黨內法規體系若干問題的思考

張國生

[摘 要]貫徹全面從嚴治黨的方針必須加強黨內法規制度建設。當前，我們黨的黨內法規制度建設取得了顯著成果，但依然存在著缺乏系統性與體系性、清理機制不健全、實施細則不明確等問題。針對這些問題，在黨內法規的創設環節，應注重系統性與體系性建設；在黨內法規的實施過程中，應注重實施細則的建設；另外，還應注重黨內法規的常態清理機制建設。

[關鍵詞]黨內法規；體系；若干問題；思考

[中圖分類號] D262.2 [文獻標識碼] A

[文章編號] 1009-928X（2016）01--0039-03

一、黨內法規及其分類

黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。[1]毛澤東最早使用“黨內法規”的概念。1938年10月，毛澤東在黨的六屆六中全會所作的報告中提出，“還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”。在這次會議上，劉少奇同志作了《黨規黨法的報告》，使用了“黨規黨法”的名稱。[2]新中國成立以來，經過不斷的豐富完善，黨內法規已初步形成了一套較完備的制度體系。如何認識這一體系從而對黨內法規進行分類，實際上存在著兩種分類方法。

（一）以效力等級為標準的分類。按照《中國共產黨黨內法規制定條例》，黨內法規分為七大類、三個等級，七大類包括黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則。其中黨章具有最高效力，其次是準則、條例，最后是規則、規定、辦法和細則。[3]

黨章被稱為“黨內憲法”，由黨的全國代表大會制定、修改并發布，對黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務和權利以及黨的紀律等作出根本規定，是最根本的黨內法規，也是制定其他黨內法規的依據和基礎。現行黨章是1982年9月黨的十二大修改制定的。之后根據形勢和任務發展變化，黨的歷次全國代表大會均都對黨章作了不同程度的修改。

準則由中央委員會全體會議或者中央政治局會議審議批準，以中共中央名義發布，對全黨的政治生活、組織生活和全體黨員行為作出原則規定。迄今為止，我們黨制定了兩大準則。1980年2月黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》，重申黨內政治生活必須堅持的12項準則，全面恢復和發揚了延安時期黨的優良傳統和作風。2015年10月，中共中央政治局審議通過《中國共產黨廉潔自律準則》，將原來的52個“不準”修訂為八條“廉潔自律規范”，其調整范圍也由原來的“黨員干部”擴大到全體黨員，對于深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，永葆黨的先進性和純潔性，具有十分重要的意義。

條例由黨的中央組織制定，以中共中央名義發布，對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作做出全面規定。在黨的組織建設、制度建設、反腐倡廉建設等方面，我們黨制定出臺了一批重要條例。2013年5月，中共中央發布《中國共產黨黨內法規制定條例》，黨擁有了正式的黨內“立法法”，為進一步規范黨內法規的制定提供了保障。為貫徹“全面從嚴治黨”的要求，2015年10月，中共中央政治局召開會議審議通過了《中國共產黨紀律處分條例》，對原《條例》進行了修正。

規則、規定、辦法、細則是由中紀委、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的，對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規定的黨內法規。近些年我們黨及時出臺了大量規定、辦法，以規范黨組織和黨員領導干部的權力運行，如《關于領導干部報告個人有關事項的規定》、《黨政機關公務用車配備使用管理辦法》、《黨政機關國內公務接待管理規定》等。

（二）以模塊內容為標準的分類。根據《中國共產黨黨內法規選編（2007-2012）》，按照模塊內容可將黨內法規歸納為以下七類：第一類是黨章及相關法規制度，包括《中國共產黨章程》、《中國共產黨黨內法規制定條例》等；第二類是關于黨的領導和黨的工作，包括《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》等；第三類是關于黨的思想建設，如《干部教育培訓工作條例（試行）》；第四類是關于黨的組織建設，包括《黨政領導干部選拔任用工作條例》等；第五類是關于黨的作風建設，如《黨政機關厲行節約反對浪費條例》；第六類是關于反腐倡廉建設，包括《中國共產黨紀律處分條例》等；第七類是關于黨的機關工作，如《黨政機關公文處理條例》等。

二、當前我國黨內法規體系建設現狀

新中國成立以來特別是改革開放以來，中國共產黨制訂了大量的黨內法規。據統計，2012年7月至2014年12月，中央對黨內法規進行了兩次集中清理后，截止到2012年6月，依然有效的黨內法規及規范性文件共計487件。黨內法規建設取得了顯著成就：一是逐步建立了一個以黨章為核心的較完備的黨內法規制度體系，逐步解決了對組織權力運行監督制約無法可依的問題；二是一系列黨內法規尊重和保障了黨員的民主權利，彰顯了以人為本的理念；三是黨內法規的制定機制逐漸趨于專業化、嚴謹化。[4]但另一方面，當前黨內法規體系仍然存在著很多問題。具體表現為：

（一）缺乏系統性、體系性。長期以來，由于缺乏頂層設計和科學規劃以及制定邏輯的缺陷，黨內法規“碎片化”現象比較突出，立法缺失與立法重復并存，各部分之間沒有很好銜接，各項基本制度難以形成體系。例如，在反腐倡廉建設方面，經過多年努力，已經初步形成了一個反腐倡廉法規制度體系，但黨的思想、組織、作風等其他方面法規制度建設相對滯后，結構體系沒有形成，配套法規還不完善，有些方面還存在較大的制度缺項，還做不到有章可循、有法可依。總的來說，在已頒布實施的黨內法規中，實體性法規較多、程序性法規較少，可操作性措施以及詳細解釋較少，懲罰性措施單一，強度不夠。因此，迫切需要加強頂層規劃設計，構建一套科學合理的黨內法規體系。

（二）黨內法規的清理機制不健全。以往的黨內法規制度建設，往往側重于黨內法規的創設，而忽視了對黨內法規的清理工作。所以自新中國成立以來出臺的大量黨內法規長期積壓而沒有清理，很多規定內容早已過時卻至今仍在發生著效力。為此，2012年7月至2014年12月，黨中央先后分兩個階段對新中國成立以來出臺的所有黨內法規進行了集中清理。通過這次集中清理，“摸清了中央黨內法規制度的家底，一攬子解決了黨內法規制度中存在的不適應、不協調、不銜接、不一致問題，有力維護了黨內法規制度的協調統一，有利于黨內法規制度的遵守和執行”。[5]但是，黨內法規集中清理耗時長、工作量巨大，弊端很多，為此，黨內法規應既注重定期清理，也要注重及時清理，建立一個黨內法規及時清理制度，將及時清理作為黨內法規制度建設的一部分以及制定或者修改黨內法規和規范性文件的一個必經環節，是十分必要的。

（三）實施細則不明確。制度的生命力在于執行，如果不能執行到位，再好的制度都只是一紙空文。黨內法規制度也面臨著執行效果的問題。很多黨內法規制度過于籠統，因缺乏實施細則而難以得到貫徹落實；一些法規制度的條文只有定性的要求，沒有定量的要求，很難具體操作。例如，《中國共產黨紀律處分條例》第八十三條中規定：“收受可能影響公正執行公務的禮品、禮金、消費卡等，情節較輕的，給予警告或者嚴重警告處分；情節較重的，給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分；情節嚴重的，給予開除黨籍處分。”但是對于什么樣的情況或數額屬于“情節較輕”，或屬于“情節較重”和“情節嚴重”，并沒有做出詳細說明和解釋，這樣就很可能會在制度的執行過程中出現爭議，影響制度的執行效果。

三、黨內法規體系建設路徑思考

治國必先治黨，治黨務必從嚴。貫徹全面從嚴治黨的方針必須加強黨內法規制度建設，要把黨內法規制度建設與從嚴治黨結合起來，實現黨的建設制度化、規范化和程序化。

（一）黨內法規的創設：重視黨內法規制度的系統性與協調性建設。第一，完善黨內法規體系，形成多層次、立體化的網絡體系。在黨內法規中，除構建和完善以層級為標準的黨內法規體系之外，可仿照國家法律體系構建一套以模塊內容為標準的黨內法規體系。2010年，我國社會主義法律體系已經形成，但黨內法規體系尚未形成。國家法律體系建設中的經驗，包括重要的立法原則、較完備的立法程序、科學的立法技術等，都可以為黨內法規體系的建設提供重要幫助和借鑒。[6]第二，促進黨內法規的協調性建設。黨內法規制度建設的協調性，一方面是黨內法規系統內部的協調，另一方面是與國家法律的協調。首先，進一步加強黨內法規的實施評價、備案審查和法規清理工作以促進黨內法規制度體系的內部協調性。加強黨內法規實施評價工作，組織專門力量定期對黨內法規實施成效和存在問題進行檢查和調研，考察和評價黨內法規核心條款的遵守情況和執行效果，及時發現黨內法規在制度設計、規范內容、制定技術等方面存在的問題，積累工作經驗，提高黨內法規出臺的質量。其次，建立黨內法規制定與國家立法的溝通協調機制，以彌補黨內法規與國家法律之間出現的調整斷層和空白；也有利于避免黨內法規與國家法律相抵觸的現象，維護法制的統一與權威；另外也是厘清黨內法規與國家法律的適用邊界的需要。由于二者的適用領域、調整對象都有很大區別，是否厘清黨內法規和國家法律適用的邊界，直接影響到黨內法規和國家法律成效的發揮。[7]

（二）黨內法規的執行：注重實施細則以及相關配套制度的建設。提升黨內法規的執行效果應該注重黨內法規實施細則的建設，總體來說，就是“使抽象的內容具體化，使原則性的要求剛性化，減少法規制度的彈性，增強法規制度的操作性。”[8]如在黨內法規的制定過程中，在“要怎樣、不準怎樣”等口號性要求外，還應增加“違反了……就要給予……處理”這樣的硬性規定，有些規定較籠統的條文還需適時作出黨內法規的解釋——哪些情況屬于該條文所指的行為，哪些人屬于該條文所指的對象；而對于“情節較輕”“情節較重”“情節嚴重”等定性用語應根據實踐發展需要及時出臺實施細則。

黨內法規的執行還有賴于相關配套制度的建設。例如黨內法規的執行機制建設，應嚴格做到有規必依、執規必嚴、違規必究，切實做到法規制度面前人人平等、遵守法規制度沒有特權、執行法規制度沒有例外；健全黨內法規的監督檢查機制，明確監督執行的責任部門，完善監督檢查方式，加大監督檢查力度，避免執法者帶頭違法的現象；完善黨內法規的懲處追責機制，一方面嚴肅執行黨內法規的懲處規定，并及時通報，另一方面與國家司法部門合作，適時追究違規者的法律責任；建立健全黨內法規的事后評估機制，及時修改完善相關黨內法規。

（三）黨內法規的廢止：建立及時清理機制。《中國共產黨黨內法規制定條例》首次將修改和廢止環節納入黨的制度建設體系，它與同時頒發的《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》和兩次集中清理行動初步構成了黨內法規的退出機制。但由于集中清理巨大繁重的工作量等弊端，因此迫切需要建立一個常態的黨內法規清理退出機制，既需要每隔幾年的集中清理，又需要日常清理，“使原來繁雜、大規模的法律法規集中清理轉變成為經常性的長效清理機制，從而節省大量的法規清理成本，提高法規清理的工作效率，這有益于法規及時更新，更好地適應經濟社會的發展變化，因而能較好地解決當前黨內法規建設所面臨的困境”。[9]為此，對于黨內法規的日常清理，可以為相關黨內法規建立“有效期制度”——何時或因何種情況而自動失效。日常清理與集中清理相結合的機制，有利于黨內法規的清理工作制度化、有序化，對于科學構建黨內法規制度體系具有重要意義。

參考文獻

[1]中央政府網站.中國共產黨黨內法規制定條例[EB/OL].http：//www.gov.cn/jrzg/2013-05/27/content_2412598.htm，2013-5-27.

[2]中央紀委監察部網站.加強法規制度建設 釋放法規制度力量“黨內法規”的提出和演變[EB/OL].http：//www.ccdi.gov.cn/xwtt/201506/t20150630_58596.html，2015-06-30.

[3]張曉燕.對黨內法規，你認識到位嗎[J].時事報告，2013（7）.

[4]王立峰.依法執政與黨內法規建設[J].中國黨政干部論壇，2012（1）.

[5]新華網.中央黨內法規和規范性文件集中清理工作全部完成[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-11/17/c_1113285412.htm，2014-11-17.

[6]孫才華，方世榮.論黨內法規與國家法律的相互作用[J].湖北社會科學，2015（1）.

[7][8]董業東.黨內法規與國家法律的銜接協調[J].中共山西省委黨校學報，2015（2）.

[9]強舸，陳靜茜.黨內法規建設需進一步完善退出機制[J].中國黨政干部論壇，2015（1）.

（感謝中共上海市委黨校黨史黨建教研部教授劉紅凜老師對本文的悉心指導）

作者系中共上海市委黨校中共黨史專業研究生

責任編輯：周奕韻