構建農村宅基地退出機制困境分析

吳芳芳

[摘 要]研究目的為探討戶籍制度對我國構建農村宅基地退出機制構成的難題，并給予相應的完善建議。研究方法為理論研究法。研究結果為戶籍制度帶來的身份歧視、就業歧視和社會福利差異（包括子女教育，住房保障以及其他一系列社會保障問題）都是構建農村宅基地退出機制的主要難題。研究結論為應當改革戶籍制度，保護農民利益，攻克構建宅基地退出機制的難題。

[關鍵詞]農村宅基地；退出機制；戶籍制度；改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.03.040

1 引 言

在十八屆三中全會的召開及國研中心“383”方案提出的新形勢下，我國農村土地管理制度改革提出了新的思路，促進農村土地的有序流轉意義重大。構建農村宅基地退出機制是目前解決宅基地低效閑置利用，促進農村土地流轉的有效措施之一，然而其實施卻并沒有達到預期的效果。實現地區間人口的流動，特別是農村勞動力向城鎮轉移，是新型城鎮化大背景下的必然趨勢。我國城市化率的測算包含了在城市逗留超過半年的外來人口，這包括上學、進城務工等其他目的來到城市短期逗留的農村人口，這就意味著由于有戶籍制度的影響，我國城市化率并沒有表面上的那么高，這就造成了偽城鎮化的現象。由此看來現行戶籍制度嚴重阻礙了人口的流動、城市化的進程，當然，也為農村宅基地的退出設置了重重難題。

2 相關概念界定

2.1 宅基地

本文采用《土地管理法》中對宅基地的定義，在此不贅述。宅基地對于農民而言，不僅僅是遮風避雨的場所，還承載著生產、生活、文化傳承的功能。有宅基地是農民安居樂業的基礎條件，對穩定農村社會穩定、農業穩產來說都具有重要的作用。

2.2 宅基地退出機制

宅基地退出是宅基地使用者徹底交出使用權并退出宅基地，且退出的宅基地可以變更用途的一種特殊的土地流轉形式。宅基地退出機制是協同農戶在相關法律規定或自由交易等情況下，將宅基地退出并讓與集體組織其他人群的相關各類制度之間的構建，及其相互之間的協調運作的關系。在宅基地退出過程中主要涉及制度構成有戶籍、社會保障、農村投融資、土地開發復墾等制度。[1]本文僅從戶籍制度的角度探討構建農村宅基地退出機制的三大難題。

3 構建農村宅基地退出機制的三大難題

3.1 身份歧視

現行戶籍制度已發展為一種社會潛移默化的身份確認制度，使中國公民具有截然不同的身份，不同的戶口依附著不同的福利。即使目前已取消農業戶口，農村勞動力在進入城鎮就業后，如果戶籍身份仍是農村戶籍，雖無明面上的抨擊，但仍極有可能遭遇身份歧視。這使廣大農民工群體在城市生活沒有得到應有的尊重。保有農村宅基地對農民工來說更多的是一種生活保障、心理保障。既然改變不了農民工身份，在城鎮謀生只是短期出路，隨著年齡的增大，返鄉概率增加。身份歧視的存在使得廣大農民根本不愿意退出農村宅基地。

3.2 就業歧視

一般而言，工作收入高，工作越穩定，相關的工作福利也多的話，會給農民工更多的安全感、歸屬感，留在城鎮的可能性也會越大，農村宅基地退出意愿就越強。但是戶籍制度給農村進城務工人口帶來的工種及工資差異、就業機會上的巨大差異嚴重得打擊了其宅基地退出的意愿。城鎮很多工作崗位都直接將城鎮居民作為招聘范圍，農村居民被直接排除在外，更別奢望收入高，待遇好的工作了。有研究表明，以“農民工”的身份出現，即使是同等的資質，其勞動條件和勞動收入都遠不如城市的職工。針對這種同工不同酬的現象，王美艷 [2]對外來勞動力和城市本地勞動力就業機會與工資差異進行了研究。發現總工資收入差異中，57%為個人稟賦差異所引起，而 43%為戶籍身份歧視所引起。本來就經濟條件不好才會進城務工，加上收入還不如城鎮居民，在城鎮買房即使是有可能也是比較艱難的事情，考慮到城鎮購房的成本巨大，農民退出宅基地的意愿愈發減弱。這足以證明戶籍制度剝奪了農民工在城市生存理應享有的就業權，也直接阻礙了農村宅基地退出的推行。

3.3 社會福利差異

可怕的不是戶口簿上載明戶口類型，而是其相對應的社會福利。這不僅涉及住房、子女教育，還有其他方面的社會福利。戶籍制度的存在對住房的影響表現在沒有當地城市的戶籍就無法申請福利性住房，這一現象直接導致了農民寧愿閑置也不會輕易退出宅基地。同時，這也間接地傳遞了一種思想：城市房地產市場本質上是排斥弱勢群體的、特別是沒有城市戶口的農村人口。即使有能力的農村人口通過數十年的打拼能在城市站住腳，其享有的住房條件也比當地的居民簡陋。對子女教育的影響表現在外來流動人口子女們無法正常接受義務教育，這對于寄希望于知識改變命運、走出農村的家庭來說無疑是個沉重的打擊，這就造成農村大批留守兒童的存在，對于社會而言，也是個穩定的隱患。除此之外，與戶籍掛鉤的社會福利還有失業保險、養老保險等多種形式的福利，這些只要是城市居民都可以享有的，農村人口卻只能望而興嘆。而這一切都阻礙了農民宅基地退出行為的產生。

4 重慶市成功模式借鑒

他山之石，可以攻玉，在構建農村宅基地退出機制出現重重難題的時候，也可以借鑒重慶市的做法。重慶市政府于2010年8月15日正式施行的統籌城鄉戶籍制度改革被稱為是幾十年來我國戶籍制度改革規模最大、配套制度設計最完善、影響最深的一次實踐。其改革的核心是土地，即讓進城農民穿上城市就業、社保、住房、教育、醫療“五件衣服”的同時，自愿脫掉農村承包地、宅基地、林地“三件衣服”，并設定了3年過渡期，允許轉戶農民最長3年內繼續保留宅基地、承包地使用權及收益權（重慶市戶籍制度改革流程見下圖）。[3]

農村宅基地及建（構）筑物退出流程圖

資料來源：重慶市國土資源和房屋管理局網。[4]

5 攻克三大難題的建議

5.1 攻克身份歧視難題

針對戶籍制度帶來的身份歧視問題，應逐步有序地放寬戶籍制度的限制，提高農民工文化素質。之所以會存在身份歧視問題，一方面是戶籍烙印所致；另一方面還是和廣大農民工群體文化素質有關。要不斷地提高農民工群體文化素質，使其能夠更好地融入城鎮生活，減少對農村宅基地的心理依賴，促進宅基地退出。

5.2 攻克就業歧視難題

針對戶籍制度帶來的就業歧視問題，應該完善相關的就業制度，以能力取人，而不應該是以戶籍評判人。除此之外，加強工作技能的培訓，使其發揮自己的特長，拓展可就業面。就業制度的完善能夠為農戶脫離農村后較快獲得符合自身能力的工作提供一定的幫助，從而增強農戶退出宅基地的意愿。

5.3 攻克社會福利難題

推進宅基地退出舉步維艱很大程度上取決于社會保障未得到妥善解決。各地方政府和農民本身都沒有太大的積極性，這就要求建立加快宅基地退出與城市社會保障相銜接的激勵制度。比如說某地方政府在尊重農戶自愿的基礎之上促成了多少面積的宅基地退出，給予相關的獎勵；對在城鎮工作已達到一定年限的農民工，退出其宅基地的，給其子女接受教育提供相應的便利與支持，給予享受城市住房保障或者購房補助的優惠政策。也可以借鑒天津“宅基地換房”的政策，農戶以宅基地包括村莊用地，按照規定的置換標準無償換取小城鎮中的一套住宅，遷入小城鎮居住。對于放棄宅基地的土地使用者在城鎮已有住房可以按換房的市場價格進行補償。不斷完善針對農民工的社會保險制度，使農戶對退出宅基地后的生活不確定性，退出宅基地決策的風險的評估做出改變。

建立完善的城市社會保障體系，確保農民工進城能就業、有房住，可以享受城市公共服務、相應的社會福利，正如重慶市戶籍制度改革過程中所提到的“五件衣服”。只有這五樣無一缺失，農民宅基地退出才能無后顧之憂。

參考文獻：

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[4]重慶市國土資源和房屋管理局網.重慶市戶籍制度改革農村宅基地退出與利用政策解讀[EB/OL].（2010-08-17）.http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/zcjd/201008/t20100817_741482.htm.

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