中國人民解放軍院校歷次體制編制調整概述及理論分析*

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體制編制調整是解決結構性矛盾，優化資源配置的重要手段。新中國成立以來，中國人民解放軍院校共進行了15次大的體制編制調整，其數量的增減，培訓任務、培訓層次、教學內容、院校名稱等方面的改變，反映了不同時期的軍事教育需求和辦學理念。梳理軍隊院校體制編制調整的歷史，總結經驗教訓，闡發啟示規律，意在指導軍隊院校教育實踐，為緩解院校調整改革引起的波動性與軍事人才培養穩定性需求之間的矛盾提供理論支撐。

一、軍隊院校歷次體制編制調整概述

(一)20世紀50年代4次調整

第1次調整。新中國成立后，中國人民解放軍建設進入從單一的步兵到各兵種的協同，從落后的裝備到近代裝備，從分散的作戰到集中的現代的正規作戰這樣一個帶有本質性的轉變時期。1951年至1952年，全軍院校進行了第一次大調整，改變單一兵種占主體的院校布局，成為此次調整的中心任務。1951年3月5日，根據第一次全國軍事學校暨部隊訓練會議和中央軍委關于將各大軍區軍政大學及分校改編為步兵學校的指示精神，總參謀部決定將各大軍區的軍政大學改稱為“中國人民解放軍高級步兵學校”，其所轄各分校改稱為“中國人民解放軍步兵學校”，并統一全國步兵學校番號，調整學校數量。同時，各特種兵院校進入快速發展時期。至1951年底，全軍共有院校107所，特種兵院校49所。為適應國家經濟發展的需要，1952年1月5日，毛澤東批準了中央人民政府人民革命軍事委員會《軍事整編計劃》，重點精簡陸軍，海、空軍和陸軍技術兵種及院校員額相對增加，其中院校由10.8萬人擴大到12.8萬人。6月23日，中央軍委下發《關于調整全國軍事學校命令》(不含海、空軍)，通過調整，初步建立起步兵初、中、高三級指揮院校培訓體系，改建、組建了后方勤務學院、軍事工程學院、總高級步校和2所高級步校，將17所步兵學校整編為9所步兵學院及政治、防空、體育、師范、化學兵等學校；特種兵院校增至66所，其中海軍院校11所，空軍院校31所，裝甲兵院校6所，炮兵院校13所，工兵院校3所，防空院校2所，新建、改建了各類技術院校和后勤專業院校，如化學、通信、機要、外語、運輸、財務、軍需、油料、汽車、軍醫、獸醫等院校*孫有貴：《中國人民解放軍院校發展簡史》，438～440頁，北京，藍天出版社，1996。，從而初步構建起種類較為齊全的軍隊院校體系。

第2次調整。為了迅速提高全軍指戰員的文化水平，使之適應軍隊正規化、現代化建設的需要，中央軍委于1950年8月1日發布《關于在軍隊中實施文化教育的指示》，規定全軍規模的文化教育從1951年開始按照“速成的，聯系實際的，又是正規的”教育方針進行，并提出在三年內以提高文化為首要任務。隨后全軍掀起了“向文化進軍”的熱潮，在編余干部中保留了20萬人，其中12.8萬人用于開辦文化學校，以迅速提高全軍指揮員的文化水平。1952年6月后，全軍文化學習全面展開，到1953年上半年，全軍共辦文化速成中學322所(含文化師范學校4所)。1953年6月7日，針對全軍文化學校較多但質量不高、比較分散、不夠正規、沒有系統的編制等問題，總政治部決定，將全軍322所文化速成中學調整為126所(文化速成中學95所，速成小學27所，師范學校4所)，并明確規定，將文化速成學校和師范學校列入正式編制，歸各校所屬單位領導*孫有貴：《中國人民解放軍院校發展簡史》，446～448頁。。

第3次調整。抗美援朝戰爭結束后，國內外形勢發生了很大變化，進而為人民解放軍的現代化、正規化建設提供了條件。1953年12月7日至1954年1月26日，中央軍委在北京召開了全國軍事系統黨的高級干部會議，強調：在現代化軍隊建設中，長期的、經常的中心工作是訓練部隊，特別是訓練干部，今后培養干部的方法，主要是依靠辦好學校，認真地辦好學校，應該成為全黨、全軍的重要任務，標志著人民解放軍由戰時應急突擊訓練轉入和平時期正規訓練的新階段，成為人民解放軍建設從低級階段向高級階段發展的里程碑。這一時期，全軍在深入總結抗美援朝戰爭經驗教訓的前提下，撤銷了大部分文化學校，加強了指揮和軍兵種技術院校，先后建立了政治學院、高等軍事學院和海軍、空軍、炮兵、裝甲兵、工程兵等軍兵種的高等院校。至1955年底，全軍院校發展到253所，是人民解放軍歷史上院校數量最多的時期。其中，指揮院校126所，政治院校6所，專業技術院校72所，預備學校35所，文化學校98所*孫有貴：《中國人民解放軍院校發展簡史》，448～450頁。。

第4次調整。1957年1月，第三次中央軍委擴大會議在北京召開。為了支援國家經濟建設，會議通過了《關于裁減軍隊數量加強質量的決定》，決定將軍隊總員額裁減三分之一，并調整全軍組織編制，將陸、海、空、防空、公安五個軍種改為陸、海、空軍三個軍種。1958年，根據中央軍委“裁減部隊數量，提高質量”和第七次全軍院校會議精神及部隊發展情況，預備學校和文化學校的數量繼續減少，有些學校則移交地方。至1959年底，全軍共有各類院校133所，其中高等軍事學院、軍事工程學院各1所，高級步兵學校2所，步兵學校10所，總參院校3所，政治學校3所，后勤學校11所，軍械學校5所，炮兵學校12所，裝甲兵院校7所，工程兵學校6所，通信兵學校6所，鐵道兵學校2所，防化兵學校1所，海軍學校12所，空軍院校29所，軍區文化學校21所*孫有貴：《中國人民解放軍院校發展簡史》，453～458頁。，基本形成了一個比較合理的培養各級、各類干部的院校體系。

(二)20世紀60年代3次調整

第1次調整。針對50年代軍隊指揮院校數量偏多、學員定額偏大，而工程技術院校發展卻不能滿足需要的問題，從60年代初開始，中央軍委對全軍院校進行了統一調整，重點加強了工程技術院校的建設。1960年4月后，根據中央軍委《關于調整軍事工程學院任務和分建各軍兵種工程學院問題的決定》，將二級制的工程技術院校體系改為三級制，即在各軍兵種現有的中等技術學校和軍事工程學院之間，加設一級工程學院，以培養各軍、兵種軍械技術裝備的維護使用工程師。軍事工程學院的炮兵、裝甲兵、工程兵、防化學兵4個系分出，分別成立炮兵工程學院、裝甲兵工程學院、工程兵工程學院和防化學兵工程學院；從軍種系中分出一部分成立了海、空軍高級專科學校，并新建了海軍工程學院和空軍工程學院。另外，中央軍委還批準成立了后勤工程學院和雷達工程學院。經過初步調整，全軍工程技術院校達到了31所。1961年10月30日至11月14日，中央軍委訓研委員會召開第九次全軍院校工作會議，制定了《關于院校工作若干問題的決定》，決定進一步將部分指揮院校和文化學校改建為工程技術院校。1962年1月5日，總參謀部、總政治部發出對部分軍隊院校進行調整的通知。據此，全軍院校總數調整為119所，其中工程技術院校74所，占院校總數的62%，相對于指揮院校的比例進一步擴大。

第2次調整。1962年2月，中央軍委先后在廣州和北京召開全軍編制裝備會議，根據周恩來關于“敵人正在加緊擴軍備戰，我們不要擴軍，但需整軍備戰，把軍隊整頓好、建設好，做到有備無患”的建議，并為擁護中共中央關于在國家暫時困難時期實行精簡節支等政策，制定了新的編制裝備方案。據此，總參謀部和總政治部于9月再次發出調整部分軍隊院校的通知。全軍院校總數由134所裁減為104所(后因空軍高級防空學校和高級航空學校不合并，實為105所)。在這次調整中，針對院校編制標準不一、機構設置不精干等情況，本著減少重疊的機構和行政人員、重點保留教員隊伍的原則，重新制定了全軍統一的工教人員與學員、教員與學員的基準比例，使院校的編制有了依據，并得到相對的穩定。同時，院校體制和學制也作了相應調整，明確規定指揮院校按初、中、高三級培訓。經過60年代初的調整精簡，減少了院校數量，調整了指揮與技術院校的結構，統一了全軍院校的編制標準，調整了訓練任務分工和學制，“三級制”“兩股繩”的訓練體制基本形成。

第3次調整。60年代中期，世界面臨全面戰爭和核戰爭的嚴重威脅，中國周邊形勢日趨緊張。中共中央和中央軍委作出第三次世界大戰不可避免的戰略研判，確立了“早打、大打、打核戰爭”的戰略指導思想，進而催生了軍隊教學工作要貫徹“少而精、短而少”方針的應急教育思想。據此自1969年起，軍隊院校進行了新中國成立以來最大規模的裁減與合并。1969年2月，中央軍委頒發了《軍隊院校調整方案》，強調軍隊就是一個大學校，凡是在部隊能學到的技術一律在部隊培養，培訓任務由院校移至部隊，決定撤銷指揮、政治、體育、藝術院校，新建軍政大學，以輪訓中、高級干部及擔負外訓任務；保留高級技術院校(含維護修理學校)；撤銷各軍區步兵學校，陸、海、空軍的軍、師建立小型教導隊，輪訓部隊干部。根據上述調整原則，全軍院校由125所減至43所，其中軍政大學1所，工程技術院校20所，醫務、獸醫學校7所，飛行學校15所*孫有貴：《中國人民解放軍院校發展簡史》，469～473頁。。由于軍隊學校的布局要適應備戰要求，保留院校中的14所進行了搬遷，所剩院校的學制和課程設置也出現了不合理現象，破壞了業已形成的院校訓練體系，流失了剛剛籌備起來的師資隊伍，損壞與浪費了教學物資和器材。

(三)20世紀70年代2次調整

第1次調整。1966年“文化大革命”開始后，軍隊院校停止招生，造成了軍隊干部的緊缺和斷層。1969年大幅度裁減軍隊院校后，這一問題日益嚴重，極大影響了軍隊建設。葉劍英主持軍委日常工作以后，在被砍掉的院校一時還難以恢復的情況下，為解決院校數量少、部隊急需人才和干部失訓率高等問題，提出了“大辦教導隊”的應急措施。但由于教導隊缺乏系統的理論指導和專業教員，且不是教學單位，學習時間短、科技含量低，未能從根本上解決全軍干部的教育訓練問題，加強院校建設已是迫在眉睫。1973年4月11日，總參謀部、總政治部和總后勤部聯合成立全軍院校調整領導小組，作出了《關于全軍恢復和增建41所院校的報告》，規定院校重點是培養營以上軍事、政治、后勤指揮干部和技術干部，恢復和增建的院校不宜過多；能在教導隊輪訓的就不辦院校，能適當擴大現有院校學員名額解決的就不另建院校；同類型的專業技術干部盡量全軍統一歸口訓練；技術兵的訓練原則上不辦學校，院校任務要統一安排，適當分工。為了統一院校的體制編制，中央軍委轉發了上述報告，規定了各類院校的訓練分工、學員定額比例。經過恢復和建設，全軍增至84所院校，其中指揮院校38所、技術院校44所、空軍預備學校2所*孫有貴：《中國人民解放軍院校發展簡史》，472～474頁。，從而初步緩解了軍事人才需求斷層的現狀。

第2次調整。“四人幫”被粉碎后，軍隊現代化建設加快了步伐。1977年11月，中央軍委批轉了軍委教育訓練委員會《關于調整和增建軍隊院校的報告》，決定在已有院校的基礎上，再增建28所院校，之后又陸續增建了5所。其中，以軍政大學的軍事系、政治系、后勤系為基礎，分別組建軍事學院、政治學院和后勤學院；以北京、南京軍區軍政干校為基礎，組建兩所高級步兵學校；各大軍區也組建了一批步兵學校。到70年代末，全軍院校發展到116所。其中，指揮院校40所，政治院校5所，技術院校54所，飛行院校17所，*孫有貴：《中國人民解放軍院校發展簡史》，476頁。這次軍隊院校調整大體恢復到“文化大革命”前的規模。

(四)20世紀80年代2次調整

第1次調整。80年代，軍隊院校的建設和發展又進入一個新的歷史時期。經過70年代的恢復與調整，軍隊院校漸漸步入良性發展軌道，日臻完善、成熟，但仍有一些問題亟待解決。主要是：結構不盡合理，不適應干部培訓的實際要求；專業設置重復分散，“小而全”問題突出；有的院校等級權限偏高，體制編制上照套部隊，不適應院校教學的需要。據此，中央軍委于1980年3月召開常委擴大會議，提出精簡整編的指導思想，要求減少不必要的非戰斗人員，減少統率機構和指揮機構人員，重點是減少干部。7月，又召開常委會，討論通過了《中央軍委關于軍隊精簡整編的方案》。根據這一精神，院校編制體制要適應訓練任務調整要求和教學需要，體現院校特點，要緊縮機構，實行橫寬縱短，減少層次，精簡非教學人員，加強教學力量，突出以教學為中心的原則。為貫徹軍委常委擴大會議精神，進一步統一辦校思想，調整院校訓練任務，研究加強院校建設和提高教學質量措施，第十一次全軍院校會議于10月在北京召開，第一次做出了必須經過院校培訓才能提拔為干部的規定，確立了三級培訓體制，其中將軍事指揮干部的培訓體制由排、營(團)、師改為排、團、軍，政治干部培訓連、團、軍，后勤干部培訓基層后勤干部、團后勤處長、軍后勤部長，成為軍隊干部培訓制度的一個重要轉折點。經過調整和精簡整編，全軍113所(不含鐵道兵2所)院校不變，總定額33萬不增不減，培訓學員保持14.3萬人，輪訓學員由1.3萬人增到3萬人*孫有貴：《中國人民解放軍院校發展簡史》，480～483頁。。

第2次調整。1984年10月，軍隊院校體制編制改革領導小組成立。12月，該小組向中央軍委提交報告，就院校領導體制、機關設置、機構等級、人員編制標準等問題提出了意見建議。經中央軍委批準，對部分院校體制編制進行了微調，如在國防科技大學設立研究生院，軍事學院、政治學院、后勤學院合并組建國防大學等。1985年6月，依據國際形勢和中國所處周邊環境不斷趨于緩和的現狀，中央軍委作出軍隊建設要實行戰略性轉變、全軍進行精簡整編裁軍百萬的重大決策，要求把軍隊工作真正轉入和平時期的建設軌道上來，轉到以現代化為中心的總體建設上來。為使軍隊院校建設適應軍隊建設指導思想的戰略性轉變，1986年2月17日至26日，第十三次全軍院校會議召開，以《中共中央關于教育體制改革的決定》和中央軍委有關指示精神為指導，著重研究了院校教育訓練如何適應軍隊建設指導思想的戰略性轉變等問題，討論修改了《中央軍委關于軍隊院校教育體制改革的決定》(草案)和《全軍院校體制改革精簡整編方案》。6月，中央軍委頒發了《關于軍隊院校改革的決定》，指出改革的重點是理順體制，進一步完善指揮院校初、中、高三級培訓體制，完善中等、高等兩類專業技術院校和系科結構。同時，還批轉了總參謀部、總政治部、總后勤部關于《全軍院校體制改革精簡整編方案》。方案確定了院校改革整編的7條原則：一是精簡與改革相結合，減少數量、提高質量。二是調整培訓層次和學制，理順教育體制。三是調整任務分工，實行歸口訓練，提高辦學效益。四是培訓與輪訓相結合，以培訓生長軍官為重點。五是以教學為中心，精簡機關、調整等級、改革院校體制編制。六是充分利用現有條件，一般不新建院校，盡量減少搬遷，防止損失和浪費。七是從軍隊實際出發，同國家的教育制度相適應，堅持軍隊院校的辦學特色。據此調整了全軍院校數量，由117所減至105所(士官學校2所)，壓縮了總人數，撤銷或合并了一些初級指揮院校和專業技術院校。此外，海軍、空軍各試辦了1所士官學校，并在全軍42所軍官院校內設置了士官大隊*孫有貴：《中國人民解放軍院校發展簡史》，486頁。，從而進一步完善了軍隊院校的培訓體制。這一時期，盡管軍隊院校數量有所減少，但辦學質量卻不斷提高。全軍絕大多數干部基本上都經過各級相應的軍事院校培訓，提高了軍政素質和文化素質。經過10年的調整、發展和鞏固，全軍院校進一步理順了培訓體制，確立了指揮院校初中高三級、專業技術院校兩等(中等、高等)五層次(中專、大專、本科、碩士、博士)的培訓體制，形成了比較完整的軍事教育體系。

(五)20世紀90年代2次調整

第1次調整。90年代初，調整體制編制、精簡機構，成為當時中國改革的潮流，中國人民解放軍也不例外。1992年8月26日，中央軍委印發《全軍院校體制編制調整改革方案》，計劃全軍院校由105所調整為85所，其中：軍官院校由103所減至76所(撤并的27所院校中5所改建為士官學校，9所改分院)，士官學校由2所增至9所，軍醫進修學院劃出院校序列；將全軍院校等級由大軍區級、兵團級、軍級、師級、旅級，調整為劃分為高、中、初三級，分別執行大軍區、軍、師級權限。方案要求，保留的院校從1993年開始按調整后的任務招生，撤并的院校用2至3年完成。但在調整過程中，出現了種種不適應。中央軍委遂于1993年6月3日下發了《關于全軍院校體制編制調整幾個問題的通知》，決定對原定方案作局部調整：4所軍官院校不改士官學校，恢復9所軍官院校，9所分院(校)改為獨立的院校，并明確了這22所院校的等級*耿福榮等：《中華人民共和國軍事院校教育發展史》(總卷)，445頁，北京，軍事科學出版社，2001。。

第2次調整。90年代末，國際形勢進一步趨于緩和，1997年9月，中央軍委主席江澤民在中國共產黨第十五次全國代表大會上宣布，人民解放軍在今后3年裁軍50萬。自軍隊院校建設重大問題調查研究領導小組于1995年初成立后，經過幾年的研究論證，形成了《全軍院校和訓練機構體制編制調整改革方案》。1999年6月第十四次院校會議召開之后，依據“在綜合辦學、集約訓練、重點建設、軍地并舉等方面有所突破，轉變辦學思路，提高綜合效益，建設我軍院校的新體系”的要求，確定將15所院校合并為5所綜合性大學；將同駐一地、任務相近的4個科研機構并入有關院校；適應士官制度和兵役制度改革需要，調整士官學校和技術兵訓練機構。據此，全軍院校由104所調整為82所，其中綜合院校12所，專業院校51所，中高級指揮院校13所，士官學校6所。院校編制總員額由32.9萬人調整為29.9萬人*耿福榮等：《中華人民共和國軍事院校教育發展史》(總卷)，451頁。。

(六)新時期2次調整

第1次調整。進入新世紀，隨著世界新軍事革命的加速發展，中央軍委作出推進中國特色軍事變革的戰略決策，確立了建設信息化軍隊、打贏信息化戰爭的戰略目標，決定在“九五”期間裁減軍隊員額50萬的基礎上，于2005年以前，再裁減軍隊20萬，其中院校減少編制員額5.5萬人。為適應形勢發展，2003年11月，四總部聯合召開第十五次全軍院校會議，會后印發了《全軍院校和訓練機構體制編制調整改革方案》。方案指出，現有82所院校中，軍地通用性強的院校和承擔學歷教育任務的院校偏多，行政管理人員的比例偏大，培訓層次偏低，崗位任職教育規模比較小。遂決定撤銷院校12所(體育學院、宣化通信士官學校、廊坊陸軍導彈學院、軍需大學、第一軍醫大學、北京軍醫學院、白求恩軍醫學院、海軍后勤學院、大連陸軍學院、烏魯木齊軍醫學院、濟南陸軍學院、桂林陸軍學院)，合并減少院校3所，撤并分院(異地學院)6所，撤銷、精簡綜合大學相對獨立的內設學院13個，更名院校3所。同時，《方案》將院校劃分為崗位任職教育院校和生長干部學歷教育院校兩大類，并為推動院校教育向崗位任職教育為主轉變，采取了一系列重大改革舉措：第一，健全依托國家普通高等教育培養軍事人才的體制。第二，完善繼續教育制度。第三，提高生長干部培訓層次。生長干部取消中專培訓層次，盡快實現大學本科化。其中，初級指揮生長干部全部按大學本科層次培養，其他生長干部以本科為主，根據崗位實際需要少量按大專層次培養。第四，改革組訓方式。主要是對部分中級指揮軍官實行“分段培養”；擴大初級指揮生長干部“學歷教育合訓、任職培訓分流”組訓方式改革范圍；部分生長干部學歷教育，實行“基礎課教學集中、專業課教學分流”組訓方式。

第2次調整。2011年7月召開的全軍第十六次院校會議，進一步對院校的體制編制進行了調整，院校數量由67所調整為63所，并將任職教育院校類型調整為聯合指揮院校、軍種指揮(系統)院校、兵種(專業)院校和士官學校4類。此次調整改革把全軍院校和訓練機構、軍官培養及士官培養作為一個整體進行籌劃，加大了集中歸口培訓力度，進一步集中學歷教育任務，減少學歷教育院校數量，撤并部分訓練機構，組建部分士官訓練基地。同時給予院校教研機構設置上一定的自主權，將部分干部崗位改由文職人員擔任，部分保障崗位改由非現役公勤人員擔任，部分軍事技能型教員崗位改由士官擔任。綜合大學則精簡學院機關，減少管理層次，實行新的管理體制。

二、軍隊院校體制編制調整頻繁原因及對策分析

(一)原因分析

建國后軍隊院校歷經十五次大的體制編制調整，平均不到4年一次。之所以如此頻繁，固然有一些客觀原因導致，如：科技進步引起裝備技術更新、作戰樣式的變化促使軍事思想和軍事理論的發展，院校作為培養指戰員和建軍骨干的基地，必須進行調整改革；國內外的安全形勢發生重大變化，戰略格局重組，引起軍隊建設重心的轉移，軍隊院校必須相應進行調整改革等。1954年和1986年的兩次調整，就屬于這種情況。但值得反思的是，同樣歷經歷史變遷，西方軍隊院校卻可以在數百年的時間里保持相對穩定，如建于1802年的美國陸軍軍官學校(即西點軍校)，建于1845年的美國海軍軍官學校(即安納波利斯海校)，建于1812年的英國桑赫斯特皇家軍事學院，建于1863年的英國達特茅斯海軍學院等，而解放軍院校卻在60多年的歷史進程中始終處于動蕩之中。這里面除了上述客觀因素之外，一些主觀因素也不容回避：第一，軍隊院校體制是一種“鋼性”體制，即把軍隊院校的數量、結構、層次、專業等與軍隊某一時期對人才的需求專業和數量構成簡單的對應的關系，這從某種意義上講是一種應對資源緊缺狀態的短視行為；第二，因機構設置的傳統思維禁錮，部隊與院校之間、院校與院校之間的界面問題長期存在，影響了人、財、物、信息的有效流動，導致院校人才培養與部隊需求脫節；第三，缺乏審慎科學論證，領導個人偏好等主觀隨機因素主導辦學方向，盲目出臺一些違背教育規律、脫離部隊實際的政策，引起院校建設的頻繁改革和調整；第四，長期以來按照兵種建院校，按照裝備分專業，按照崗位培養干部，形成了部門所有、條塊分割的院校布局，涉及辦學場地、人員、設備和物資等問題，調整中常常因各級各部門保地盤、保編制的本位主義阻力，致使實際效果大打折扣，不能一次到位。

(二)對策分析

1.建立“彈性”體制。所謂“彈性”的軍隊院校體制編制，是指軍隊院校體制編制具有較大的靈活性，即使在訓練任務、時代背景發生較大變動時，也能保持相對穩定。這種體制可考慮由核心結構、輔助結構和補充結構組成。核心結構是“彈性”的軍隊院校體制編制的主體，一般不隨環境因素的改變而改變。它以培養作戰指揮軍官為主，按初、中、高三級遞進排列。輔助結構包括兩個部分：一是進行學歷教育的單科類院校，如軍醫類院校、語言類院校、藝術類院校等；二是進行非學歷教育的技術類院校(包括士官院校)，按兵種設置，根據未來工作崗位，進行短期職業技能培訓。補充結構是指建立在國民高等教育基礎之上的培訓體制，包括國防生教育體制和各種形式的委托(聯合)培養。能否建立靈活高效的輔助結構與補充結構是實現有“彈性”的軍隊院校體制的重要環節。應當說自全軍第十五次院校會議之后，軍隊院校的“彈性”體制已見雛形，關鍵是如何進一步保證三種結構各司其職、界限清晰，互不越俎代庖，并能按實際需求合理確定三者之間的比例。

2.消除界面問題。軍隊院校多年來為軍隊現代化建設培養了大批人才，但離設定的理想目標還有差距，任職教育課程更新速度明顯滯后部隊武器裝備的發展，還不能充分滿足當前部隊的實際需求，這些問題僅靠院校自身并不能完全解決。部隊與院校、院校與院校之間的各種界面問題長期存在，諸如院校教員大部分缺乏部隊一線任職經歷，任職培訓優不送學、訓用不一致等現象在很大程度上源于部隊與軍校之間、軍校與軍校之間、軍校與地方院校之間的信息壁壘、人事壁壘、資源壁壘。同時因機構設置與管理權限的制約，歷次院校體制編制調整均在院校體系內部實施，鮮有將部隊與院校放在一起通盤規劃，限定職責分工。而在實際運行過程中，指導部隊訓練與院校教育的業務部門少有實質上的聯系，即便在院校體系內部，也因條塊分割的隸屬關系，亦造成軍隊院校與地方院校、軍隊院校與軍隊院校之間的聯合辦學和強強合作尚停留在局部和表面上，缺乏應有的深度和廣度。因此，要打破界面問題的怪圈，必須做到真正實現教育體系與訓練體系融合，訓練體系與作戰體系相對分離，徹底理順部隊與院校的關系，只有這樣才能真正發揮任職教育的實際作用，真正構建部隊與院校的合力育人機制，提高人才培養的針對性。將部隊訓練體系和作戰體系分開，實行先訓后補，是世界各國軍隊在長期實踐中總結出的帶規律性的經驗。解放軍在領導指揮體制改革之前，一直實施的是教育體系獨立，訓練、作戰合一的體制，使教育與訓練實施機構按條塊分割設置，難以形成整體合力。所以，要想保持院校體制編制的相對穩定性，首先必須在宏觀上將教育體系與訓練體系合一，真正消除兩個領域之間的界面問題，各類人員均實行先訓后補，任職教育院校和訓練機構要以基地為紐帶，協同負責單個人員的教育與訓練，新兵、技術兵骨干、軍士、生長軍官、軍官任職等都到相應類型的院校和訓練機構接受規定的學習和訓練，達到相應標準后，再補充到作戰部隊，然后由作戰體系按照戰斗力形成的規律去組織實施部隊的整體訓練。

3.科學論證，慎重決策。第二次世界大戰以來，世界各國軍隊院校體制都曾有過或大或小的改革和調整，之所以能平穩過度，皆有賴于可靠的調查和科學論證。如蘇聯70年代的軍校大改革，考慮到師資準備和設備增加等實際情況，前后耗時十年才完成。美國西點軍校于1975年進行改革前，在國內組織了大型調查團(成員有各兵種代表、地方大學代表和西點軍校代表，共91人)，耗時7個月，對軍校的各項工作進行了全面的檢查，并對畢業將軍、在校教師、學員、工作人員等1000多人進行了訪問，又調研了國內許多著名大學和聯邦德國、法國、英國和加拿大等國的軍隊院校，廣泛征求國內軍內各類人員的意見，提出了152件有分析、有對比、有方案、有依據的改革意見，然后才進行了改革*樊高月：《西點軍校》, 256頁，海口，海南出版社, 1996。。軍隊院校體制的形成與發展是多種因素綜合作用的結果，而不是個別或少數因素作用的結果。20世紀進行的各次院校體制編制調整，有成功的經驗，也有失敗的教訓。某些方面之所以反復修改，效果卻不明顯，很重要的原因就是論證不夠全面系統，往往過多地考慮了眼前的、局部的狀況和利益。軍隊院校體制是一項復雜的系統工程，涉及方方面面。對軍隊院校體制進行調整、改革，一定要經過周密的調查研究和科學的系統論證，必要時可以進行小范圍試測，然后再作出決策，切不可“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，按領導意志行事。決策的失誤是最大的失誤，特別是涉及院校宏觀結構方面的問題，科學決策尤為重要。

三、進行院校體制編制調整應著重處理好的幾對關系

軍隊院校的體制編制調整，一直是困擾院校教育宏觀管理部門的棘手問題，不僅在實施過程中步履維艱，整編結果又多會面臨理想與現實之間的妥協。通過梳理歷次軍隊院校體制編制調整史實，總結經驗教訓，筆者認為，要想成功進行院校體制編制調整，必須處理好以下四對關系。

(一)“變動”與“穩定”的關系

在解放軍院校發展史上，體制編制調整曾出現過幾次大起大落。特別是每當軍隊體制編制調整時，不論是擴編還是精簡，院校體制總會受到或大或小的影響。誠然，軍隊院校應隨著任務的變化作出相應調整，但問題是如何調整才能利大于弊，做正功而不是負功。撤銷一所院校容易，但建成一所院校不僅要花費大量的人力、物力、財力，還需要長期的文化積淀和歷史傳承，往往需要耗費幾代人的艱苦努力。現存大多數軍隊院校都幾易其名，院址多次搬遷，訓練任務不斷調整，從撤銷到恢復，又從恢復到撤銷，不僅給院校自身建設帶來極大的損耗，也給軍隊整體發展帶來不利的影響。軍隊院校建設周期長，投資大，見效慢。國內外一些名牌大學，幾乎無一例外地都有近百年甚至更長的歷史。院校時間長，辦學經驗豐富，師資力最雄厚，圖書資料充實，教學設施完善，辦學水平自然就高。正因為如此，第二次世界大戰結束以來，大多數國家的軍隊員額在減少，而院校數量則保持相對穩定，一般不輕易撤并。保持軍隊院校體制編制穩定，并不意味著軍隊院校體制不改革、不調整，前提是變革要采取積極穩妥的態度，奉行穩步發展的方針。一方面，要看到軍隊院校體制編制必須在動態中不斷變革，不斷完善，使之更趨科學、合理、成熟；另一方面，必須保持軍隊院校體制編制的基本穩定，力戒該變革的議而不決，又要避免反復多變(90年代初進行的調整就是典型例證)。同時還應看到，院校教育改革是復雜的系統工程，不可能一蹴而就，只能是動態的漸進過程，有的重大項目甚至需要幾代人的努力才能完成。這就要求院校宏觀管理部門必須堅持總體籌劃、綜合配套、分步推進、逐步到位的原則，保持政策的系統性和連續性，防止急功近利，避免大起大落，以保證院校教育在相對穩定的環境中健康持續發展。這是軍隊院校歷史經驗的總結，也是軍隊院校建設特點的需要。

(二)“超前”與“適應”的關系

軍隊院校體制編制與軍隊建設和作戰需要相適應，是軍隊院校建設和發展的一條基本規律。誠然，軍隊院校是為軍隊建設和作戰服務的，離開了軍隊建設和作戰的需要，軍隊院校就失去了存在的價值，但需要明確的是院校以何種方式服務才能持續滿足軍隊建設和作戰的需要。院校教育具有周期長、見效慢的特點，人才培養具有相對的滯后性，這決定了教育對社會的適應必須適度超前，尤其是在信息化社會背景之下。軍事人才的培養也要遵循教育這一規律，堅持軍校教育與軍隊建設協調發展并適度超前，從軍隊建設“明天的需要”去考慮院校教育與軍隊建設相適應的問題，堅持面向未來、科學前瞻，在教育的層次結構、學科專業建設和教學內容體系等方面打好提前量，與部隊武器裝備更新、體制編制改革和人才需求的變化相適應。因此，要想保證院校教育的持續穩定發展，就不能跟在部隊現實需求后面亦步亦趨，甚至以此為標準設置院校的體制編制構成。這就要求院校教育要在人才儲備、科學研究等方面引領軍隊建設的廣泛需求，在科技強軍和知識創新中作出重要貢獻，同時還應主動適應現代教育社會化、綜合化、多樣化、終身化的發展趨勢。遵循適度超前的教育規律，就要科學恰當地確定院校編制定額。從總體上講，院校的編制定額應與軍隊規模相適應。軍隊總定額精簡了，干部和技術骨干編制數量減少了，院校定額也要相應壓縮，但兩者絕不是同步進行的。院校編制定額的精簡不應與部隊“一刀切”，而應根據院校教育的規律和實際培訓任務量合理確定，以滿足未來部隊建設與作戰對人才數量和質量的基本要求，切實保障院校教育持續發展。正確把握好上述特點和規律，對確立軍隊院校的地位與作用，全面發揮軍隊院校的辦學職能具有重大現實指導意義。

(三)“獨立”與“融合”的關系

全軍第十四次院校會議之前的辦學體制，既有對歷史傳統的繼承，也有對借鑒蘇聯模式的創新。不論是傳統的或是借鑒的，都使軍隊院校基本上自成體系，獨立于國民教育體系之外。其表現為：對軍官的學歷教育絕大部分是在軍隊自辦的院校中實施；與國外、地方院校的交流和聯系較少，比較強調自身的特殊性。全軍第十四次院校會議，特別是全軍第十五次院校會議之后，強調軍地并舉以及國防生教育制度的實施，在軍隊院校“獨立”特征中注入了“融合”的因子。長期以來，軍隊各類干部基本上靠軍隊自己培養，這種做法雖然存在著消耗大、周期長、效益低等弱點，但在過去國民教育不發達的情況下曾對軍隊建設發揮過重要作用。隨著科學技術的進步、新軍事革命的深入發展、尖端武器和技術的不斷涌現，急需開設新的專業培養各類軍事人才，以適應未來軍隊建設和作戰模式變化。在國民教育日益發達，高等教育資源越來越豐富的情況下，軍隊院校沒有必要開設所有的專業，軍隊所需人才走軍隊院校培養與依托地方高等院校培養并舉的路子是不二的選擇，關鍵在于確定好依托培養的類型與規模。

與國民教育深度融合最大的亮點在于提高辦學效益。辦學效益是院校綜合水平的重要體現，在軍費緊張、教育成本不斷增長的形勢下，提高辦學效益顯得尤為重要。但是必須認識到，獨立培養的辦學模式由于在校時間長，學員入學年齡小、可塑性強，因而在軍人人格鍛造、尚武精神培養方面具有得天獨厚的優勢，對軍事人才養成也具有特殊意義。軍隊院校當前采取的是自己培養與依托國民教育培養并舉的體制，兩者的平衡要恰當掌握。沒有效益的發展難以持續，沒有質量的效益也毫無意義，在提高教育質量的前提下兼顧效益是軍隊院校體制編制調整的出發點和落腳點。今后，軍隊總體規模將酌情進一步適當精簡，軍隊院校的總體數量和軍官的培訓數量也應適當壓縮。但是，壓縮后的軍隊院校總體結構應能保證數量充足的生長軍官能接受軍隊院校培訓，保證指揮軍官逐級進修、專業技術軍官多次深造的基本需要。一方面軍隊院校要以培養作戰指揮軍官為主線，生長干部必須堅持與國家接軌的高等教育標準；另一方面，地方高等院校的軍官培訓機構，在完成大學本科教育的同時，也必須完成規定的軍事訓練，真正實現地方青年學生向合格軍官的轉變。不論何種途徑，都要著重培養學員過硬的政治思想品質、較強的軍事領導才能和強健的身心素質。只有這樣，才能使軍隊院校教育與國家高等教育有機融合，從而真正實現軍隊院校體制合理和優化、穩定、高效的目標。

(四)“借鑒”與“繼承”的關系

由于教育活動具有自身所固有的規律，世界各國的軍隊院校體制必然有很多相通之處，可以相互學習和借鑒，以揚長避短，切不可固步自封。歷史上就有鮮活的例子值得每一名軍隊院校決策者銘記：1958年進行的“反教條主義”斗爭，導致了一場“左”傾思潮支配下的“教育革命”，對軍隊在學習蘇軍現代化建設中存在的某些不足和缺點予以夸大，片面地施行“獨立自主”辦學，使軍隊院校陷入自我封閉的狀態，與世界先進的科學技術日益脫軌，差距越來越大，嚴重地影響了部隊和院校的建設。同時也要注意到，軍隊院校體制在不同時期、不同國家是有區別的。即使在某些社會條件相同的國家之間，這種差異性也是存在的。這說明，軍隊院校體制沒有統一的靜態模式和動態發展過程，任何一個國家的軍隊院校體制都有其自身形成和發展的邏輯，各自的形成和發展環境、條件和適應范圍，各自的價值取向和目標取向，都有各自的長處和短處。因此，在學習和借鑒外軍院校體制的有益經驗時，更要注意保持和發揚軍隊院校體制在長期發展過程中形成的獨有特色，不能簡單照抄照搬外軍院校的模式，輕易否定自己，也不可以偏概全，以一個或少數幾個國家軍隊院校體制及其變化來概括軍隊院校體制演變的基本規律，更不能簡單地把某一個或少數幾個國家軍隊院校的具體結構作為衡量軍隊院校體制合理性的標準，甚至作為進行院校體制編制調整決策的依據。