我國政府績效管理中的公眾評議研究

胡曉東 陳玨如

摘要：公眾評議是富有中國特色的公民參與政府績效評估的有效形式之一，對公眾評議的研究是我國政府績效管理研究繞不過去的話題，其對于提高政府行政效率、提升公共服務(wù)水平、提高公眾滿意度的作用都是不可小噓的。但我國各地政府對公民參與政府績效評估的重視程度還是不夠，從小到評估主體的選擇，大到評估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，都不盡科學(xué)。要解決現(xiàn)階段我國公眾評議存在的問題，增強(qiáng)我國公眾評議的科學(xué)性和有效性，充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，應(yīng)該從選擇評估主體、確定評估內(nèi)容、設(shè)計(jì)評估指標(biāo)以及評估結(jié)果運(yùn)用這四個方面入手。

關(guān)鍵詞：政府績效管理 公眾評議 問題 對策

政府績效管理是運(yùn)用科學(xué)的方法，對政府績效做出盡可能準(zhǔn)確的評價，并在此基礎(chǔ)上對政府績效進(jìn)行改善和提高，包含績效計(jì)劃、績效監(jiān)控、績效評估、績效反饋四個環(huán)節(jié)。其中，績效評估是政府績效管理的核心內(nèi)容。能否實(shí)現(xiàn)對政府績效客觀、科學(xué)、公正、有效的評估，是決定能否實(shí)現(xiàn)績效管理的關(guān)鍵。公眾評議通常是在各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，通過組織公眾有序參與政府績效評估，以推動政府提高行政效率，提升服務(wù)水平的工具。由于公眾評議是富有中國特色的公民參與政府績效評估的有效形式之一，在我國眾多公眾評議政府的實(shí)踐案例中，尤以云南昆明市政府公眾評議的案例比較典型。

一、公眾評議的理論基礎(chǔ)

1.新公共管理理論

新公共管理理論是伴隨著20世紀(jì)80年代后西方行政改革浪潮而興起的一種現(xiàn)代形態(tài)的公共行政理論，是“管理主義”運(yùn)用于公共部門的結(jié)晶。新公共管理的理論假設(shè)是：公共組織和私營組織的管理在本質(zhì)上是相似的，主張?jiān)谡芾碇凶⒅亟Y(jié)果，以顧客為導(dǎo)向，采納企業(yè)化的管理方法提高行政效率，引入競爭機(jī)制提高服務(wù)質(zhì)量。公眾評議作為政府績效評估的有效形式之一，是對政府績效結(jié)果進(jìn)行衡量與評估，這一點(diǎn)與新公共管理中注重結(jié)果的理念不謀而合。另外，新公共管理所倡導(dǎo)的“顧客導(dǎo)向”，政府將公眾視為顧客，為其提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，決定了在政府績效評估的過程中必須將公眾納入到這一主體結(jié)構(gòu)中，這也是公眾評議在我國興起的原因之一。

2.新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論是在對新公共管理理論進(jìn)行反思、批評的基礎(chǔ)上提出和建立的，是關(guān)于公共行政在將公共服務(wù)、民主治理和公民參與置于中心地位的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一系列思想和理論。新公共服務(wù)的基本理念是，全體公民才是國家、政府的所有者，政府的基本職能既不是“掌舵”也不是“劃槳”，而是回應(yīng)公民訴求、為公民提供服務(wù)，對更大的公共利益負(fù)責(zé)。正是基于這樣的理念，包括公眾評議在內(nèi)的政府績效評估，應(yīng)該以公民為中心，以公民滿意為標(biāo)準(zhǔn)，評估過程必須有廣泛的公民參與。

二、昆明市政府公眾評議的案例回顧與問題解析

云南省昆明市群眾評議市直機(jī)關(guān)行業(yè)作風(fēng)工作，是在昆明市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞為民務(wù)實(shí)清廉要求，通過組織群眾有序?qū)?7個市級部門和27個公共企事業(yè)單位的工作作風(fēng)進(jìn)行公開評價，進(jìn)一步改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾，推進(jìn)機(jī)關(guān)行業(yè)作風(fēng)建設(shè)取得新成效的公眾評議。

1.案例回顧

（1）評議主體構(gòu)成及評議辦法

評議采取問卷測評、網(wǎng)上測評、定向測評和日?？荚u相結(jié)合的方式進(jìn)行，以綜合得分（以百分制計(jì)算）為評議結(jié)果。問卷測評部分，由包括市黨代表，市人大代表，市級民主黨派負(fù)責(zé)人代表，市級離退休干部代表，市級領(lǐng)導(dǎo)、各機(jī)關(guān)部門干部職工代表等在內(nèi)的五千多名各界代表，通過填寫《昆明市2014年群眾評議市直機(jī)關(guān)行業(yè)作風(fēng)問卷測評表》（以下簡稱《問卷測評表》）完成。網(wǎng)上測評部分，由社會各界群眾登陸昆明信息港網(wǎng)站通過網(wǎng)上測評完成?！皾M意”為100分，“基本滿意”為85分，“不滿意”為50分，“不了解”為無效票、不計(jì)分。問卷測評和網(wǎng)上測評的得分均為各類別測評分之和。

（2）評議內(nèi)容

評議內(nèi)容主要有五點(diǎn)，一是貫徹落實(shí)中央“八項(xiàng)規(guī)定”和省委“十項(xiàng)制度”、市委實(shí)施細(xì)則的情況。二是落實(shí)市委、市政府關(guān)于“四風(fēng)”方面突出問題專項(xiàng)整治工作部署的情況。三是黨的群眾路線教育實(shí)踐活動意見建議整改落實(shí)的情況。四是履行職責(zé)提高行政效率和服務(wù)水平的情況。五是“春城熱線”等新聞媒體反映群眾投訴舉報(bào)問題辦理的情況?！秵柧頊y評表》和網(wǎng)上測評中對全部114個參評單位都只有一個評估指標(biāo)即對參評單位行業(yè)作風(fēng)的評價。該評估指標(biāo)下設(shè)四個選項(xiàng)即“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”和“不了解”。另外，《問卷測評表》比起網(wǎng)上測評多一張昆明市市級機(jī)關(guān)行業(yè)作風(fēng)問卷調(diào)查表，問卷僅包括3道題，單項(xiàng)“對市級機(jī)關(guān)作風(fēng)的總體評價”，多選“市級機(jī)關(guān)行業(yè)作風(fēng)還存在哪些突出問題”以及“加強(qiáng)全市機(jī)關(guān)行業(yè)作風(fēng)建設(shè)的意見建議”的開放式問題。

2.昆明市政府公眾評議的問題及原因分析

（1）評議存在的問題

第一，昆明市公眾評議的評估主體選擇不盡科學(xué)，評估主體主要分為兩大塊，一是參與問卷測評的5000多名各界代表，二是參與網(wǎng)上測評的上萬名公民。從評議工作方案中我們可以看到，問卷測評部分是由特定的5000多名代表完成。很明顯，參與問卷測評這些代表與普通公民之間有較大的差別，他們與政府千絲萬縷的關(guān)系使他們代表不了普通群眾。由他們進(jìn)行評議并占較大比重，很難得到客觀的評議結(jié)果，評議結(jié)果也得不到群眾的認(rèn)可。其次，任何一個評估主體都不可能同時了解全市114個參評單位的工作內(nèi)容、工作情況，要求評估主體對114個參評單位進(jìn)行評估，勢必得不到客觀、公正的評估結(jié)果。

第二，與評估內(nèi)容相比，昆明市群眾評議行業(yè)作風(fēng)活動的評估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)實(shí)在是過于簡單，或者根本稱不上有評估指標(biāo)體系。對于每一家參評單位來說，評估項(xiàng)目也就是評估指標(biāo)，都只有一個，就是“對參評單位的作風(fēng)評價”，下設(shè)“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”、“不了解”四個選項(xiàng)。首先，評估指標(biāo)作為評估內(nèi)容的載體，只應(yīng)該比評估內(nèi)容更詳細(xì)、更具體，而絕對不是在五個較為詳盡的評估內(nèi)容的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出一個單一、寬泛的評價指標(biāo)。其次“作風(fēng)評價”本身就是一個非常抽象、寬泛的概念，將“作風(fēng)評價”這一概念作為一級指標(biāo)必須下設(shè)幾個二級指標(biāo)才能做出有效的評估。最后，雖然提高公眾滿意度是公民參與政府績效評估的主要目標(biāo)之一，但是，用“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”這樣模糊、難以量化程度的選項(xiàng)中來描述“作風(fēng)評價”，評估結(jié)果的準(zhǔn)確性與客觀性會在很大程度上受評估主體心理因素影響。

（2）原因分析

第一，評估主體對評估對象缺乏了解。評估主體是對評估對象做出評價的人。評估主體是績效管理的核心要素，評估主體的選擇科學(xué)與否直接決定了績效評估結(jié)果是否客觀、準(zhǔn)確，直接影響了績效評估的科學(xué)性。從信息加工的觀點(diǎn)來看，績效評估就是評估主體對與評估對象有關(guān)的績效信息進(jìn)行觀察、搜集、儲存、提取、整合和測算的過程。評估主體對評估對象的熟悉程度決定了其對評估對象績效信息的掌握程度。只有由了解評估對象績效信息的評估主體，對評估對象進(jìn)行評估，評估結(jié)果才談得上客觀、公正。但昆明市對評估主體的選擇過于簡單，沒能選出真正了解評估對象的主體，造成了評估主體選擇不科學(xué)的問題。

第二，評估指標(biāo)抽象、簡單、籠統(tǒng)。評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)是影響政府績效評估科學(xué)性、客觀性和準(zhǔn)確性的決定性因素?？冃гu估指標(biāo)就是評估因子或評估項(xiàng)目，解決的是從哪些方面來對評估對象的績效進(jìn)行衡量或評估的問題。在對評估對象的績效進(jìn)行評估時，指向評估對象績效的各個方面就是評估指標(biāo)?？冃гu估指標(biāo)是績效評估內(nèi)容的載體，是評估對象職能具體化的外在表現(xiàn)。這就要求績效評估的指標(biāo)要有針對性，且不能是抽象、籠統(tǒng)、寬泛的一個單一指標(biāo)，而應(yīng)該是由多個相關(guān)評估指標(biāo)構(gòu)成的評估指標(biāo)體系。抽象、籠統(tǒng)、寬泛的評價指標(biāo)不利于評估主體對評估對象進(jìn)行準(zhǔn)確地評估，也得不出能夠幫助評估對象進(jìn)行有效績效改進(jìn)的評估結(jié)果。昆明市公眾評議的評估指標(biāo)過于簡單、抽象、籠統(tǒng)，評估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)不盡科學(xué)，有待完善。

三、昆明市政府公眾評議的解決對策

政府績效評估中的公眾參與會由于公眾信息、知識、理性不足而存在缺陷，但不能據(jù)此否認(rèn)公民參與政府績效評估在改進(jìn)政府工作效率、促進(jìn)公正公平、提高服務(wù)質(zhì)量方面的重大價值。

1.科學(xué)選擇評估主體

評估主體的選擇是影響公眾評議科學(xué)性的重要因素。根據(jù)績效管理理論，選擇績效評估主體的第一原則是，評估主體所評價的內(nèi)容必須是基于他所掌握的信息。如果評估主體被要求對其不了解的情況做出評價，就很難保證評估的準(zhǔn)確性和客觀性，嚴(yán)重影響評估結(jié)果的有效性，進(jìn)而對整個評估造成巨大的影響。作者認(rèn)為，科學(xué)選擇評估主體的標(biāo)準(zhǔn)在于所選擇的評估主體是否了解評估對象、評估內(nèi)容，是否掌握評估所需要的評估信息。公民普遍信息獲得渠道有限，在選擇評估主體時，使政府的直接相對人占一定比例就顯得非常有必要。直接相對人與政府機(jī)關(guān)有直接的接觸，對于政府的行業(yè)作風(fēng)、工作情況比其他公民更具有發(fā)言權(quán)，是評估主體的合適人選。就和昆明市公眾評議一樣，大部分城市的評議活動的評估主體都是隨機(jī)的，其中他們大部分屬于間接相對人。這些評估主體對評估對象并不熟悉，也不掌握評估信息，間接相對人數(shù)量過大對得出客觀的評估結(jié)果是不利的。

2.合理確定評估內(nèi)容

合理的評估內(nèi)容應(yīng)該是在綜合考慮評估目的、評估對象、評估主體這三個因素后的基礎(chǔ)上確定的。首先，評估內(nèi)容要和評估目的保持一致。只有評估內(nèi)容與評估目的保持一致，評估才能實(shí)現(xiàn)預(yù)定的評估目的，發(fā)揮評估的作用。第二，評估內(nèi)容應(yīng)根據(jù)評估對象的特點(diǎn)、工作職能、工作內(nèi)容進(jìn)行確定。昆明市的公眾評議對所有評議對象采用同樣的評估內(nèi)容進(jìn)行評估，這樣是非常不科學(xué)的。正是因?yàn)樵u估對象有差異，工作的側(cè)重點(diǎn)不同，需要進(jìn)行評估的內(nèi)容也不盡一致。昆明的評議活動在確定評估內(nèi)容時，忘記了評估對象的不同，采用相同的評估內(nèi)容進(jìn)行評估，降低了評估的有效性。第三，確定評估內(nèi)容時還需對該評估內(nèi)容的有效性即評估主體對該評估內(nèi)容的了解程度進(jìn)行考慮，選取評估主體熟悉、了解的情況作為評估內(nèi)容。只有評估主體了解的評估內(nèi)容才是有效的評估內(nèi)容，用評估主體了解的評估內(nèi)容進(jìn)行評估，才能保證評估的準(zhǔn)確性。

3.系統(tǒng)設(shè)計(jì)評估指標(biāo)

績效評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)作為績效評估中技術(shù)性比較強(qiáng)的工作之一，評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)是否科學(xué)，評估指標(biāo)能否使復(fù)雜、抽象的評估內(nèi)容變得簡單易懂可量化，評估指標(biāo)能否反映出評估對象的實(shí)際情況，直接關(guān)系評估結(jié)果的準(zhǔn)確性，影響到整個評估活動的有效性。因此，要增強(qiáng)公眾評議的科學(xué)性和有效性，必須設(shè)計(jì)出一個完善的評估指標(biāo)體系。首先，績效評估指標(biāo)作為績效評估內(nèi)容的載體，為了全面的對評估內(nèi)容進(jìn)行評估就需要建立起一套由多個相關(guān)評估指標(biāo)形成的績效評估體系。第二，對于評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)最好簡單易懂、可量化，避免使用抽象、籠統(tǒng)、寬泛的概念作為評估指標(biāo)。幫助評估主體將其心中的主管感受準(zhǔn)確轉(zhuǎn)化為客觀分值，盡可能減小評估主體在評估過程中可能產(chǎn)生的心理誤差。第三，評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)必須兼顧公共性和差異性。由于在公眾評議中，往往是多個政府一起接受公民的評價，而不同政府部門的職能和工作特點(diǎn)的不同。因此，在指標(biāo)設(shè)計(jì)時，既要有統(tǒng)一的公共性指標(biāo)，也要根據(jù)各部門職責(zé)和特點(diǎn)不同，設(shè)計(jì)符合其特點(diǎn)的特殊指標(biāo)，以補(bǔ)充和完善公共性指標(biāo)。

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