土地流轉過程中地方政府、企業和農戶之間利益的博弈分析

土地流轉過程中地方政府、企業和農戶之間利益的博弈分析

朱濤1,2,于紅雨2

(1.黃河科技學院 商貿學院，鄭州 450063；2.河南大學 經濟學院，河南 開封 475001)

摘要：在中國政府推動型城鎮化背景下，新農村建設是解決城鎮化土地來源的主要方式，而解決欠發達地區土地流轉的相關利益方的利益分享問題受到人們廣泛關注。文章基于博弈理論對土地流轉過程中地方政府、企業和農戶之間的利益進行分析后提出：土地的產權主體是農民，政府在開發商與農戶之間應該扮演“守夜人”角色，部分地方政府“看得見的手”伸得過多過長是導致政府與農民矛盾的根源。

關鍵詞：城鎮化;土地流轉;利益分享;博弈分析

收稿日期：2015-05-19

基金項目：2014年國家社科基金項目“現代服務業對農業的溢出效應、機理及路徑研究”(14BJY222)；2013年河南省社科基金課題“基于土地流轉視角的河南城鄉協調發展機制研究”(2013BJJ021)

作者簡介：朱濤(1972—)，男，河南柘城人，經濟學博士，黃河科技學院特聘教授，河南大學經濟學院教授，碩士生導師，研究方向：產業經濟。

DOI：10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2015.04.002

中圖分類號：F321.1

文獻標識碼：A

文章編號：1008-3715(2015)04-0009-04

Abstract：Under the background of urbanization pushed forward by the Chinese government, new rural construction is the main method to solve the land source of urbanization, and the problem of how to share the benefits of stakeholders in less developed areas in the process of land circulation is extensively followed. Based on the Game Theory, this paper tries to analyze the interests among local government, enterprises and farmers in the process of land circulation and proposes that land ownership is the farmers, government should play a role of “a night watchman” between developers and farmers, and too much interference from the local government is the root of the contradiction between government and farmers.

一、引言

土地流轉過程中地方政府、企業(開發商)和農戶之間的角色如何定位，利益如何安排，目前國內學術界和實踐部門做了很多有益的探索。如蔡繼明(2010)從政治經濟學的視角對農村建設用地流轉的主體和利益分配進行分析，認為目前我國的農村建設用地流轉的主體是政府而不是農民，政府通過征地方式而不是通過市場方式購得農民土地，侵占了大部分本應農民得到的農村建設用地轉變為城市國有土地的增值收益，嚴重損害了農民的利益。余建斌等人(2010)通過調查廣東大田村土地征用和土地流轉過程中保護農民利益問題，認為該村土地征用和土地流轉過程中存在損害農民利益的現象。李維樂(2012)認為，必須克服地方政府利用職權強制農民進行土地流轉從中獲取超額利潤的“越位”行為，以及對農地流轉違規現象放任自流、缺乏服務與監督機制的“缺位”行為。

國內專家學者關于土地流轉等方面的研究比較深入，為本文的研究提供了很好的研究基礎和思路，但在對欠發達地區土地流轉的農戶分享機制方面的研究略顯不足。在城鎮建設用地指標瓶頸約束趨緊的情況下，土地用途的轉換將產生巨額增值。本文擬解決的問題之一是增值部分該如何對農戶給予補償？補償的標準如何確定？二是通過調查研究以及對地方政府、農戶和企業三者的博弈分析，構建和完善土地流轉機制。

二、土地流轉過程中地方政府、企業和農戶的行為動機分析

地方政府的雙重行為動機分析：一方面，地方政府是國家政策的執行者，通過執行相關的土地流轉政策，形成對農村集體土地流轉順利推行的支持，保障農戶的權利，實現適度的規模經營，進而實現農村的城鎮化和現代化。另一方面，在分稅制改革和農業稅取消的背景下，地方政府的財政壓力不斷增大，經常出現財政赤字，而國家規定新增建設用地土地有償使用費三成歸中央、七成歸地方。因此，通過土地流轉增加地方財政收入是緩解地方財政壓力的重要途徑，地方政府就有可能損害農戶的利益來實現更多的地方利益。

企業的行為動機分析：利潤最大化是企業進行生產的最終目標，土地流轉中的企業也不例外，企業的行為動機是盡最大努力降低土地使用成本和土地交易成本，以較低的租金獲取土地，實現利潤最大化。

農戶的行為動機分析：土地是農戶賴以生存的生活保障，一方面農戶希望獲取更多的土地補償來彌補現在和未來的消費支出，另一方面農戶也希望獲取更多的土地補償來彌補因失去土地而帶來的養老保障缺失。

三、地方政府、農戶、企業三方的博弈分析

(一)地方政府與農戶利益分享的博弈分析

通過分析地方政府和農戶的行為動機可知，對于每一單位需要流轉的農村集體土地，地方政府的選擇有征收或者不征收；農戶的選擇有支持或者反對；多個農戶的聯合行動將會對地方政府行為產生相應的影響。

地方政府在征用土地行為中總是先做出決策，農戶在地方政府做出決策之后做出相應的反映。以下是土地流轉過程中不同決策對應的不同收益：如果地方政府征地，農戶支持，那么地方政府的收益為Rg1=流轉土地的出讓收益-付給農戶的土地補償收益，農戶的收益為Rf1=獲得的土地補償收益-流轉土地的出租收益和經營收益；如果地方政府違規或者違法征地，農戶反對，且反對成功，則地方政府的收益為Rg2=-地方政府違規或者違法征地的壓力和成本，農戶的收益為Rf2=流轉土地的出租收益和經營收益-農戶反對征地的成本；如果地方政府違規或者違法征地，農戶反對，且反對不成功，則地方政府的收益為Rg3=流轉土地的出讓收益-付給農戶的土地補償收益-地方政府違規或者違法征地的壓力和成本-地方政府阻擋農戶反對的成本，農戶的收益為Rf3=獲得的土地補償收益-流轉土地的出租收益和經營收益-農戶反對征地的成本。

地方政府選擇征地的一般前提是土地的出讓收益足夠多，并且農戶反對的可能性非常小。因此，地方政府就會通過盡量減少征收土地付給農戶的土地補償費用和增加農戶的反對成本的方式來提高征地的收益。

設收益函數為Y=f(x1,x2,x3…),Y表示收益，x1,x2,x3…表示收益的影響要素。地方政府和農戶之間的博弈會形成不同的收益函數，Y1=f{征地，支持}，表示政府征地，農戶支持，二者的收益分別為Rg1和Rf1。選擇這種情況是以這樣的假設為前提的，農戶獲得的土地補償收益>流轉土地的出租收益和經營收益，這時農戶的收益Rf1>Rf2，因為Rf2比Rf1多支付了農戶反對征地的成本；地方政府的收益Rg1>Rg2，因為Rg2比Rg1多支付了地方政府違規或者違法征地的壓力和成本。所以，在這種情況下，當政府選擇征地時，農戶選擇支持為最優的選擇，此時，地方政府和農戶的收益為(Rg1，Rf1)。

但是，在實際情況中，往往會出現地方政府違規或者違法征地，地方政府付給農戶的土地補償收益過少，或者農戶有反對征地的其他原因，農戶就會反對地方政府征地，就會出現新的收益函數，Y2=f{征地，反對}，此時假設農戶反對成功的概率為P,政府和農戶的收益為(Rg2，Rf2)；反對失敗的概率為(1-P)，地方政府和農戶的收益為(Rg1-地方政府違規或者違法征地的壓力和成本-地方政府阻擋農戶反對的成本，Rf1-農戶反對征地的成本)。據此分析，當農戶反對征地，農戶的期望收益為Uf=P×Rf2+(1-P)×(Rf1-農戶反對征地的成本)；地方政府的期望收益為Ug=P×Rg2+(1-P)×(Rg1-地方政府違規或者違法征地的壓力和成本-地方政府阻擋農戶反對的成本)。當農戶反對政府征地成功時，則P趨近于1，Uf(P→1)=Rf2，Ug(P→1)=Rg2；當農戶反對政府征地失敗時，P趨近于0，Uf(P→0)=Rf1-農戶反對征地的成本，Ug(P→0)=Rg1-地方政府違規或者違法征地的壓力和成本-地方政府阻擋農戶反對的成本；如果Rf1Uf，則農戶支持地方政府征地，此時政府和農戶的收益為{Rg1，Rf1}。

(二)企業與農戶利益分享的博弈分析

基于影響企業選擇租用農戶土地的主要因素分析，在企業租用土地產生的收益足夠多的前提下，企業在博弈中會盡最大努力地減少支付給當地政府和村集體的相關費用和成本，盡可能地壓低付給農戶的租金，增加農戶反對租用的成本。

四、土地流轉中對農戶給予補償的標準和依據分析

通過土地流轉過程中地方政府、企業和農戶之間的利益分享的博弈分析發現，地方政府和企業在博弈中總是處于有利的地位，農戶在博弈中總是處于不利的地位。本部分重點探討土地交易的主體以及補償等現實問題。

(一)土地交易的主體

在土地征收過程中，部分地方政府扮演了土地交易的主體角色，而我國《憲法》規定農業土地屬于集體性質，屬于全體集體成員。我國土地產權的界定沒有具體到自然人，農業集體成員有承包權、使用權和流轉受益權。黨的十八大進一步明確和增加了“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分而有保障的土地財產權，建立健全農村土地承包經營權流轉市場”。所以，從政策趨勢上看，農民對土地的產權將由不完全產權逐漸向完全產權發展，而農民才是農業土地的產權主體。

(二)地方政府在土地交易中扮演的角色

明確了農業土地的產權主體或不完全產權主體是農民，那么政府在農業土地的流轉中應該扮演的角色問題就很好解決。由于產權主體是農民，政府在農戶與開發商二者交易的過程中只能起到溝通、監管和協調作用，而不是直接干預并從中牟利。所以，中國許多地方發生的農民與政府之間的尖銳矛盾就是政府掠奪了農民的利益，政府的“看的見的手”伸得太多太長，更普遍和更嚴重的是部分地方政府和開發商勾結一起掠奪農民的利益。比如，2013年我們調研的河南省柘城縣舒莊村，該村緊鄰鄉政府，鄉政府將土地以2萬元每畝征用，然后以4萬元每畝賣給開發商，用于蓋新農村建設住房，結果遭到該村農民的聯合抵制。

(三)失地農戶的補償標準和依據

在城鎮建設用地指標瓶頸約束趨緊的情況下，土地用途的轉換將產生巨額增值，那么增值部分該如何對農戶給予補償？補償的標準如何確定？調研發現，實踐中存在著的增值處置方式：一是政府無償拿走，作為地方財政，該模式極大地損害了農戶的利益；二是將增值收益全額返還農民，盡管該種模式最有利于農戶，但不利于財政緊張地區進行農村新社區建設。黨的十八大明確提出：“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。”本文研究認為應分兩種情況：在新農村建設中，如果地方政府財政充裕，則建議把土地用途轉換帶來的增值收益全部讓利于農戶，以增加農戶的資產性收益；如果當地政府財政在農村公共投入配套資金方面存在缺口，可以根據缺口大小分出適當比例，但最多不要超過20%的增值收益，80%的增值收益要返還給農民。當然，本文建議讓農民和開發商直接交易，政府進行監管、協調和征稅，并利用財政提供配套公共設施。

五、完善土地流轉機制的建議

那么，應該采取什么措施平衡調和各主體之間的利益，扭轉農戶在博弈中的被動和不利地位，保護農戶的利益呢？

首先，政府部門要規范自己的行為，不能夠借公共利益的名義強行征用土地，支付給農戶過低的土地補償費用，損害農戶的利益；政府部門還應該完善法律法規，規范土地流轉各主體的行為，明確各主體的權利和義務，加強政府在土地流轉過程中的監督職能和服務職能。

其次，農戶作為征地博弈中的弱勢群體，更應該增強保護自身利益的法律意識，運用合法手段保護自身的合法權益，當自己的利益受到損害時，能夠積極應對。村集體經濟組織作為農戶利益的代表，要在土地流轉的各個環節代表農戶的利益和訴求參與和當地政府與企業的談判、議價。

再次，完善土地流轉市場建設，引入市場機制和價格機制，繼續完善地票交易制度；發揮土地流轉中介機構的服務作用，降低交易成本；探索創新土地流轉模式，提高土地流轉的效率。

最后，參與土地流轉的企業要嚴格遵守合同法以及土地流轉相關法律法規，探索與農戶合作共贏的發展模式，在實現企業自身利益的同時，保護農戶的利益。

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(責任編輯劉成賀)

Analysis on the Interests among Local Government,

Enterprises and Farmers in the Process of Land Circulation

ZHU Tao1,2, YU Hong-yu2

(1.Business School, Huanghe Science and Technology University, Zhengzhou 450063, China;

2.College of Economics, Henan University, Kaifeng Henan 475001, China)

Key words：urbanization; land circulation; benefit sharing; Game Theory