“十三五”時期航空經濟區法律政策創新研究——以鄭州航空港經濟綜合實驗區為例

丁 同 民

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【法學研究】

“十三五”時期航空經濟區法律政策創新研究
——以鄭州航空港經濟綜合實驗區為例

丁 同 民

摘要：鄭州航空港經濟綜合實驗區肩負著就如何發展航空經濟區進行先行先試的使命，國家和地方要充分釋放法律政策創新的潛力，加快形成一批重大的“可復制、可推廣”制度，為航空經濟發展提供強有力的法律政策支撐?！笆濉睍r期，鄭州航空港經濟綜合實驗區要站在國家需要和依法治國的高度，進一步完善管理體制，強化政府服務功能，推進綜合監管和綜合執法工作，激活市場主體，優化國際化、市場化、法治化的營商環境，經過多方持續努力，建立我國第一個航空國際貿易商事仲裁中心，并適時將該區法院和檢察院向專門法院、專門檢察院轉變。

關鍵詞：航空經濟區；法律政策；創新

隨著世界經濟全球化趨勢的加強，航空經濟快速發展。一般而言，航空經濟的發展要經過航空港經濟、臨空經濟等階段，航空經濟區要遵循由航空樞紐向航空產業集聚區再向航空都市發展的規律。“十三五”時期，世界多極化、經濟全球化、文化多樣化、社會信息化深入發展，世界經濟在深度調整中曲折復蘇。鄭州航空港經濟綜合實驗區(以下簡稱鄭州航空港區)作為我國第一個以發展航空港經濟為主的綜合實驗區，只有既遵循航空經濟區發展規律，又因地制宜地進行法律政策創新，才能探索出以航空港經濟促進發展方式轉變的新模式，才能真正成為全國航空港經濟發展先行區。鄭州航空港區肩負著在國家層面就如何發展航空經濟區進行先行先試的責任，因此，國家、有關地方或部門要充分釋放法律政策創新的潛力、預留法律政策創新的空間，加快形成一批重大的“可復制、可推廣”制度，提高河南對國家的“制度貢獻度”，為航空經濟發展提供強有力的法律政策支撐。本文在透視鄭州航空港區法律政策現狀的基礎上，提出進一步創新的思路和措施。

一、鄭州航空港區法律政策創新的現狀

近年來，鄭州航空港區按照“建設大樞紐、培育大產業、塑造大都市”的要求，積極進行法律政策創新和體制機制創新，建立了“兩級三層”①的管理體制。鄭州市人民政府委托鄭州航空港區行使行政執法權，建立實驗區與省直部門直通車制度，在財稅、口岸建設及通關便利化、金融、產業發展等方面出臺了支持鄭州航空港區發展的一系列政策。鄭州航空港區在投資和貿易便利化等方面，注重“制度創新、先行先試”，也取得了明顯成效。不過，鄭州航空港區是一個新生事物，相關主體在法律政策創新方面仍存在一些急需解決的問題。

第一，鄭州航空港區法律政策先行先試不夠，缺乏較為完善的法律規范和政策引導?！秶鴦赵宏P于鄭州航空港經濟綜合實驗區發展規劃(2013―2025年)的批復》指出，河南省人民政府要按照《鄭州航空港經濟綜合實驗區發展規劃》(以下簡稱《規劃》)確定的戰略定位、發展目標、空間布局和重點任務，積極開展先行先試，探索體制機制創新；國務院有關部門在政策制定、體制機制創新等方面加大支持力度，指導和幫助解決《規劃》實施過程中遇到的問題。目前，有關地方和部門在法律政策創新方面頂層設計不夠，沒有大膽地進行先行先試。例如，截至目前，國家、河南省、鄭州市在航空港區立法方面一直未出臺有權威的法律法規，鄭州航空港區立法框架未完全建立。再如，作為政府規章的“鄭州航空港區管理辦法”一直未出臺，相關制度和政策更是滯后。從區域經濟學和區域法治建設的角度講，實驗區是一個特殊的區域板塊。根據國內外區域板塊發展的經驗，實驗區要想實現健康快速發展，就必須有較為完善的區域法律政策加以規范和引導。

第二，鄭州航空港區法律地位不明確，角色定位和職能不清。從理論上講，《規劃》的宗旨和國家設立鄭州航空港區的最終目的，是要將鄭州航空港區建成一個“經濟區”，也就是建設一個全國航空港經濟發展先行區。但截至目前，國家相關立法和部門文件都未對鄭州航空港區的性質進行明確，致使鄭州航空港區不是一個完整的“經濟區”，也不是一個功能較為完整的“行政區”。尤其是在土地利用、產業布局、基礎設施建設、經濟利益分配等方面，鄭州航空港區管委會只是起到了一定的協調、服務與統籌作用，難以真正進行組織領導、統籌安排和綜合協調。由于“經濟區”的管理權限是“切塊”下放的，在實際運作中缺乏整體性和綜合協調管理力度，所以在實際工作中，鄭州航空港區并不具備相應的法律地位和執法主體資格，造成該區管委會的職能不清，有時會出現社會事務管理上的混亂或漏洞。

第三，鄭州航空港區管理體制不順，缺乏相對獨立性和權威性。目前，在管理體制上，鄭州航空港區黨工委和管委會是河南省人民政府的派出機構，但不是一級獨立的行政主體。從法理上講，讓鄭州航空港區管委會真正成為該區各項事務的具體落實者和管理者，就必須使其具有相對獨立性和權威性。另外，河南機場集團是歸河南省人民政府所有的正廳級國有獨資企業，負責新鄭國際機場范圍內的具體事務運營和管理。鄭州航空港區黨工委、管委會與河南機場集團的權利義務不明確，就有可能造成管理上的“盲區”或協作上的難度。再加上河南省、鄭州市還設有省級、市級的航空港區建設領導小組，造成在實際的工作運籌中，各管理主體的職責范圍相交叉。尤其是鄭州航空港區管委會作為河南省人民政府的派出機構，是以一個“委”的建制出現的，其在鄭州航空港區的規劃、建設、監管、協調等方面缺乏權威性，工作效率受到一定的影響。譬如，目前鄭州市通過委托執法的方式授予了鄭州航空港區代管權，但鄭州航空港區的各局(辦)沒有法人資格，鄭州航空港區管委會作為法人出庭應訴工作非常繁重。鄭州市的“委托行政執法”文件還規定：鄭州航空港區承擔“實質責任”，鄭州市承擔“形式責任”，其結果是鄭州航空港區管委會承擔了全部責任。從法律歸責上講，最后的責任主體難以具體明確。隨著鄭州航空港區社會管理事務的不斷增加，加上實踐中新情況的不斷出現和各種復雜因素的疊加，鄭州航空港區的執法效果難以達到預期目的。

第四，鄭州航空港區泛行政化現象逐漸加重，市場化的要素配置機制尚未完全形成。航空港經濟是吸引航空運輸業、高端制造業和現代服務業集聚發展而形成的一種新的經濟形態，鄭州航空港區作為國家級的航空經濟實驗區，理應打造成為“政府職能轉變的示范區、監管服務模式創新的先行區、要素市場化配置的先行區”，其工作重點應該放在土地開發、招商引資和企業服務等方面，為航空運輸業、高端制造業和現代服務業的發展營造特殊的發展空間，為我國同類地區的發展提供經驗和借鑒。截至目前，鄭州航空港區支撐從審批制到備案制轉變的行政能力尚未形成，事中事后的監管體系尚未建立，行業專業力量參與市場監督十分有限。如土地利用方案與土地行政規劃之間缺乏協調；金融支持方式單一，缺乏機制靈活的開展離岸金融業務的平臺，以致許多境外成員公司的外匯資金無法有效管理；融資租賃公司比較缺乏，無法有效支持飛機等大型航空器產業的發展。隨著鄭州航空港區的“擴容”，其人口管理、社區服務、文化衛生、科技教育、食品藥品、社會保障、生態環境、社會治安綜合治理等社會工作逐漸繁重。許多經濟功能區為了與上級有關部門對口、銜接，管委會機構開始不斷膨脹，人員越來越多。目前，鄭州航空港區在運用市場化、中介化的要素機制和管理手段等方面相對滯后，依靠行政手段管理經濟和社會事務的現象比較普遍，“小政府、大服務”模式未完全建立，致使鄭州航空港區在行政管理和社會治理方面付出了大量的精力和財力，如果不在管理體制上加以引導和規范，鄭州航空港區就很有可能逐漸與一級行政區相類似。

第五，鄭州航空港區在投資、貿易、金融等服務領域的開放度不夠，便利化機制仍需健全。目前，鄭州航空港區在投資、貿易、金融等服務領域仍存在不同程度的準入壁壘限制和流程不暢通現象，對外商開放的透明度不夠。譬如，對各類所有制企業的市場準入有不同的資質要求，在部分領域對民資與國資、外資與內資的準入沒有做到一視同仁。在物流貿易方面，對航空貨運企業的外資進入存在股比和經營范圍限制，外資還不能進入一些與航空有關的服務業(維修、飛行培訓等)領域，機場地面服務市場化運營程度低，導致貨運服務水平不高；在跨境電商保稅貨物的倉儲、交易、運輸及其增值服務方面，未做到完全開放；在金融方面，對經常項下的人民幣結算業務、境外人民幣借款等賬戶活動仍有限制；在外資金融機構和民營資本設立銀行方面，仍存在準入限制；在融資租賃方面，新型功能性金融機構的注冊資本和業務經營范圍的準入門檻比較高；在期貨保稅交易方面，作為特殊監管區域的鄭州綜合保稅區、出口加工區還沒有開展此項業務；等等。

二、加強鄭州航空港區法律政策創新的基本思路

“十三五”時期，是我國航空經濟區由“起飛到放飛”的關鍵階段。加強鄭州航空港區法律政策創新的基本思路，就是緊緊圍繞將鄭州航空港區打造成為“經濟發展先行區、復合型經濟功能區、體制機制創新示范區、法治中國先導區、國家治理體系和治理能力現代化實驗區”，探索創新路徑。

第一，圍繞建設“經濟發展先行區”，加強法律政策的先行先試和頂層設計。航空經濟區法律政策創新要圍繞建設經濟發展先行區這一主線進行，任何時候不能有絲毫偏離。因為建設航空經濟區是我國適應經濟全球主義和區域主義角力的戰略選擇，是我國改革開放從東南部沿海向中西部深化的戰略轉移，肩負著全面深化改革、增強經濟活力的歷史使命。為了實現國家的戰略目標，航空經濟區必須大力推進區域開發開放，引進先進的管理模式和經驗，在管理、投資、貿易、金融、土地、財稅等方面先行先試，探索新形勢下深化改革擴大開放的新經驗。因此，要站在國家攻堅克難的高度，解剖好鄭州航空港區這只“麻雀”，提高河南為全國航空經濟區發展的“制度貢獻度”。雖然目前國家沒有專門的航空經濟區領導機構，也沒有出臺全國性的航空經濟區法規，但實際上國家讓河南在這一方面積極探索，適時出臺一些可復制、可推廣的地方性法律政策，為區域經濟發展與轉型升級進行路徑探索。

第二，立足區域經濟一體化，圍繞建設“復合型經濟功能區”，實現行政區與經濟區的良性互動。從理論上講，在特定區域是行政區還是經濟區的角色定位問題上，一般有三種認識：一是使行政區劃盡量與經濟區吻合；二是使經濟區的界限與行政區的界限保持一致；三是正視行政區與經濟區的交叉關系，通過協調政府、企業和市場三者之間的關系，實現行政區與經濟區的良性互動。一般而言，肩負特定使命的區域的發展要經歷三個大的階段：單一型經濟功能區階段、復合型經濟功能區階段、新公共服務型政府功能區階段。實踐證明，區域經濟發展到一定階段，就會在特定的經濟區域內產生大量的區域公共問題，其實質是特定區域同時作為“行政區與經濟區”的角色沖突。從目前鄭州航空港區的發展狀況與態勢來看，其經濟區與行政區的角色日益交織。在“十三五”時期，把鄭州航空港區建設成為復合型經濟功能區，進而實現鄭州航空港區作為行政區與經濟區的良性互動，就成為不二選擇。為此，要進一步強化、提升鄭州航空港區管委會的發展規劃、行政管理、經濟發展、社會治理等職能和權力；參照“大部門體制”，成立鄭州航空港區公共事務委員會。在鄭州航空港區的管委會和公共事務委員會之間通過委托授權和相關責任契約，由公共事務委員會全面負責城市管理、教育文化、社會發展等公共事務，對社會組織和居民事務實行“自治制”，逐步簡化鄭州航空港區的管理層次，為促進鄭州航空港區經濟一體化和行政一體化奠定基礎。

第三，破除體制機制障礙，圍繞建設“體制機制創新示范區”，積極推進體制機制創新。受思想觀念、傳統體制、發展階段、法律政策等因素制約，鄭州航空港區體制機制創新示范區建設尚需時日。鄭州航空港區發展肩負著推進區域經濟發展和探索區域可復制、可推廣經驗與模式的雙重任務，尤其要把探索區域可復制、可推廣經驗與模式作為第一任務，這也是國家設立鄭州航空港區的意圖。當鄭州航空港區作為“實驗區”與“實驗”這一國家任務發生矛盾乃至沖突時，其發展就必須服從國家“實驗”這一首要目的。因此，鄭州航空港區沒有理由不堅持高水平開放和“競爭中立”原則，更不能為不進行制度、體制、機制等全方位、多領域創新尋找理由。尤其是對于一些中央事權，可以通過一定的程序，積極爭取國家支持，讓中央事權在鄭州航空港區落地。

第四，當好法治建設排頭兵，圍繞建設“法治中國先導區”，推進區域法治現代化。航空經濟區作為國家認可并加以推進的一個特定區域，其歷史使命一方面是成為推動我國經濟發展的新引擎，另一方面是推進區域法治現代化?？梢赃@樣說，推進航空經濟區法治建設，是依法治國方略在航空經濟區的具體實踐和生動體現。要把航空經濟區打造成以航空經濟為引領的現代產業基地，建設全球生產和消費供應鏈重要節點，沒有一個法治化程度很高的營商環境是不可能的。目前，就鄭州航空港區而言，一要加強“涉鄭州航空港區”立法協調。根據我國《憲法》和《立法法》的相關規定，鄭州航空港區的立法主體主要包括河南省人大及其常委會、河南省人民政府、鄭州市人大及其常委會、鄭州市人民政府等，這些主體要在區域規劃、宏觀調控、產業布局、社會保障、人才流動、環境保護等方面加強立法協調，使地方性法規和政府規章的制定既符合行政區利益，也符合經濟區發展的要求。二要加強“涉鄭州航空港區”行政執法合作。要加強鄭州航空港區內的執法合作，尤其是加強鄭州航空港區與鄭州市有關執法部門、與區外有關執法部門的協調與合作，如可以通過制定執法合作協議、章程等，將鄭州航空港區執法活動涉及的產業布局、基礎設施、交通運輸、文獻信息、環境保護等內容制度化、規范化，最大程度地保障和促進協議各方履約。三要加強“涉鄭州航空港區”司法資源整合。鄭州航空港區的司法機關之間以及鄭州航空港區的司法機關與鄭州市、河南省的司法機關之間要加強司法協調、統一司法標準、加強司法協助，放大司法服務功能。

第五，圍繞建設“國家治理體系和治理能力現代化實驗區”，提高社會治理能力和水平?，F代治理理論認為，政府不是公共產品的唯一提供者，政府須通過積極與社會合作才能實現“善治”。隨著我國政府職能的轉變、政府和市場關系的理性回歸，社會治理主體多元化。把鄭州航空港區建成重要的國際航空物流中心，對該區治理體系和治理能力現代化提出了很高的要求。一般而言，航空經濟區不是一級政府，僅是政府的派出機構，應在發揮市場主體、社會組織等社會力量的作用方面，積極探索社會治理的新路徑。在非基本公共服務領域，凡適合社會力量承擔的，要通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔。尤其在相關標準的制定、資格認證審查、質量檢測等方面，應加強與非政府組織的合作與協商。為此，要優化鄭州航空港區的組織架構，大力壓縮經濟管理部門，整合城市建設與管理部門，綜合設置社會管理部門，建立輔助決策的信息系統和智囊系統，實現鄭州航空港區經濟和行政一體化、管理體制規范化和科學化、公共服務社會化和市場化、城市建設管理統籌化和協調化，最終形成“小政府、大服務”的社會治理體制，為鄭州航空港區發展營造法治化、國際化、市場化的創業創新環境。

三、加強鄭州航空港區法律政策創新的對策建議

“十三五”時期，要站在國家需要和依法治國的高度，立足于“實驗區”和“實驗”的定位和實際，堅持以法治思維和法治方法來研究“實驗區”和“實驗”的問題。鄭州航空港區法律政策創新既要遵守國家現行法律政策，又要對現行法律政策有所突破。尤其要在激活市場主體，優化國際化、市場化、法治化的營商環境，強化政府服務功能等方面，處理好地方立法權限與中央事權的關系，把握好政策的靈活性與法的穩定性之間的平衡，充分釋放制度創新的潛力，預留制度創新的空間，為鄭州航空港區經濟社會健康快速發展提供強有力的法律政策支撐。

第一，對鄭州航空港區大膽地進行“壓力測試”和“制度實驗”，加快形成一批“可復制、可推廣”的法律政策。目前，經濟全球主義和區域主義相互交織，全球貿易自由化與便利化進程大大加快。在此背景下，國家設立航空經濟區的目的之一，就是進行更高水平的實驗和漸次開放，以應對全球范圍內貿易自由化的潮流，對內以開放倒逼改革，加快政府職能轉變，逐步消除影響市場經濟發展的各種弊端和障礙，也就是進行“壓力測試”。為此，航空經濟區肩負著航空港經濟“制度創新”“先行先試”的使命，其目的是形成一批“可復制、可推廣”的制度，這不僅是我國應對國內外經濟困境的措施，也是對重構國際經濟新秩序的制度貢獻。就鄭州航空港區而言，有關部門應在地方立法調研的基礎上，先制定省政府規章“鄭州航空港區管理辦法”，該辦法可作為鄭州航空港區發展的過渡性制度安排。待地方立法條件成熟后，再制定“鄭州航空港區條例”。該條例應包括以下主要內容：總則；分則(包括管理體制、征地拆遷補償、投融資便利化、貿易便利化、物流便利化、監管便利化、涉外訴訟和仲裁、人才政策等)；附則；等等。在此基礎上，加快形成一批在國家層面“可復制、可推廣”的制度，既服務于河南的轉型升級與可持續發展，又提高河南在服務國家大局中的“貢獻度”，切實把制度創新的優勢轉化為國家應對貿易自由化與便利化的趨勢，加快國家貿易、投資、金融等領域的擴大開放和轉型升級步伐。

第二，立足航空經濟區作為復合型經濟功能區的定位，進一步規范鄭州航空港區的管理體制。目前，鄭州航空港區的管理體制涉及河南省委省政府、省市兩級領導小組、鄭州市委市政府、鄭州航空港區黨工委和管委會、河南機場集團、新鄭國際機場等多個管理主體。筆者認為，在一個較長的時間內，鄭州航空港區不會成為一個純粹的經濟區或行政區。鑒于鄭州航空港區是一個兼具經濟區功能與行政區功能的復合型經濟功能區，其管理體制定位要考慮三個方面：一要站在國家發展戰略的高度，著眼于打造經濟全球化與區域化的國際平臺；二要順應區域經濟一體化乃至體制一體化的趨勢；三要圍繞推進商品、要素的自由流動和資源的大范圍優化配置，進行管理體制的大膽設計。鄭州航空港區的管理體制要遵循“先行先試、風險可控、分步推進、逐步完善”的原則，在實際運行過程中，既要同河南省人民政府、鄭州市人民政府及其工作部門的管理體制有效對接，協調好縱向政府之間的關系；又要與綜合保稅區、河南機場集團、新鄭國際機場、鄭州市、中牟縣、新鄭市、尉氏縣等多層次政府體制相協調，協調好橫向政府之間的關系。實現鄭州航空港區的“五大定位”②和“建設大樞紐、培育大產業、塑造大都市”的目標，迫切需要一個高規格、強有力的管理機構來統領。未來5年，鄭州航空港區管理體制應該成為一個較為成熟的體制。為此，要逐步整合省市兩級領導小組以及鄭州市、洛陽市、開封市、河南機場集團、新鄭國際機場等部門的領導力量，在省級層面成立高規格的鄭州航空港區或中國(河南)自貿區建設領導小組，全面統籌協調鄭州航空港區或中國(河南)自貿區建設工作。同時，抽調省發展和改革委員會以及鄭州市、洛陽市、開封市、鄭州航空港區、河南機場集團、新鄭國際機場等部門的負責同志，作為鄭州航空港區建設領導小組辦公室成員，并根據鄭州航空港區的工作需要，把領導小組辦公室成員劃分為若干工作小組。

第三，逐步淡化鄭州航空港區的行政色彩，強化其在土地開發、項目引進、產業集聚、企業服務等方面的功能與服務。就航空經濟區發展需要而言，航空經濟區沒有一定的管理職能是不行的，但又不能把航空經濟區打造成“職責全能政府、責任無限政府”。因此，航空經濟區要堅持“競爭中立”原則，要為所有市場主體提供相同的競爭制度環境，尤其要將資產評估、鑒定、咨詢、認證、檢驗檢測等職能逐步交由法律、會計、信用、認證、檢驗檢測等專業服務機構承擔。如在鄭州航空港區二級機構的設立與管理方面，不一定要按照與鄭州市或省直有關部門對口的原則設立二級機構，省、市兩級政府以及河南機場集團、新鄭國際機場等部門可以采取召開聯席會、簽訂行政契約或網格化的方式為企業服務。在建設行政審批協同服務模式和集中統一的市場監管體系方面，要對有關行政審批建立“一口受理、綜合審批、信息共享、統一發證”的協同服務模式。在質量檢測、食品藥品監管、知識產權保護、工商、稅務等方面，要綜合協調市場主體利益、社會意愿、公共利益、公共安全之間的關系，實現統一高效監管和政府、市場、社會三者之間良性互動。同時，要充分發揮鄭州航空港區法律政策研究會等智庫的決策咨詢作用，成立由國際貿易、金融、法律、知識產權等方面專業人士組成的若干專業咨詢委員會，進一步提高鄭州航空港區決策的科學化、民主化、法治化水平。

第四，圍繞“貨物進出自由、貨物存儲自由、貨幣流通自由、貿易自由、人員進出自由”目標，加快鄭州航空港區在投資、貿易、金融等領域的制度創新步伐。一是加強鄭州航空港區宏觀制度層面的創新。對涉及投資領域的制度創新，要在服務業開放、負面清單管理模式、對外投資服務促進體系等方面進行創新，其目的是促進投資領域擴大開放；對涉及貿易領域的制度創新，要在海關監管、稅收政策、金融服務、物流和船舶管理等方面進行創新，其目的是促進對外貿易轉型升級；對涉及金融領域的制度創新，要在人民幣國際化、外匯管理、跨境融資自由化、外資金融機構準入等方面進行創新，其目的是擴大金融服務業的開放；對涉及監督管理的制度創新，要在“一線放開”“二線安全高效管住”以及加強協作監管等方面進行創新，其目的是完善監管方式。二是加強鄭州航空港區微觀制度層面的創新。要著重在負面清單管理、備案管理、工商登記管理、金融業監管、航運管理、文化市場管理、質檢政策、稅收政策等方面進行創新。要加快對負面清單管理、備案管理以及金融業監管的制度創新步伐，一方面使鄭州航空港區承擔起航空港經濟發展的重要任務，另一方面使鄭州航空港區的負面清單管理、備案管理、金融業監管等制度成為可復制、可借鑒的經驗。

第五，推進鄭州航空港區的綜合監管和綜合執法工作，加快培育國際化、市場化、法治化的營商環境。隨著國際投資和貿易門檻的降低、金融制度的創新、服務領域的不斷開放，政府、市場和社會三者之間的關系勢必受到較大沖擊。這要求涉及鄭州航空港區的政策制定職能與監督處罰職能相對分開、監督處罰職能與檢驗職能相對分開，并對培育鄭州航空港區的國際化、市場化、法治化營商環境提出了要求。中央編辦《關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》提出，鼓勵和支持試點單位大膽探索、創新體制，允許試點單位對涉及政府職能和機構設置的有關規定有所突破。鄭州航空港區作為我國第一個“航空經濟試驗區”，在城市管理、文化市場管理、資源環境管理、農業管理、交通運輸管理等領域，理應爭取開展綜合監管和綜合執法工作試點，實行“一支隊伍管執法”。當前，開展綜合監管和綜合執法工作試點，一要遵守WTO規則等國際貿易規則，積極應對TPP和TTIP的沖擊，提高在國際化規則下行動的自覺性，同時維護我國的經濟安全；二要建立綜合監管和綜合執法工作機制，遵循市場經濟規律，通過綜合監管和綜合執法來優化配置要素資源，加快形成“行政監管、行業自律、社會監督、公眾參與”的綜合監管體系；三要加強綜合監管和綜合執法工作機制的信息平臺建設，深化省、市政法機關與鄭州航空港區政法機構和金融監管部門的合作，及時做好相應的執法標準研究、會簽，使行政執法與刑事司法有序、無縫銜接。尤其要在公開征詢意見、綜合審批和綜合執法、監管信息共享、信用管理、國家安全審查和反壟斷審查、綜合統計與評估、風險防控和預警等方面，加強綜合監管和綜合執法制度的頂層設計。

第六，建立健全鄭州航空港區商事仲裁制度，提高“涉鄭州航空港區”商事仲裁的專業水平和國際化程度。一般而言，在自由貿易背景下發生的爭議要以最能體現意思自治的方式即仲裁的方式解決。在航空經濟區內發生的民商事糾紛可以采取仲裁的方式解決，如上海國際仲裁中心、上海國際航空仲裁院已在上海自貿區內設立。“十三五”時期，要切實解決鄭州航空港區無商事仲裁機構的問題?？梢栽O立鄭州航空港區仲裁院，其方案直報河南省司法廳，由河南省司法廳報備國家司法部后適時設立。要適時頒布“鄭州航空港區仲裁規則”，具體內容可借鑒《聯合國國際貿易法委員會仲裁規則》(2010年修訂)、《斯德哥爾摩商會仲裁院仲裁規則》等國際仲裁規則的先進理念和相關實踐經驗，并結合鄭州航空港區仲裁資源的實際情況予以確定。鑒于仲裁裁決無強制執行力，在“鄭州航空港區仲裁規則”出臺后，可由河南省高級人民法院指定鄭州市中級人民法院作為貿易仲裁案件的司法審查管轄法院，并要求鄭州市中級人民法院出臺“關于對適用‘鄭州航空港區仲裁規則’仲裁案件司法審查工作的若干意見”?！笆濉睍r期，經過多方持續努力，力爭建立我國第一個航空國際貿易商事仲裁中心，最大程度地提高鄭州航空港區仲裁制度的權威和影響力。同時，鄭州航空港區人民法院和人民檢察院應適時向專門法院、專門檢察院轉變。在這方面，可以借鑒深圳市前海合作區人民法院的做法。

注釋

①“兩級”是指河南省省級層面負責宏觀指導、決策管理、協調服務及與國家機關聯絡溝通，鄭州市市級層面負責組織領導、具體實施和督促落實?！叭龑印笔侵冈O立了河南省省級鄭州航空港區建設領導小組、鄭州市市級鄭州航空港區建設領導小組以及鄭州航空港區區級黨工委和管委會。②“五大定位”即國際航空物流中心、以航空經濟為引領的現代產業基地、內陸地區對外開放重要門戶、現代航空都市、中原經濟區核心增長極。

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責任編輯：鄧林

作者簡介：丁同民，男，河南省社會科學院副院長，研究員(鄭州450002)。

收稿日期：2015-11-12

中圖分類號：D922.29

文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751(2015)12-0066-06