城鎮化與城鎮體系建設研究

城鎮化與城鎮體系建設研究

馬鳳鳴

(吉林建筑大學 管理學院，長春 130118)

摘要：城鎮化與城市化在使用上常常發生混淆，為推進新型城鎮化應準確理解和把握城鎮化與城鎮體系的相關理論，反思在推進城鎮化過程中存在的“逆向擴張”、“滯后的城鎮化”等城市發展的一系列問題，科學認識和不斷探索新形勢下城鎮化與城鎮體系建設的發展規律，建設合理的城鎮體系。

關鍵詞：城鎮化；城鎮體系；新型城鎮化

收稿日期：2015-04-12

基金項目：吉林省社會科學

作者簡介：馬鳳鳴(1962-)男，吉林舒蘭人，副教授，主要從事經濟管理和經濟數學研究。

中圖分類號：F290文獻標志碼：A

改革開放以來，我國經濟迅速崛起，我國的城鎮化建設也已經進入了快速發展時期。隨著《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》(下稱“規劃” )的公布，標志著我國城鎮化戰略已經上升為國家戰略。規劃明確提出了“以人為核心的城鎮化”，這也是規劃的最大亮點。

1城鎮化、城鎮體系的含義

1.1城鎮化的含義

“城市化”和“城鎮化”是英文單詞“Urbanization”的兩種不同譯法，由于意義接近，在概念上造成了一定程度的混淆。城市化反映的是城市性狀的改變、城市數量的增加、城市質量的提高三大方面[1]28，城市化強調了城市的區域中心性和輻射主導功能。城鎮化是我國的戰略發展方針之一，但其概念的使用、界定與城市化往往容易混淆，其原因是多方面的，有法律法規方面的因素，也有人們認識方面的差異。從定義上看，城鎮化更側重于強調城鎮體系的建設和和諧發展。

1.2城鎮體系的含義

所謂“城鎮體系”(urbansystem),是指一定地域內不同功能、不同規模的城鎮群組織結構系統。早在20世紀20年代，有學者就已經開始對區域城鎮群體進行研究，但首次正式提出“城鎮體系”這一概念的是美國地理學家鄧肯(O.D.Duncan)及其同事。1960年，他們在研究美國城市的專業化作用以及大都市區之間相互依存關系時，定義了“城鎮體系”[1]90。

德國經濟地理學家克里斯塔勒(W.Christaller)受德國經濟地理學家韋伯的“工業區位論”、杜能的“農業區位論”的影響，在1933年根據城市的數量、規模和分布的規律性，并根據城市向它周圍腹地所提供服務的輻射力，創造性地提出了解釋城鎮體系空間結構的“中心地理論”，即市場原則(K=3原則)、交通原則(K=4原則)、行政三原則(K=7原則)[1]92。

2關于城鎮化觀念的轉變

2.1思想觀念方面的轉變

我國在新中國成立后所實行的城市發展方針，實際上都是不利于大城市發展的，這就使得我國的城鎮化發展水平大大低于發達國家。比如，把城市發展的比例固定下來，阻礙了城鎮化的發展[1]74。

改革開放以來，對城鎮化的認識也是一個不斷發展和完善的過程，國家的相關政策及有關會議和文件都做出了不同的表述(見表1)。我們應及時地調整和轉變觀念，正確地理解和把握城鎮化相關政策和指導方針。

2.2城鎮化的發展特點

改革開放以來，隨著市場經濟的深入發展，城鎮化也取得了快速發展，主要表現為：一是城鎮體系在國民經濟中發揮著越來越重要的輻射帶動作用；二是城市數量與國土面積、人口和國內生產總值的比值關系體現了明顯的高效率，如表2所示；三是城鎮建設取得了一定的成效。基礎設施建設有了一定的改觀，初步改善了城鎮基礎設施陳舊的面貌；四是城鎮布局向合理的方向發展。然而，我國城鎮化發展的不平衡現象依然存在，沿海與內地、東西部的差距仍然存在，有的省份的城鎮體系發展還不夠完備與合理，如四川、湖北只有成都和武漢兩個超大城市，城鎮體系還有待于發展和完善。

表1　有關會議文件對城鎮化的表述

資料來源：相關會議的文件內容

表2　1978-2010年城市部分經濟指標

資料來源： 中國證券報2013年1月8日3版

在某些省內不同區域的城鎮化水平差異也很大，如江蘇的城鎮化就存在明顯的南北差距(見表3)。

表3　2013年江蘇省城鎮化水平比較

資料來源：中國證券報2013年1月8日3版

廣東的區域差距在沿海各省份中最為突出，城鎮化率也呈現出巨大的鴻溝。截至2012年底，珠三角城鎮化率達83.8%，已經進入到中等發達國家水平，而粵東、西、北城鎮化率分別為59.1%、37.6%、45.3%，均低于全省均值，粵西、粵北更是低于全國平均水平。與這一比例對應的是，粵西、粵北人均GDP低于全國平均水平。

3新型城鎮化發展的思考

3.1城鎮化的一般規律

改革開放以來，國家發展的重點在經濟、政治、文化和社會層面，對生態文明的關注不夠，這有政策導向因素，也有發展階段因素。30多年過去了，我們現在應重新認識我國的城市發展方針，過去我國嚴格控制大城市，其原因：一是計劃經濟體制下物質條件限制，二是擔心“大城市病”的發生。近年來，國家的城市劃分標準發生了變化，如表4所示。

表4　城市劃分標準

資料來源：2014年11月20日新華網《國務院調整城市規模劃分:五類七檔 設超大城市》

限于當時的外部環境和物質條件以及經濟體制，我國形成了目前嚴重的二元結構局面。雖然在建國后相當長的一段時間內，我國實施嚴格控制大城市發展的方針，但實際上確是大城市的發展速度比較快，這就造成了政策和實際效果相矛盾。

我國地域遼闊，各方面條件差異大，經濟結構和人口密度差異也很大。從宏觀上看，我國整體上城鎮化水平不高，發展極度不均衡，因而城鎮化不能盲目照搬一個模式。

自上世紀80年代后期以來，部分省份在較長時間內亦步亦趨地模仿沿海發達地區的小城鎮化建設模式，事實證明，這樣做既不符合城鎮化發展的一般規律，也沒有使城鎮化的發展差距得到明顯的改善，因而其所選擇的發展道路值得反思。

在我國中西部和內地經濟欠發達地區，人口密度遠遠低于300人/平方公里的分界點(如表5、表6所示)，根據人口密度、自然資源的賦予情況，以及經濟結構和文化傳統等，適合選擇以中小城市為主體、以中小城市群為重點、以生態城鎮化為引領、以城鄉一體化為目標的區域特色城鎮化模式，建設合理的城市體系。

克里斯塔勒(W.Christaller)提出的“中心地理論”的三個原則在一個區域內雖有交叉但又各有側重：在經濟發達、交通便利的地區，市場原則最占優勢；在自給自足的偏僻地區，行政原則居于首位；在新開發地區，移民拓荒沿交通線推進，則交通原則會占上風[1]92。上述原則對于我們今天發展城市體系仍很有指導意義，也就是說，針對不同地區要采取不同的政策措施和做法。

表5　城市人口密度分布表及適合發展的道路

資料來源：2011年4月28日國家統計局發布的第六次人口普查數據

表6　全國各省市人口、土地、人口密度

資料來源：2011年4月28日國家統計局發布的第六次人口普查數據

3.2我國城鎮化的發展空間

美國的城市化水平已經達到80%以上,70%的城市人口生活在5萬人口以下的城市;日本的城市化水平已經接近80%,但60%的城市人口生活在50萬人口以上的大城市。

我國大陸生活在50萬人口以上的大城市人口目前只占全部城市人口的30%,故按照美日的發展經驗發展大城市是明智之舉,也留有較大的發展空間。這個發展空間可以設想為:1000萬人口以上的城市由2座到10座,300萬以上的超大城市由8座到50座,100萬人口以上的特大城市由49座到300座。屆時總計會有6億多人生活在100萬人口以上的大城市中，大約會占到我國城市人口的一半(人口達到15億時，城市化率80%)。因此，有的學者指出發展大城市是方向。但不容忽視的是，中小城市的人口承載力也是巨大的，所以建設分布合理的城鎮體系，意義重大[2]。

3.3城鎮化的“逆向擴張”和“滯后的城鎮化”

3.3.1城鎮化的“逆向擴張”

在我國東部和沿海人口稠密、經濟發達地區，適合發展以大城市為主體的城鎮化道路，但應警惕大城市的過度“逆向擴張”現象(詳見表7)。

表7　2000-2010年城鄉建設部分指標對比

資料來源：2014年4月21 日第一財經日報三版：林小昭《城鎮化率盤點》

根據相關統計，全國城鎮化的速度要比人口城鎮化的速度快，農村居民點建設用地反而擴張，農村平均建設用地要高于城市建設用地的2倍。

3.3.2關注“滯后的城鎮化”

經濟發達地區也應關注“滯后的城鎮化”現象，在我國沿海省份中也有城鎮化水平比較滯后的地區。例如，山東作為經濟總量排名第三的經濟強省，省內的發展也不平衡，目前全省的城鎮化率不高，只有53.6%，接近全國的平均水平，所以作為工業大省和農業大省，未來山東的城鎮化仍有很大的發展空間。

相比之下，中西部由于經濟較為落后，城鎮化水平也比較低，除了少數幾個省份之外，大部分省份的城鎮化率低于全國平均水平。其中，西藏、貴州和云南均低于40%，四川、廣西、甘肅、河南低于45%，對于這些地方來說，城鎮化目前仍處于起飛加速階段，城鎮化率的提高幅度也會高于全國平均水平。以貴州為例，貴州城鎮人口2013年比上年末增加56.37萬人，城鎮化率提高1.6個百分點。再如，四川比上年提高了1.37個百分點，甘肅比上年提高了1.38個百分點。

另外，盡管我國的城鎮化率已經超過了53%，但戶籍城鎮化率只有36%左右，也就是說，城鎮常住人口中有2億多人沒有城鎮戶籍，與戶籍人口在教育、醫療、社會保障等社會均等化方面存在差距。這樣的城鎮化被稱為“偽城鎮化”、“半拉子的城鎮化”。這種“半城市化”現象在北上廣深尤為明顯(詳見表8)。

表8　北京、上海、廣州、深圳人口對照表

資料來源：2014年4月21 日第一財經日報三版：林小昭《城鎮化率盤點》

3.4劃鎮進市，撤縣設區，合并升級

城市周邊經濟強鎮劃入城區，形成“割肉式”的城市擴張模式，例如吉林省龍井的朝陽川，梨樹的石嶺子、葉赫等。其負面效應是傷害了縣域發展的積極性，抑制了縣域經濟發展。因此，今后的發展方向應淡化行政區域，強化經濟區域，鼓勵周邊經濟強鎮向衛星城發展，建設合理的城鎮體系。

另一種合并是將下屬縣或縣級市調整為區，如重慶地區經過合并后組成了新的直轄市重慶市。

3.5現行土地政策的反思

建國初期，我國走的是低成本發展工業的道路。根據資源稟賦狀況和比較優勢原理,我國當時被認為適合發展成本低的勞動密集型產業。另外，為提高本地區的競爭力，當地政府更有可能降低補償標準，犧牲農民利益,依靠農業的原始積累,實現“以農補工”[3]210。改革開放后，在現行的法律和土地制度內，政府對土地實行雙邊壟斷，在一些經濟欠發達地區甚至被稱為“土地財政”，政府靠土地出賣和轉讓度日。可見，城市建設取得了突飛猛進的發展，農村的土地作出了極大的貢獻。

改革開放前20年間，地方政府通過對農地的征用，從農民那里集中的資金超過2萬億元[3]210。經濟學家吳敬璉指出：地方政府通過造城運動攫取土地差價達30萬億(2013年3月23日新華網)，2013年全國賣地收入就達4萬億元 (2014年3月2日南方都市報)，由于在土地征收和土地出讓方面賺取差價，一直被指“與民爭利”[3]210。尤其是在舊城改造、棚戶區拆遷安置補償過程中，有些地方政府為了政績，打著招商引資、產業結構調整、城市改造、推進城鎮化的旗號，卻屢屢發生暴力拆遷、強制拆遷現象，造成了一些新的社會矛盾，其本身也成為房價上漲的推手之一。這些都需要在全面推進依法治國的框架內，予以糾正和改進。

4結語

新型城鎮化作為國家的戰略目標之一應該是一個漸進的過程，是由量變到質變的發展過程。十八大提出的”五位一體”的發展方針，為我們提出了更高的標準和要求，也是我國實現現代化的重要組成部分，同時也豐富和完善了“現代化”的理論體系。要使數以億計的農村人口轉變為城鎮人口，將是一個規模宏大、復雜的社會系統工程，同時也是一個漫長的歷程，不應急功近利，急于求成。

對比世界上一些發達國家的經驗，由于國情的差異和政策因素以及對城市發展規律認識的局限性，我們應清醒地認識到城鎮化是一個長期的社會進程，而不是短期行為所能達到的目標。

總而言之，新型城鎮化建設必須從我國社會主義初級階段的基本國情出發，要力圖改變大城市不大、中等城市不活、小城市不優的局面，及時把握國家新型城鎮化政策導向，以體制機制創新為動力，走出一條“四化”統籌、以人為本、生態文明、注重質量、傳承文化、優化布局的新型城鎮化道路。

參考文獻：

[1]謝文蕙，鄧衛.城市經濟學[M].2版.北京：清華大學出版社，2009.

[2]馬鳳鳴.城市化進程與逆城市化[J].城市建設理論研究,2011(11):1-3.

[3]畢寶德.土地經濟學[M].5版.北京：中國人民大學出版社，2007.

[4]黃仕誠.城市建設經濟學[M].北京：中國建筑工業出版社，1987.

責任編輯：沈玲

ADiscussiononUrbanizationandUrbanSystemConstruction

MAFengming

(SchoolofManagement,JilinJianzhuUniversity,Changchun130118,China)

Abstract：There are some confusions in the use of urbanization and metropolitanization.In order to promote new urbanization,we should accurately understand and grasp the relevant theories of urbanization and urban system,and reflect on the series of problems such as “reverse expansion” and “lag urbanization” in process of promoting the urbanization development,furthermore,scientifically understand and contionously explore development rules of urbanization and urban system in the new situation to construct rational urban system.

Keywords：urbanization;urban system;new urbanization