信息溝通不暢，記賬方式不統一，導致管理混亂。科研合同結束后，由于未及時驗收評估項目，導致無法按時結清相關賬目等。

（二）主要應對措施

根據ACIDUES模型對風險進行整體評估，包括其發生概率、導致的后果、嚴重性、可用管理方式等，根據上述情況計算出對各項當前風險和潛在風險管理的優先順序。隨后，通過制定行動計劃，逐項提出應對措施，如加強人員培訓、完善流程制定、強化事后督查、增加抽樣檢查等。對于風險級別較高的項目，單獨制定內部控制程序，必要時可新增工作崗位。

四、法國高校內部控制審計

（一）外部審計

根據要求，所有開展內部控制的法國高校必須接受外部審計。

實施外部審計的單位由財政部和高教部共同指定，目前選用的是一家私營企業CMC。每年，CMC審計后都將形成報告呈高教部財務司并抄送財政部社會公共財政總司。

（二）內部審計

與外部審計不同，內部審計可依據各高校自身內部控制規模及成熟度自主選擇進行。如果學校內部控制規模較大且組織復雜，高教部鼓勵學校成立內部審計處。根據《高校內部控制指導手冊》要求，開展內部審計，一要制定章程且經校董事會批準，包括人員、任務、權利、職責等要素；二要制定年度審計計劃， 包括審計內容、實施時間和職權范圍，并編寫審計手冊、撰寫審計報告；三要確保審計人員的獨立性和公正性，盡量避免審計單位的人員參與其中，通常由校領導、秘書長、有相關業務能力的教師及校外人士實施。

斯特拉斯堡大學是法國第一所開展內部審計的高校，學校將內部審計定位為外部審計的重要補充，通過對內部控制項目的組織結構、程序細化程度、可追溯性、政策指導等要素開展五級評價，分別為不可信、不正式、達標、良好、優秀。為穩步開展相關工作，2012年，學校對職工工資內部控制項目開展內部審計，其余項目內部審計工作應學校相關部門要求確定是否開展。雖然相關工作不盡成熟，但學校在如何搭建內部審計架構等方面進行了有益探索。

1. 組織結構

學校設立了內部審計委員會、制定了內部審計章程、建立了內部審計處，三者成三角穩定關系。內部審計委員會由三名校外人士組成，由校長依據其業務能力及個人經歷等要素提出建議名單并經董事會批準。任期由校長建議，委員會主席由三人自行指定。內部審計章程均需校董事會批準通過，學校開展的所有內部審計活動必須遵照執行。內部審計處在行政關系上直接隸屬于校領導班子，業務工作上直接接受內部審計委員會指導。

2. 主要職責

內部審計委員會工作在內部審計處支持下進行，批準并跟蹤年度審計計劃執行情況，并對校領導班子及校董事會履職情況進行監督，提出必要建議。內審委員會每年由其主席主持召開兩次會議，校長或其代表、秘書長、會計室主任、內部審計處負責人共同出席。委員會決議通過與會人員投票決定，如遇票數相同，則由校長決定。在具體工作中，委員會可根據需要邀請任何相關人員共同參與。學校有義務確保委員會獨立運作。內部審計處主要負責檢查學校內部控制執行情況，檢查審計整改意見執行情況，確保外部審計順利進行。內部審計處工作報告直接提交內部審計委員會，由該委員會將報告分別提交學校懂事會和校領導班子。

3. 操作流程

由內部審計委員會和校董事會審議通過年度審計計劃或臨時計劃；由校長簽字下達內部審計通知書，分別告知內部審計處和被審計單位；內部審計處在被審計單位的信息支持下，分析并起草審計流程，編寫審計細目，明確目的并標明所采用的工具，完成后內部審計處自行復核；內部審計處向被審計單位負責人介紹審計方案；依照方案，內部審計處通過約談、分析測試等方式開展工作，其核心目的是確保內部控制流程被嚴格執行且具有一定效率；內部審計處向內部審計委員會報告審計結果并向被審計單位負責人提交報告草案；待內部審計委員會核準審計報告后，正式將報告及整改意見一并反饋給被審計單位負責人，該文件為內部保密文件；被審計單位依次落實整改意見并主動報告進展，內部審計處在此后3～6個月內跟進檢查并提交季度評議報告至內部審計委員會。

4. 對內部審計的評估

內部審計處負責起草當年工作報告并提交內部審計委員會，報告中需量化內部審計工作數量與質量，同時，擬定提高其工作效率和職業可信度的未來工作計劃，并以此報告為重要參考依據，通過組織外部評估方式對其工作給予客觀評價。

編輯 呂伊雯 校對 潘雅