“十三五”規劃期間高校財務基本思路的建議

【摘 要】 “十三五”規劃期間高校財務的基本思路是：完善高校理財行政法規，規范高校投入，深化高校財務管理體制改革，拓展高校會計領域，推動高校內部控制，強化高校審計和高校經費監管，加強民辦高校財務，加強高校財務信息化和高校財務隊伍建設。同時，建議“十三五”期間高校財務應有兩個版本。

【關鍵詞】 “十三五”規劃； 高校財務； 基本思路

中圖分類號：G475 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2016）01-0104-07

2021年，在中國共產黨成立一百年時將實現全面建成小康社會中國夢的第一個宏偉目標?！笆濉睍r期是全面建成小康社會的決戰時期、全面深化改革的攻堅時期、全面推進依法治國的關鍵時期。

2007年9月6日，習近平總書記曾指出：“規劃是導向、是龍頭，是做好各項工作的前提和基礎?！?014年2月26日，習近平強調指出：“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱?！?014年2月28日，習近平又強調指出：“起跑決定后程。今年工作抓得怎么樣，對起好步、開好局意義重大?！币虼?，制定高校財務“十三五”規劃基本思路具有明顯的現實意義。

一、“十三五”期間對高校完善理財行政法規的建議

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》第五十八條規定：“堅持依法理財，嚴格執行國家財政資金管理法律制度和財經紀律。加強學校財務會計制度建設，完善經費使用內部稽核和內部控制制度?！?/p>

高校財務領域中需要在“十三五”期間建立健全的理財行政法規主要有：

（一）制定《事業單位會計準則——基本準則》和《事業單位會計準則——具體準則》

企業會計準則已分為《企業會計準則——基本準則》和《企業會計準則——具體準則》。2015年10月23日，財政部正式公布《政府會計準則——基本準則》（財政部令第78號）。第三條規定：“政府會計由預算會計和財務會計構成。預算會計實行收付實現制，國務院另有規定的，依照其規定。財務會計實行權責發生制。”第四條規定：“政府會計具體準則及其應用指南、政府會計制度等，應當由財政部遵循本準則制定。”2015年11月11日，財政部辦公廳發布《關于征求〈政府會計準則第××號——存貨（征求意見稿）〉等四項政府會計具體準則意見的函》（財辦會〔2015〕22號）。這四項政府會計具體準則是存貨、投資、固定資產和無形資產。

因此，《事業單位會計準則》也將分為“基本準則”和“具體準則”。筆者曾在2010年提出過《事業單位會計準則》應分為“基本準則”和“具體準則”。

（二）修訂《事業單位會計準則》和《高等學校會計制度》，引入權責發生制綜合財務報告制度，適度分離高校財務會計與高校預算會計

2014年12月31日，國務院發布了《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》，該《方案》要求“2018—2020年工作中‘完善行政事業單位財務制度和會計制度、財政總預算會計制度等。’”新《事業單位會計準則》仍然采用收付實現制，《政府會計準則——基本準則》引入了權責發生制綜合財務報告制度，應該考慮修訂《事業單位會計準則》和《高等學校會計制度》，引入權責發生制綜合財務報告制度，并適度分離為高校財務會計與高校預算會計。這樣，有利于會計信息真實，有利于績效評價，有利于與資產管理結合。

（三）修訂《事業單位財務規則》和《高等學校財務制度》中“年度財務收支計劃”的規定

《事業單位財務規則》第六條規定：“事業單位預算是指事業單位根據事業發展目標和計劃編制的年度財務收支計劃?！薄陡叩葘W校財務制度》第十條規定：“高等學校預算是指高等學校根據事業發展目標和計劃編制的年度財務收支計劃。”2014年8月31日，《預算法》第十二條規定：“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制?！?014年9月26日，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）第三條第二款規定：“改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制。實行中期財政規劃管理。”高校需編制中期預算，《事業單位財務規則》和《高等學校財務制度》中“年度財務收支計劃”需修改。

（四）制定《教育投入法》

2001年7月26日，教育部印發的《全國教育事業第十個五年計劃》指出：“建議研究制定《教育經費保障法》，依法做到教育經費的‘三個增長’。”2004年3月3日，國務院批轉的《教育部2003—2007年教育振興行動計劃》規定：“加強和改善教育立法工作，完善中國特色教育法律法規體系。適時起草《教育投入法》……力爭用五至十年的時間形成較為完善的中國特色教育法律法規體系?！苯逃抗嫉?004年度工作要點指出：“完善中國特色教育法律法規體系。開展起草《教育投入法》的可行性研究。積極推動各地制定配套性的教育法規和規章?！惫P者查詢，從1993年到2010年，全國人大代表至少有8次（全國政協委員的提案未統計）提交了《教育投入法》的議案。這對于完善政府落實教育投入法定增長機制是十分重要的，是落實“十八屆四中全會”精神依法治財的重要舉措。

（五）完善《高等學校收費管理暫行辦法》的立法依據

如1996年12月16日，原國家教委、原國家計委發布的《高等學校收費管理暫行辦法》第一條規定：“為加強高等學校收費管理，保障學校和受教育者的合法權益，根據《中華人民共和國教育法》第二十九條的規定和國家有關行政事業性收費管理的規定，制定本暫行辦法。”那么，《中華人民共和國教育法》第二十九條規定的是“遵照國家有關規定收取費用并公開收費項目?！边@讓人感到立法依據不足。

此外，“十三五”期間還需完善的高校理財行政法規，如內部控制、教育經費監管、民辦高校財務等將在下面闡述。

二、“十三五”期間對規范高校投入的建議

（一）高校應轉入均衡投入的新常態

2015年3月6日，全國政協常委厲以寧在全國政協十二屆三次會議召開的記者會上表示：“關于經濟發展的新常態問題，首先新常態實際上包含了三個內容：第一，增長速度從過去的高速增長現在逐步走向中高速增長。第二，結構要調整。新常態是一個調整結構以后的經濟，這里很多產業要不斷升級。第三，要尋找新的動力?！?/p>

筆者收集了“十一五”“十二五”期間共8年的數據，“十一五”初我國教育經費投入僅為3.01%，“十一五”末也就3.66%，呈現緩慢上升的態勢，每年增長幅度較小。2012年為了達到4%以上，突發性地跨越性地增長到4.28%。達到4%以上是好事，但顯得不均衡與非常態。新常態是指不同以往的、相對穩定的而且將持續一段時間的發展的均衡態勢。而我國的經濟由高速增長轉向中高速增長，中高速增長將成為新常態，財政收入中低速增長也將成為新常態。今后，不論采用財政性教育經費占GDP比例的指標，還是采用《中國教育改革和發展綱要》中的“三個增長”的指標或“提高各級財政支出中教育經費所占的比例”的指標，都必須保持相對穩定的可持續發展的均衡態勢。

（二）高校應擴大投入的渠道

2013年9月25日，習近平主席在聯合國“教育第一”全球倡議行動一周年紀念活動上發表的視頻賀詞中指出：“百年大計，教育為本?！袊鴮远▽嵤┛平膛d國戰略，始終把教育擺在優先發展的戰略位置，不斷擴大投入?！边@里，由過去“加大”變成“擴大”，一字之差，所強調的內涵則是尋找新財源，擴大教育投入的渠道。李克強在《政府工作報告（2015）》中指出：“加大政府對教育、衛生等的投入，鼓勵社會參與，提高供給效率?！苯逃慷庞癫ǜ辈块L在直屬高校財務工作會議上指出：“保持經費投入強度，重點在‘擴渠引水’上下工夫?！币虼耍咝獙ふ倚仑斣?，如捐贈、合作辦學、民間資本、混合所有制等。

（三）高校應制定各級學校學生人均經費基本標準和學生人均財政撥款基本標準

《綱要（2010—2020年）》第五十七條規定：“各地根據國家辦學條件基本標準和教育教學基本需要，制定并逐步提高區域內各級學校學生人均經費基本標準和學生人均財政撥款基本標準?！钡诹邨l規定：“制定各級學校學生人均經費基本標準和學生人均財政撥款基本標準?！薄督逃?010年工作要點》指出：“探索制定各級各類學校生均經費基本標準和生均撥款基本標準。”《教育部2011年工作要點》指出：“指導各地制定職業教育生均撥款標準?！薄督逃?012年工作要點》指出：“推動制定職業學校生均財政撥款標準。提高高校生均撥款水平?！薄督逃筷P于2013年深化教育領域綜合改革的意見》（教改〔2013〕1號）規定：“加快研究制定高等職業學校生均財政撥款標準。”

（四）設立高等教育撥款咨詢委員會和推動績效撥款

1.設立高等教育撥款咨詢委員會?！毒V要（2010—2020年）》第五十八條要求“設立高等教育撥款咨詢委員會，增強經費分配的科學性。”2012年6月14日，教育部印發的《國家教育事業發展第十二個五年規劃》指出：“設立高等教育撥款咨詢委員會。”《教育部2010年工作要點》第二十七條要求“研究制定設立高等教育撥款咨詢委員會方案?！薄督逃?011年工作要點》第二十五條要求“研究設立高等教育撥款咨詢委員會?！薄督逃?012年工作要點》第六條要求“加強高等教育撥款咨詢委員會工作?！比欢叩冉逃龘芸钭稍兾瘑T會至今未成立。高等教育撥款咨詢委員會在境外早已設立，如英國大學撥款委員會（后改為大學基金委員會和高等教育基金委員會）、負責美國州立大學經費分配的專門委員會、印度的大學撥款委員會、中國香港的資助會和研資局等，高等教育撥款咨詢委員會在政府與大學之間建立一塊“中間地帶”，被稱為“緩沖器”，以減少政府對大學的直接干預，協調、溝通政府與大學的關系，并使政府有效地管理大學，也防止大學“跑部錢進”?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》第三條強調：“大幅度減少政府對資源的直接配置?！边@將會推動高等教育撥款咨詢委員會的誕生與運作。

2.推動績效撥款。2001年7月，教育部頒布的《全國教育事業第十個五年計劃》明確提出，“建立健全社會主義市場經濟體制和政府公共財政體制的教育撥款政策……建立各級教育投入的評估制度”。2004年3月，國務院批轉的教育部《2003—2007年教育振興行動計劃》更進一步地提出：“強化項目管理，建立行政、專家和社會中介機構相結合的項目評價系統”，“實行與項目實效掛鉤的滾動撥款制度和相應的激勵機制”。2012年6月14日，教育部印發的《國家教育事業發展第十二個五年規劃》指出：“完善高等學校財政支出績效評價體系，構建以績效為導向的資源配置機制?！?012年11月18日，《教育部學習宣傳和貫徹落實黨的十八大精神重點工作方案》第八條指出：“推進中央高校預算撥款制度的改革和支持地方高校發展政策的完善?！?013年12月18日，教育部杜玉波副部長在直屬高校財務工作會議上指出：“績效撥款同步試行。引入以績效為導向的資源配置方式，引導和支持高校注重內涵式發展，提高資金使用效益。”在美國、英國、法國等國家早已實行績效撥款機制。我國也可試行。

三、“十三五”期間對深化改革高校財務管理體制的建議

深化改革高校財務管理體制的目標是建立符合現代財政制度的高校財務管理體制。

黨的十八屆三中全會前，“深化改革”在高校財務管理體制方面共兩個文件：2007年1月15日，教育部、財政部發布的《關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》規定：“進一步深化改革，建立與公共財政體制和現代大學制度相適應的高校財務管理體制與運行機制。”2008年9月，中共教育部黨組印發的《貫徹落實〈建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃〉實施辦法》規定：“深化高校財務管理體制改革。”

（一）構建符合法人治理結構要求的高校財務管理體制

2006年12月4日，修訂后的《企業財務通則》第八條規定：“企業實行資本權屬清晰、財務關系明確、符合法人治理結構要求的財務管理體制?！钡妒聵I單位財務規則》與《高等學校財務制度》卻對建立和完善“符合法人治理結構要求的財務管理體制”的設計未作規定。黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標之一。法人治理結構是現代大學制度的核心。建立與現代大學制度相適應的高校財務管理體制與運行機制，首先要構建符合法人治理結構要求的高校財務管理體制。其意義是高校財務不僅僅停留在財務管理的層面上，而要提升到高校財務治理的層次。

中共中央、國務院對“完善高校法人治理結構”規定了多次：《綱要（2010—2020年）》規定：“完善中國特色現代大學制度。完善治理結構。”黨的十八屆三中全會通過的《決定》指出：“完善學校內部治理結構?！敝泄仓醒搿鴦赵喊l布了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》規定：“建立健全法人治理結構?！眹鴦赵恨k公廳印發的《關于開展國家教育體制改革試點的通知》指出：“推動建立健全大學章程，完善高等學校內部治理結構?！?014年6月3日，《中共教育部黨組關于落實黨風廉政建設主體責任的實施意見》第二條第三款指出：“完善高校內部治理結構，加快構建以高校章程為龍頭的制度體系?！?015年5月22日，《教育部關于直屬高校落實財務管理領導責任嚴肅財經紀律的若干意見》（教財〔2015〕4號）第二條指出：“健全財務治理體制和運行機制。”

高校自主權越擴大越需要完善治理結構。袁貴仁在2014年全國教育工作會議上的講話中指出：“完善內部治理結構。形成自我約束、自我規范的內部管理體制和監督制約機制。這也是政府放權的制度前提。”在“十三五”期間，政府將進一步簡政放權，教育部門與財政部門等將進一步擴大高校的自主權，高校面向社會，依法自主辦學的地位更加明顯，《高等學校章程》越來越重要，高校自主權的擴大給高校財務管理提出了更高的要求。但是，絕大多數高校未制定《高等學校章程》，已制定《高等學校章程》的絕大多數高校未明確構建法人治理結構，絕大多數高校尚未形成有效的法人治理結構。因此，《事業單位財務規則》與《高等學校財務制度》應該規定“符合法人治理結構要求的財務管理體制”，“法人治理結構”的核心是權力制衡關系，“符合法人治理結構要求的財務管理體制”就是體現財權制衡的財務治理結構。

（二）黨的十八屆三中全會前，建立與公共財政體制相適應的高校財務管理體制

公共財政制度是市場經濟國家有效的財政制度，我國從1998年確立。公共財政制度與現代財政制度不是相悖的兩種制度，現代財政制度不是對公共財政制度的否定。公共財政制度強調的是財政的公共性，反映財政的本質來自公眾，必須用于與民生相關的支出，并要求預算公開等。而現代財政制度強調的是財政的治理功能，財政從管理監督的主體轉變為被管理、被規范、被監督的對象，更能發揮其在國家預控風險中的作用。高校資金主要來自財政資金，高校提供的是準公共產品，因此，高校必須建立與公共財政體制相適應的高校財務管理體制。高校財務應接受財政的制約和監督，財政要求的部門預算制度、政府采購制度、國庫集中收付制度、收支兩條線制度以及政府收支分類改革方案等高校必須執行，建立與公共財政體制相適應的高校財務管理體制也是題中應有之義。

（三）黨的十八屆三中全會后，應建立符合現代財政制度的高校財務管理體制

2013年11月15日，黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障?！F代財政制度?！?/p>

樓繼偉指出，建立現代財政制度主要包括三個內容：現代預算制度、稅收制度和事權與支出責任相適應的財政體制。這三個內容與高校有直接聯系的是現代預算制度和事權與支出責任相適應的財政體制。

1.現代預算制度

樓繼偉指出：“預算是財政的核心，現代預算制度是現代財政制度的基礎，是國家治理體系的重要內容?！爆F代預算制度與高校財務直接相關的有三個方面：一是編制中期預算；二是健全預算績效管理機制，逐步推進預算績效管理工作；三是預算公開透明，但是，公開并不等于透明，公開是前提，透明是目的。公開程度表示信息披露的程度，也表示信息對公眾知情權的設定程度。而公眾期望的是通過公開對信息透明的識別，要求充分披露，這就要求財務信息的精細化。

2.事權與支出責任相適應的高校財務體制

（1）高校應明確支出責任。黨的十八屆三中全會通過的《決定》第十九條指出：“建立事權和支出責任相適應的制度?！薄陡叩葘W校財務制度》第五條規定：“規模較大的學?？梢詫嵭小y一領導、分級管理’的財務管理體制?！必斄εc事權相匹配就是錢隨事走，分級管理就是各級財務主體都擁有一定財力，同時應承擔相應的支出責任?，F代財政制度的精髓是治理，具有法律約束力是現代財政制度存在的基礎。高校各級財務主體都應明確相應的支出責任，并應承擔相應的責任。

（2）承擔支出責任必須加強高校支出管理。高校應完善支出標準。國務院頒布的《關于進一步加大財政教育投入的意見》規定：“完善教育經費支出標準?！崩羁藦娫凇墩ぷ鲌蟾妫?015）》中指出：“為切實把教育事業辦好，我們要保證投入，花好每一分錢。”2010年7月14日，劉延東在全國教育工作會議上的總結講話中指出：“把資金投向最需要的領域、最關鍵的環節、最困難的群體，把錢花在刀刃上?！?/p>

四、“十三五”期間對拓展高校會計領域的建議

（一）高校管理會計

2014年11月18日，財政部頒布的《關于全面推進管理會計體系建設的指導意見》指出：“管理會計是會計的重要分支，主要服務于單位（包括企業和行政事業單位）內部管理需要，是通過利用相關信息，有機融合財務與業務活動，在單位規劃、決策、控制和評價等方面發揮重要作用的管理活動。”《財政部會計司2014年工作要點》第二條又指出：“大力開展管理會計體系建設研究?！敝袊鴷媽W會管理會計及應用專業委員會副主任委員于增彪指出：“在我國事業和行政單位，管理會計幾乎是空白，未來應用和精進的空間巨大。因為事業和行政單位主要提供各種各樣的社會服務，其服務能力不僅取決于財務資源總量，而且取決于財務資源及其對應的非財務資源的利用效率。而成本管控、預算管理、績效評價和內控制度等管理會計方法，對于提高事業和行政單位資源的利用效率是不可或缺的?！憋@然，高校管理會計是“十三五”期間重點研究和實施的領域。

（二）引入權責發生制綜合財務報告制度

國務院批轉的《財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》指出：“必須推進政府會計改革，建立全面反映政府資產負債、收入費用、運行成本、現金流量等財務信息的權責發生制政府綜合財務報告制度?！痹摗斗桨浮吩凇?018—2020年工作”中規定：“完善行政事業單位財務制度和會計制度”。2015年5月8日，國務院批轉的《發展改革委關于2015年深化經濟體制改革重點工作意見》規定：“推進權責發生制政府綜合財務報告制度建設，制定發布政府會計基本準則，發布政府財務報告編制辦法及操作指南?！鼻耙咽黾?，高校受到公共財政的制約，預決算都應與財政制度銜接。因此，高校應在“十三五”期間探索與研究引入權責發生制綜合財務報告制度。

五、“十三五”期間對高校內部控制的建議

（一）高校應完善內部控制

《綱要（2010—2020年）》第五十八條指出：“完善經費使用內部稽核和內部控制制度?！秉h的十八屆三中全會的《決定》指出：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，形成科學有效的權力制約和協調機制。”

2012年11月29日，財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》；2013年12月5日，教育部印發了《關于做好〈行政事業單位內部控制規范（試行）〉實施工作的通知》；2015年5月22日，《教育部關于直屬高校落實財務管理領導責任嚴肅財經紀律的若干意見》指出：“大力推進內部控制制度建設。要把建立和完善以內部控制制度為核心的財務管理制度建設，作為扎緊制度籠子的關鍵舉措來抓?！?/p>

（二）“十三五”期間對完善高校內部控制的建議

1.明確界定高校內部控制要素

2012年11月29日，財政部印發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）中未明確界定內部控制要素。全文找不到“要素”兩字。COSO委員會發布的《內部控制整合框架（1992版）》規定五要素；COSO委員會發布的《內部控制整合框架（2004版）》規定八要素；COSO委員會發布的《內部控制整合框架（2013版）》規定五要素。2014年10月8日，《財政部內部控制基本制度（試行）》規定五要素；《教育部直屬高校內部控制制度（試行）（征求意見稿）》規定五要素；中國內部審計協會發布的《內部審計實務指南第4號——高校內部審計》規定五要素；2015年2月9日《教育部關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》規定五要素。審計法規規定五要素，實務操作未規定五要素，如何審計？

2.高校內部控制不應局限于經濟活動

《行政事業單位內部控制規范（試行）》的全面性原則卻局限在“經濟活動”內，如該《規范（試行）》規定：“全面性原則。內部控制應當貫穿單位經濟活動的決策、執行和監督全過程，實現對經濟活動的全面控制”。企業主要從事經營活動，未局限在“經濟活動”內，如《企業內部控制基本規范》規定：“全面性原則。內部控制應當貫穿決策、執行和監督全過程，覆蓋企業及其所屬單位的各種業務和事項?！闭饕獜氖碌男姓顒?，也未局限在“經濟活動”內，如《財政部內部控制基本制度（試行）》規定：“全面性原則。內部控制貫穿于決策、執行、監督、改進和反饋全過程，貫穿財政部各項業務流程和各個環節，覆蓋所有單位和崗位，并由全體干部職工參與。任何決策或業務工作都應有案可查。”

已出臺的行政事業單位內部控制制度也不局限于經濟活動?！敦斦績炔靠刂苹局贫龋ㄔ囆校返?個附件也不局限于經濟活動，如：《財政部法律風險內部控制辦法》《財政部政策制定風險內部控制辦法》《財政部預算編制風險內部控制辦法》《財政部預算執行風險內部控制辦法》《財政部公共關系風險內部控制辦法》《財政部機關運轉風險內部控制辦法》《財政部信息系統管理風險內部控制辦法》《財政部崗位利益沖突風險內部控制辦法》。中國內部審計協會發布的《內部審計實務指南第4號——高校內部審計》（中內協發〔2009〕19號）第十條規定：“本指南所稱內部控制審計的內容主要包括對教學管理、科研管理、財務管理、資產管理、采購管理等活動中內部控制體系的健全性、有效性進行的審查和評價?！惫P者認為，行政事務控制是行政單位內部控制的主要部分。高校內部控制就是要建立健全權責對等、信息對稱、運轉協調的有效決策制衡機制。

六、“十三五”期間對強化高校審計的建議

市場經濟越發展，審計監督越必要。黨的十八大以來十分強調對權力的監管，十分重視內部審計工作。如2014年10月9日，《國務院關于加強審計工作的意見》規定：“加強內部審計工作，充分發揮內部審計作用?！?015年2月9日，教育部發布了《關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》；2015年5月22日，《教育部關于直屬高校落實財務管理領導責任嚴肅財經紀律的若干意見》規定：“加強內部審計工作?！?/p>

“十三五”期間對完善高校內部審計的建議：

（一）應將“內部審計”主要放在治理的層面上

審計署審計長劉家義指出：“審計是國家治理的基石和重要保障?！?/p>

2002年4月，國際內審協會（IIA）在對美國國會關于《薩班斯—奧克斯利法案》（SOX）的意見陳述書《改善公司治理的建議》中提出：內部審計、外部審計、董事會以及高層管理人員是構成有效公司治理的四大基石。

（二）應將“財務審計為主、管理審計為輔”轉型為“管理審計為主、財務審計為輔”的新模式

《中國內部審計協會2011年至2015年工作規劃》中發展的總體目標是：“加快構建以風險為導向、以控制為主線、以治理為目標、以增值為目的的現代內部審計模式。”這個“現代內部審計模式”就是“財務審計為主、管理審計為輔”轉型為“管理審計為主、財務審計為輔”的新模式。高校內部審計比企業落后，中國內部審計協會“十二五”的目標可作為高校內部審計“十三五”的目標。

內部審計分為財務審計與管理審計。高校內部審計可分為財務審計（預決算審計，專項資金審計，工程審計等） 和管理審計（內部控制審計，治理審計，經濟責任審計，專項審計等）。《教育部關于直屬高校落實財務管理領導責任嚴肅財經紀律的若干意見》中提出“拓展內部審計范圍，探索開展重要政策跟蹤審計、適時開展專項審計調查?！边@就將內部審計范圍拓展到“管理審計”領域。

七、“十三五”期間對強化高校經費監管的建議

“十三五”期間重點應建立健全教育經費監管體系。筆者認為，經費監管體系體系或機制主要由三要素組成：

（一）監管主體

2010年10月，教育部雖然成立了教育部經費監管事務中心，但僅是教育經費監管體系的組成部分，不能將教育經費監管的重擔壓在教育部經費監管事務中心一家的身上?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第三條第五款指出：“加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效?！惫P者認為，按監管主體分類，教育經費監管體系應包括政府監管、社會監管、高校內部監管這三大部分十六個方面，增強監督合力和實效。（1）政府監管包括政府審計機關、政府教育機關所轄的經費監管部門、政府財政機關、政府物價機關、政府稅務機關、政府科技機關、政府委派的高?？倳嫀煴O督等；（2）社會監管包括公眾監管、媒體監管、社會審計等；（3）高校內部監管包括副職分管、正職監管，校內內部控制等制度監控，財務信息公開，校內民主監督，校內專職監督（紀委監督、監察監督、內部審計監督和會計監督、財務監督）等。

（二）監管依據

《教育法》和《高等教育法》未提到“監管”二字。在其他法律、行政法規中，教育經費監管呈碎片化現象，因此，有必要從法律、行政法規層面上制定《教育經費監管條例》或其他法規。筆者之所以稱為《教育經費監管條例》，是定位于國務院頌布?！督逃涃M監管法》當然好，但要由全國人大制定?！督逃涃M監管條例》應比《會計法》《審計法》《預算法》《教育法》和《高等教育法》等法律地位低一些。但不能是由財政部、教育部頒布的部門規章。

（三）監管客體

監管客體是指監管的對象，筆者認為主要對象是三個：（1）監管責任主體。教育經費監管首先是監管人，即監管主要負責人的主體責任。（2）監管制度。教育經費監管其次是監管制度。如監管內部控制制度是重點之一，監管、評價內部控制制度是否有漏洞，揭示相關內部控制是否有缺陷，是否存在潛在風險等。（3）監管重大項目和大額資金。教育經費監管最后是監管錢，不是小錢是大錢。

八、“十三五”期間對加強民辦高校財務的建議

1.推動營利性和非營利性民辦高校分類管理的試點。民辦高?？梢宰灾鬟x擇，登記為非營利性或者營利性法人。非營利性民辦學校的舉辦者不取得辦學收益，辦學結余繼續投入教育，形成的資產歸學校法人所有；營利性民辦高校的舉辦者可以取得辦學收益，辦學結余依據國家有關規定進行分配，形成的資產歸舉辦者所有，學校自主運營、自負盈虧。

2.完善民辦高校的治理結構。目前，民辦高校的治理結構亟待完善，如監事會、獨立內部審計機構等。

3.建立健全民辦高校財務相關的制度。分類管理明確后，必須制定營利性民辦高校和非營利性民辦高校兩套差異化的與財務配套的制度，如產權制度、會計制度、財務制度、稅收制度、收費制度、財政支持制度、合理回報制度、監督評價制度以及治理結構方面的制度等。

4.落實政府對民辦高校的資助政策。

5.設立民辦教育發展專項資金。

九、“十三五”期間對加強高校財務信息化建設的建議

1.李克強在《政府工作報告（2015）》中指出：“制定‘互聯網+’行動計劃，推動移動互聯網、云計算、大數據、物聯網等?！狈e極推動“互聯網+”的高校財務信息化建設模式，采用“云會計”“云審計”的軟件，運用“大數據”實施高校財務管理與審計，提高高校財務管理與審計水平。

2.完善高校會計基礎工作信息化建設，可以解決財務數據的儲存、歷史數據的查詢等問題，為財務分析、財務決策提供有力支撐；做到財務處報銷“無現金”“無紙化”“無等候”管理。

3.建立、健全高校內部控制流程信息化。

4.建立、健全高?！柏攧展芾眈{駛艙平臺”和“統一決策支持平臺”。

5.完善高校財務信息公開管理。

6.建立健全高校財務信息與統計、內部審計等資源共享的平臺。

十、“十三五”期間對加強高校財務隊伍建設的建議

（一）高校高端會計人才建設

1.全國會計領軍人才建設

《會計行業中長期人才發展規劃（2010—2020年）》指出：“到2020年，培養2 000名左右的全國會計領軍人才，擔當會計行業領軍重任?！痹凇笆濉逼陂g應加強高校中行政事業類會計領軍人才的建設。

2.具有國際業務能力的高級會計人才建設

《會計行業中長期人才發展規劃（2010—2020年）》指出：“到2015年，新增大型企事業單位具有國際業務能力的高級會計人才30 000人；到2020年，在2015年的基礎上再新增30 000人?！睋P者了解，在2015年達到“國際業務能力的高級會計人才30 000人”中，高校寥寥無幾，而到2020年的30 000人中則需努力。

3.教育部百人工程建設

《全國教育系統財務管理干部培訓實施方案（2014—2017年）》指出：“教育部4年內培養出一支100人左右的業務精湛、視野開闊、素質綜合、能力過硬的教育財務骨干人才隊伍?！钡?017年僅兩年多時間，需要抓緊遴選。筆者曾于2014年4月中國教育會計學會秘書長會議（蘭州）上呼吁：“制定一個‘百人工程的遴選方案’，從2015年起動態考核，使選拔者有培養目標，使入選者有奮斗方向?！贝送?，對“百人工程”2017年的后期管理，如待遇、考核與后備人選等。

（二）高校會計人才的職稱建設

《會計行業中長期人才發展規劃（2010—2020年）》指出：“到2020年，高、中、初級會計人才比例達到10■40■50?！备咝Ｄ壳暗谋壤嵌嗌?？新定編后又是多少？除部屬高校外，各省、市、自治區也應有個規劃。這其中正高級會計師是個重點建設領域，目前不少省、市、自治區尚未啟動。

（三）高?？倳嫀?/p>

2014年11月17日，《教育部關于加強直屬高校直屬單位財務隊伍建設的意見》（教人〔2014〕6號）第三條規定：“進一步完善總會計師管理制度。”要求：完善選聘任用方式，著力加強履職能力，完善考核評價機制。目前，教育部直屬高校配備比地方高校好，各省市自治區屬高校陜西省做得最好。地方高校應在“十三五”期間抓緊配備。

（四）高校財務機構負責人建設

教人〔2014〕6號文第四條規定：“嚴格按要求選好配好財務機構負責人?！币螅簢栏褙攧諜C構負責人任職條件，完善任用和職務任期機制，完善考核評價機制。

（五）高校會計人員配備建設

教人〔2014〕6號文第五條規定：“加強財務人員配備和規范管理?！本幹浦衅陬A算，單獨設置國有資產管理機構，單獨設置科研經費管理科，推動內部控制，都需新增會計人員；而加強財務信息化管理，則需新增技術人員等等。這里應區分“編制”與“定編”兩個概念，“會計人員編制”是指全校會計技術崗位的人員，他們大多數在財務處，有的可能在審計等其他部門，這些人員不是財務處的委派人員；而“定編”是指財務處的定編數，在財務處定編內，絕大多數是會計技術崗位的人員，少數還有計算機等工程技術人員。

（六）完善教育系統財務管理干部培訓機制

《全國教育系統財務管理干部培訓實施方案（2014—2017年）》指出：培訓機制包括建立培訓基地，建立培訓需求調研機制，建立干部參訓考核評價機制，建立培訓質量評估機制，建設培訓師資庫，加大課程教材開發力度等尚需完善。

十一、校辦企業應探索實施以管資本為主的體制

應以管資本為主加強國有資產監管體制，防止國有資產流失。

十二、“十三五”期間高校財務應有兩個版本的建議

第一個版本：制定《高等學?！笆逼陂g財務工作的若干意見》的建議。

在高校財務的歷史上，教育部、財政部制定過“高校‘X五年’期間財務工作的若干意見”的僅兩次。

1991年4月8日，原國家教委、財政部制定過《高等學校“八五”期間財務工作的若干意見》（教財〔1991〕33號）；2007年1月15日，教育部、財政部制定過《關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》（教財〔2007〕1號）。

第二個版本：制定《國家教育事業發展第十三個五年規劃》某一章的建議。

在《國家教育事業發展第十三個五年規劃》中單獨設“教育條件保障”一章。最近三次“國家教育事業發展第N個五年規劃”中的規定有：

2001年7月26日，教育部印發的《全國教育事業第十個五年計劃》（教發〔2001〕33號）中第四章“‘十五’期間教育改革與發展的主要政策措施”的規定；

2007年5月18日，國務院批轉的《教育部國家教育事業發展“十一五”規劃綱要》（國發〔2007〕14號）中第四章“保障措施”的規定；

2012年6月14日，教育部印發的《國家教育事業發展第十二個五年規劃》（教發〔2012〕9號）中第十一章“加強教育條件保障”的規定?！?/p>

【參考文獻】

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