對醫藥科技政策實施效果的DEA評估及研究

對醫藥科技政策實施效果的DEA評估及研究

王虹，馮國忠

(中國藥科大學國際醫藥商學院，江蘇 南京 211198)

摘要：各個國家都在積極推行基于政府科技政策的醫藥行業科技規劃發展戰略，我國也希望產業政策的出臺可以促進醫藥創新。本文采用數據包絡分析(DEA)評估法對我國2006~2011年醫藥科技政策的實施效果進行分析研究，指出目前我國醫藥產業已具備一定創新基礎，并通過對發達國家醫藥科技政策的分析比較，得出對我國今后醫藥科技政策制定和實施的建議。

關鍵詞：醫藥科技政策；數據包絡分析；實施效果；醫藥創新

基金項目：“中央高校基本科研業務費”支持項目(No.GJJL14_11)

作者簡介：王虹，女，研究方向：醫藥產業經濟與政策研究，E-mail：fenzhongcpu@126.com

通訊作者：馮國忠，男，教授，碩士生導師，研究方向：醫藥產業經濟與政策研究，Tel：15195875009，E-mail：fenzhongcpu@126.com

中圖分類號：F407.77文獻標識碼：A

The DEA evaluation and research of pharmaceutical science and technology policy effectiveness

WANGHong，FENGGuo-zhong

(SchoolofInternationalPharmaceuticalBusiness，ChinaPharmaceuticalUniversity，Nanjing211198，China)

Abstract：Each country is pushing the pharmaceutical industry planning and development strategy based on science and technology policy actively，China also hope industrial policy can promote pharmaceutical innovation.The article used DEA evaluation method to analyze the effectiveness of Chinese pharmaceutical science and technology policy from 2006 to 2011，presented that at present the pharmaceutical industry had a certain innovation base.And it concluded the suggestions of China pharmaceutical science and technology policy decision and implementation through the comparison of pharmaceutical science and technology policy in the developed countries.

Key words:Pharmaceutical science and technology policy;DEA;Effectiveness;Pharmaceutical innovation

1背景闡述

1.1科技政策的含義科技政策是國家公共政策的一個分支，其通過對科技活動的投入、運作、產出、轉化等進行引導、干預和控制[1]。從狹義的角度看，政府科技政策一般包括兩方面：在財政資金激勵上的政策，如稅收減免政策、政府采購政策、科技項目計劃等，通過政府的財政科技資金來激勵企業加大其自身的科技投入；在政策法規支持上的政策，如建立高新技術開發區、制定專利法等，為企業營造一個良好的創新環境和條件，利于企業進行技術創新活動[2]。本研究所要討論的對象主要涉及政府在財政資金激勵和政策法規支持兩方面對醫藥企業的扶持效果。

1.2醫藥科技政策實施的目的醫藥行業科技政策制定或制度安排會對技術創新和產業發展產生深刻的影響，政府干預和不斷演化的制度結構對于產業競爭力的積累模式、選擇機制以及創新動機、創新激勵都會起到潛移默化的影響作用[3]。面對國內和國外競爭壓力，國內醫藥生產企業必須在國家醫藥科技政策引導之下，加大研發投入以尋求企業可持續競爭力。

1.3我國目前實施的醫藥科技政策2002年9月，中國首個《醫藥科學技術政策(2002~2010年)》正式出臺[4]。至今，中國政府發布了多項醫藥產業科技發展法律和政策性文件，主要內容包含：重點發展現代生物技術藥物、現代中藥和優勢原料藥；兼并、重組以培育大型醫藥企業集團；東部沿海地區重點發展醫藥高新技術產品，中西部地區發展鮮明地具有特色的醫藥經濟；強化創新，科研重點是中藥現代化和生物制藥產業化[5]。

2國外醫藥科技政策分析

2.1美國美國政府非常重視企業，特別是高新技術中小企業的技術創新活動，1953年美國國會通過了“小企業法案”，1958年通過了“小企業法”[6]。這些法律文件明確規定政府應幫助、勸導、扶持和保護小企業，形成了政府一個延續至今的對發展中小企業的基本的政策框架。

醫藥產業是美國研發最密集的產業。美國政府主要是通過減免納稅、聯邦經費補貼、加速新藥審評速度等措施鼓勵制造商對新藥的研發。代表性的法案有1983年的《罕見病藥品法》和1992年的《處方藥申請付費法》(PDUFA)[7]。

美國FDA通過給予批準后的新藥一段時期的專利期延長保護兼或市場獨占保護也是美國激勵新藥研發的重要政策。

2.2歐盟

2.2.1德國：產學研密切合作德國的醫藥產業創新體系特點：政府發揮重要作用；企業是創新主體；大學和科研機構基礎研究和應用研究并重，與企業合作密切，大學是科研體系的脊梁。德國政府非常重視生物技術的研究發展，“生物工業2021”計劃2011年完成向生物技術產業投入資金1500萬歐元，以加強德國在全球"白色產業"中的地位[8]。

2.2.2法國：鼓勵創業，不斷改革法國的科研活動與工業生產之間的相互作用明顯落后于其他發達國家，因此，1999年法國頒布了《創新法》，為鼓勵創新企業產生和公共研究成果的轉化提出基本法律框架。其核心是：為科研人員提供進入企業界的機會，即鼓勵科研人員創辦企業、促進國家科研與企業的合作、減免創新企業的稅賦[9]。

2.2.3英國：鼓勵風投20世紀80年代以來，英國政府采取了“稅收優惠、貸款擔保計劃(LGS)”和“企業擴大計劃(BES)”等一系列鼓勵風險投資發展的政策措施，英國科技企業投資的90%來自風險資本[10]。2004年英國貿工部發布了關于《用知識創造財富》的五年計劃，制定了面向知識經濟挑戰的新的工業戰略和政策。

2.3日本：特色創新體系日本是后進國家趕上并超過發達國家的典型。日本醫藥產業創新體系的特點是：政府起決定作用，企業是創新的主體，大學和科研機構與企業密切合作，促進醫藥產業的發展[11]。日本醫藥企業十分重視研發工作，其研發強度絲毫不遜于歐美的大型制藥企業。日本大學主要從事基礎研究，國立科研機構主要從事基礎、長遠和重大或應急的科學研究，地方科研機構主要從事應用性、普及性和技術操作性研究，各方分工較為明確，便于管理。日本大學和科研機構合作較多，積極促進研究成果的轉化[12]。

3實證分析

3.1方法選擇本文采用數據包絡分析(Data Envelopment

Analysis，DEA)的方法對醫藥科技政策的實施效果進行分析，原因是DEA主要用于評價多個輸入和多個輸出決策單元的相對有效性，在不需要給出投入產出函數關系和權重的前提下，僅利用觀察到的投入和產出數據，就可以綜合、客觀評價各個決策單元的相對有效性，這一特點正好可以用來評價不同生態技術創新項目的相對有效性。

3.2制定投入、產出指標

3.2.1投入、產出指標的選取1996年，聯合國教科文組織(OECD)分別選用總的R&D強度(直接R&D費用加上間接R&D費用)、直接R&D強度(直接R&D經費占產值比重)、間接R&D強度(直接R&D占增加值比重)3項指標[13]。

美國對高新技術產業的界定采用兩個指標：研究與開發強度，即研發經費占銷售額的比重；科技人員占勞動力的比重[14]。中國將研發投入占工業增加值的比例為5.2%以上的產業劃入高技術產業，生物醫藥產業為高新技術產業之一。

對中國醫藥產業2006~2011年度的研發活動投入產出有效性進行評價，本研究選取8個指標，見表1。

表1　投入產出指標

注：X表示投入指標，Y表示產出指標

3.2.2組別設定將8個投入產出指標分為6組，如表2。

表2　DEA分析組別

3.2.3數據搜集原始數據見表3。

3.3DEA效果分析的結果如表4所示，在產品開發能力方面，2006~2009年均為DEA無效，規模報酬遞增；2010年、2011年DEA有效，規模報酬不變。

表3　投入產出原始數據

注：數據來源：2007~2012年《中國高科技產業統計年鑒》

表4　產品開發能力DEA效果分析結果

注：CRS表示技術效率，VRS表示純技術效率，Scale Efficiency Score表示規模效率，規模效率=CRE/VRS；RTS表示規模報酬，Increasing為規模報酬遞增，Constant為規模報酬不變

在技術水平方面，2006年、2008年、2009年為DEA無效，規模報酬遞增；2007年、2010年、2011年為DEA有效，規模報酬不變。

在人力投入產出效果方面，2006~2010年為DEA無效，但其中2006年、2010年的純技術效率有效，五年均為規模報酬遞增；2011年為DEA有效，規模報酬不變。在物力投入產出效果方面，2006年、2009年、2010年DEA無效，規模報酬遞增；2007年、2008年、2011年DEA有效，規模報酬不變。在財力投入產出效果方面，2006~2009年均為DEA無效，規模報酬遞增；2010年、2011年DEA有效，規模報酬不變。

科技整體水平，2006年、2009年為DEA無效，規模報酬遞增；其余均為DEA有效，規模報酬不變。

3.4對數據結果的整合分析結果見表5。

表5　技術效率綜合評價

將6項結果的技術效率進行整合，得出上表，可見平均綜合評價指標值的總體趨勢是逐年遞增的，但2008年低于2007年。產品開發能力整體值較高，說明我國在新藥研發軟硬件的提升這方面的科技政策做得不錯。在我國醫藥科技政策的支持下，我國研發中投入的人員強度在逐步增加，研發人員素質也在逐步提升，在2009年取得了比較大的進步效果，我國能夠在近幾年吸引眾多跨國醫藥公司在我國投資建廠、設立研發中心等，與我國研發活動中的人員強度和高等教育是緊密相關的。醫藥產業的新產品銷售收入是由新產品和新技術所引發的，與醫藥技術引進投資、科技活動經費支出等呈正相關，因而醫藥產業研發效率與新產品銷售收入也呈正相關，但是與物力投入產出效果相比，財力投入產出有效率明顯較低，說明政策有效性方面的財力投入低于物力投入。2007年、2009年、2010年是提升比較大的年份，醫藥產業研發活動的技術有效性和規模有效性都處于增長比較快速的階段，這一點與政府科技政策相關。

2006年以來，雖然國家政府出臺了多項醫藥產業促進政策，但是從2006年的數據來看并沒有很好的顯現出政府引導作用效果。2008年技術效率出現下降，也說明政府引導性科技政策的積極效果沒有顯示出來，需要作出調整和改變。

4國外醫藥科技政策實施對我國的啟示

4.1拓寬研發經費的獲得渠道

從表6的數據中不難看出，我國醫藥制造業的研發經費占工業總產值和工業增加值的比例與發達國家相比差距明顯，特別是我國醫藥制造業研發經費占工業增加值的比例很低，這說明雖然近幾年國家醫藥科技政策大力扶持和引導研發經費的支出，但投入產出比例并不高。我國政府醫藥科技政策工具包括了政府直接投入、稅收優惠、政府引導金融投入、政府采購、人力資源投入等，目前我國的科技研發投資大部分仍然由國家和企業自己買單[15]，而國外科技投資的大部分來自于風險資本。前文提到英國在這方面就做得很好，政府通過搭建一個平臺，一方面鼓勵風投產業的發展，另一方面促進風投與醫藥產業的合作，這樣能夠在降低政府支出的同時促進醫藥產業的研發。當然，對于風投市場的管理和監督也是一個非常重要的問題。

表6　各國醫藥制造業研發經費占工業總產值、工業增加值比例

注：*表示年份，數據來源：國外數據來自經濟合作與發展組織《結構分析數據庫2011》、《企業研發分析數據庫2011》。

4.2明確企業在醫藥產業研發中的主體地位在醫藥產業的研發環節中，政府的科技政策應當起到的是積極的引導作用，促進各個環節的交接和合作，而真正的研發主體是企業，這是必須要明確的一點[16]。正如美國對高新科技型中小企業的支持為其醫藥產業的研發帶來了巨大的推動力，我國在醫藥科技政策方面也應該在重視企業為研發主體的同時鼓勵科技型中小企業的發展。目前我國的醫藥科技政策方向是鼓勵醫藥產業集團發展，研發人員數量逐年增加，但大型集團和企業的研發工作往往會受到環境、政策、制度、財務等很多外在因素的影響，使研發人員無法全身心投入科研，而中小企業相對而言限制較少，環境較為寬松，因此在醫藥科技政策上應該鼓勵科研工作者自主創業，鼓勵以研發為主體的科研型企業的建立，并對其科研項目給予資金、人力、資源等全方位的支持。

4.3努力實現官、產、學、研的四位一體醫藥科技政策的另一個重要作用就是加強企業與大學和科研機構的銜接，我國醫藥科研方面目前面臨的一個重要問題就是科技成果轉化率不高。大學和科研機構的研究結果很多都因為各種因素而帶死腹中，無法進行進一步的研究和生產上市。德國的持續創新能力和日本的快速崛起都說明研發不是企業自己的行為，需要官、產、學、研共同合作來促成。對我國而言，日本和印度的經驗更值得借鑒，從仿制藥到新藥研發，兩個國家的一個共同點就是都非常重視官、產、學、研的合作，建立有效地信息互動和合作平臺，因為大學和科研機構擁有較為豐富的知識儲量和較先進的技術設備以及較強的知識創新能力，無論是軟件還是硬件條件其學術研究能力都是毋庸置疑的，其包含的人力資本、內隱知識和知識產權能夠對未來經濟和社會發展起到積極的作用[17]。企業則具有較強的創新需求和催生高技術產業的物質能力，能夠敏銳地捕捉市場動態和需求。政府則擁有資金和組織調控能力，是科技政策的創造者和維護者，能夠承擔一定的技術創新風險。因此，四者各有所長，如果可以能夠將其在人才培養、技術創新、新產品研發等方面的優勢進行高效的互動，每個個體分工合作指向同一個目標，將有利于整個醫藥產業研發的發展。我國的醫藥科技政策在這方面已經有所涉及，但在實施效果上還不盡如人意，應當將上述四個部門有效地進行組合，建立各種信息平臺和渠道，鼓勵其各種形式的各個地區的合作，打破一切阻礙，只有這樣才能跟上發達國家醫藥科技研發的步伐，創新發展模式才得以實現。

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