PPP撬動4萬億投資

孔維琛

國家PPP項目庫的建立，極大地調動了社會資本的積極性。

為推廣政府和社會資本合作模式，2015年5月，國家發改委建立了首個國家部委層面PPP項目庫，向社會公開推介了第一批PPP項目，目前，第一批推介項目取得積極進展，有329個項目已經簽約，簽約率為31.5%。

PPP（Public-Private-Partnership）公私合作模式作為公共基礎設施中的一種項目融資模式，在基建投資方面起到了重要的作用。國家發改委分別于2015年5月和12月，建立兩批PPP項目庫，共向社會公開推介項目4000余個，涉及總投資額近4萬億元，主要集中在市政設施、公共服務、交通設施等多個領域。專家認為，項目庫的建立和平穩運行，為政府和社會資本合作模式的發展起到了積極的推廣作用，極大地提高了社會關注度和社會資本參與的積極性。

PPP模式的中外鏡鑒

PPP 模式的起源可以追溯至 18 世紀歐洲的收費公路建設計劃，但財政部財政科學研究所副研究員劉薇認為，其在現代意義上的形成和發展主要歸于新公共管理運動中以引入私人部門積極參與為核心內容的公共服務供給的市場化改革。20 世紀 70 年代，英美國家為解決經濟蕭條情況下財政資金不足問題，積極引入私人部門參與公共項目建設運營，極大地促進了公私合作伙伴關系的發展。20 世紀 70 年代至今，世界各國在城市和區域重大設施的項目上陸續嘗試實施 PPP 模式，這一模式逐漸成為國際市場上實施多主體合作的一項重要項目運作模式。

PPP模式在中國的產生與發展始于20 世紀 80 年代，在基礎設施、公用事業領域出現一些 PPP 項目，1995年，原國家計委正式批準首個BOT（Build-Operate-Transfer）試點項目實施，PPP作為一種管理模式開始登上改革歷史舞臺。此后，我國積極探討如何采用BOT 方式吸收投資于基礎設施領域，相關部門接連頒發了一系列指導意見和政策措施推進PPP模式的推廣。

2013 年 11 月，十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。 2014 年 9 月，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，拓寬了城鎮化建設融資渠道， 促進了政府職能加快轉變，完善了財政投入及管理方式。2015年5月，國家發改委首次設立國家部委層面PPP項目庫，財政部也于12月份連續發布《PPP物有所值評價指引（試行）》、《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》2個文件推動PPP建設。

財政部財政科學研究所副研究員劉薇認為，我國 PPP 模式發展進程的加快，相關政策不斷完善，鼓勵了民間資本進入基礎設施、公共服務供給的積極性，為 PPP 模式的規范提供了保障，也為 PPP 模式的進一步發展奠定了實踐上的可行性。

PPP模式的中國路徑

在各項推廣政策的助力下，PPP模式在中國得以迅速發展，表現為項目數量的增長、項目價值的提升以及應用領域的拓展。

在項目數量上，截至2011 年，據亞開行的不完全統計，共有1018個項目采用PPP 模式。1990 年僅有1 個項目采用PPP 模式，1992 年僅有2個項目， 到了1997 年達到70 個項目采用PPP 模式，2002到2008 年一直保持較高水平。2007 年高達103個項目采用了PPP 模式，而2015年發改委向社會推廣的PPP一期項目庫中，完成簽約的項目數也達到329個，根據專家預測，隨著我國經濟步入“新常態”以及全面改革的深入，PPP模式項目將繼續保持高速增長的趨勢。

在項目價值方面，相關資料統計顯示，1990年到2011 年的二十二年間，我國PPP 項目總價值約為1164 億美元，2014年和2015年PPP項目呈高速增長的態勢，國信招標集團股份有限公司PPP研究中心副主任童再軍曾對媒體表示，2015年對PPP專業咨詢機構來說是最忙的一年。數據統計顯示，2014年和2015年全國各地已推出的PPP項目達到1800多個，總投資額高達3.4萬億元人民幣，幾乎是1990年到2011年的5倍。

在應用領域，過去PPP項目主要分布在三個領域，一是能源，占比達到40%，二是水務和污水處理，占比達到37%，三是交通運輸，占比為23%。而在2015年，第二批新增的項目中，綜合管廊、教育和健康養老三大領域發展較快，PPP模式在應用領域上不斷拓展。

根據社會資本參與程度和承擔的風險情況，目前我國的PPP模式的運作機制總共有三種類型，一是外包類，私人部門僅承擔項目的建設、維護等過程中的一項或幾項，政府為其提供產品或服務付費，項目投資和經營的風險完全由公共部門承擔；二是特許經營類，以授予特許經營權為特征，私人部門涉及項目的投資或運營，公共部門和私人部門需要共擔風險；三是私有化，私人部門負責項目的全部投資，也承擔全部的風險，項目所有權永久歸私人所有。

特許經營是我國目前最主要的PPP實踐形式，北京地鐵四號線即是特許經營的典型案例。據了解，北京地鐵四號線是我國城市軌道交通領域的首個PPP 項目，該項目由北京市基礎設施投資有限公司具體實施。四號線工程概算總投資153 億元，于 2004 年8 月正式開工，2009 年9月28日通車試運營，目前日均客流量已超過100 萬人次。

國家發改委公布的信息顯示，四號線工程投資建設分為 A、B 兩個相對獨立的部分：A 部分為洞體、車站等土建工程，投資額約為107 億元，約占項目總投資額的70%，由北京市政府國有獨資企業京投公司成立的全資子公司四號線公司負責；B部分為車輛、信號等設備部分，投資額約為46 億元，約占項目總投資的30%，由PPP 項目公司北京京港地鐵有限公司（簡稱“京港地鐵”）負責。京港地鐵是由京投公司、香港地鐵公司和首創集團按2：49：49 的出資比例組建。

四號線建成后，特許公司根據協議，取得A部分資產的使用權，特許公司負責四號線的運營管理以及全部設施的資產維護更新，通過地鐵票款收入等方式回收投資，京港地鐵在30年特許經營期追加32億元投資用于設備的更新和維護，政府投資部分在30年收取15億元租金。30年特許經營期滿后，特許公司將B部分項目設置完好、無償地移交給市政府指定部門，將A部分項目設置歸還給四號線公司。

北京地鐵四號線作為我國首例采用特許經營模式的軌道交通建設項目，對投融資體制改革、運營機制創新等都產生了積極影響，公共事業中私有制的引入為軌道交通建設提供了新的融資渠道、新的技術來源和運營模式，成為我國軌道交通運營業的成功范例。

前景廣闊

無論從國際經驗還是國內發展實踐看，PPP模式發展潛力巨大。從項目投資情況看，2013年我國PPP項目的累計總投資為1278 億美元，和同類型新興市場比尚有較大的差距。2013 年新增的PPP 投資額僅為7億美元，而2013年城投債的發行量則高達9512億元，若PPP模式成功替代城投主導的融資模式，其發展空間巨大。從企業方面看，30多年來，民營企業的資金力量越來越雄厚，且希望在PPP模式下拓寬新的發展空間。從環境看，PPP模式所體現的共贏、多贏的機制，從決策層到財政部門，再到地方政府層面的相關各方，越來越得到認同，2015年首次建立國家部委層面的PPP項目庫，并連發兩個文件推動PPP建設，就足以說明政府層面對PPP模式推廣的重視程度。在工業化、城鎮化、市場化、全球化、信息化進程中，以PPP 模式推動社會資本、民間資金與政府間的互動與有效合作，有著十分廣闊的前景。