我國海上執法機構歸屬問題研究

王　杰，連勇超，張咪妮

(大連海事大學　交通運輸管理學院，遼寧　大連　116026)

我國海上執法機構歸屬問題研究

王杰，連勇超，張咪妮

(大連海事大學交通運輸管理學院，遼寧大連116026)

摘要：中共十八大將建設海洋強國提升至國家戰略高度，十八屆四中全會提出全面推進依法治國，均涉及我國海上執法隊伍建設。鑒于我國海上執法機構仍分屬多部門，本文從中央層面海上執法機構歸屬現狀出發，借鑒國外有益經驗，提出我國海上執法機構歸屬的方案設計，為我國海洋強國戰略和依法治國方略的推進提供咨詢參考。

關鍵詞：海上執法；機構歸屬；海洋強國；海警局；海事局；方案

一、引言

中共十八大和十八屆四中全會分別提出海洋強國戰略和依法治國方略，從執法能力和依法行政層面，對我國海上執法隊伍建設提出了新要求。海上執法事關海洋強國戰略的有效推進，加強海上執法隊伍建設是依法治國的客觀要求。

海上執法又稱海上行政執法，系指享有海上行政執法權的行政機關，依照法定職權和程序，對海洋環境、資源、海域使用和海洋權益等海洋事務實施法律的專門活動[1-2]。海上執法機構，即為根據法律授權而享有海上行政執法權的部門[3]。海上執法因執法環境與對象的特殊性而存在諸多特點，一是全面性，涉及海洋漁業、海上交通、海上治安、海上緝私、海洋環保、海上救助等多領域；二是法律依據雙重性，兼涉國際法和國內法；三是國際性，事涉多國共有海域的執法和國際合作；四是復雜性和風險性，海洋環境復雜多變，使得海上執法較陸上更為艱巨。海上執法的這些特點，客觀上需要一支統一有力的執法隊伍作為保障。

二、我國海上執法機構歸屬概述

任何海上執法機構的成熟與完善均非一蹴而就，而是一個循序漸進的發展過程。理清我國海上執法機構歸屬變遷，有助于把握并預判我國海上執法機構歸屬現狀及發展態勢，實屬必要。

(一)我國海上執法機構歸屬歷史沿革

新中國成立以來，我國海上執法機構歸屬歷經變遷，既與彼時的國情相關，又反映出社會的海洋意識變化[4]。總體來說，我國海上執法機構的歸屬，經歷了管理分散到相對集中、職能單一到專業分工的演變過程。

表1　1949-2012年海上執法機構歸屬情況

資料來源：根據歷年《中國海洋年鑒》和《中國海洋發展報告》整理。

建國伊始，我國海上執法機構建設步入萌芽期。嚴峻的國家海上安全態勢，兼之海洋事業百廢待興，此時海上執法工作剛剛起步，僅在國務院水產部和交通部下設立漁政、海事執法機構[5]，簡單復制了陸地行業管理的模式，機構設置較為簡單，執法內容單一[6]。改革開放以來，我國海上執法機構建設步入快速成長期。海洋產業蓬勃發展，伴生大量環境與資源問題；外貿進出口量猛增，海上走私一度猖獗；海上運輸發達，海上交通運輸事故頻仍，既有執法機構難以應付。有鑒于此，專業性海上執法機構先后成立，并在1998年政府機構改革的基礎上，逐漸形成五支海上執法隊伍并存的格局，海上執法機構的職能也日漸完善。

(二)我國海上執法機構歸屬現狀

圖1　2013年改革前后海上執法機構歸屬變化

進入21世紀以來，海洋的戰略地位日益突出，海洋開發成為各國關注的重點。伴隨我國海洋產業的蓬勃發展，海洋管理和維權執法工作日漸凸顯，海洋強國和21世紀海上絲綢之路建設更上升為國家戰略。由此，五大海上執法機構職能重疊、資源分散、效率不高的弊端日益彰顯，海上執法力量整合勢在必行。根據2013年出臺的《國務院機構改革和職能轉變方案》，將原國家海洋局及其中國海監、公安部所屬邊防海警、農業部所屬中國漁政、海關總署海上緝私警察整合，重組國家海洋局，由國土資源部管理；國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執法，接受公安部業務指導。將海監、海警、漁政、海上緝私警察合并于國土資源部下的國家海洋局(中國海警局)，突出保護海洋資源和海洋國土的執法重點。相形之下，交通運輸部海事局更側重海上交通執法，并未納入此次機構整合。

三、我國海上執法機構歸屬存在的問題

考察兩大海上執法機構歸屬現狀，既有海警局和海事局的機構歸屬不一和職能交叉問題，又有海警局整合中的歸屬關系復雜和綜合執法欠缺問題，亟待解決。

(一)兩大海上執法機構歸屬不一致問題

目前，中國海警局與交通運輸部海事局的機構歸屬不一，直接導致海上執法資源分散，部分職能交叉重疊，降低了執法效率。

首先是海上執法資源分散。人員數量上，海事局約1.7萬人，海警局為1.6萬余人；執法經費上，海事局擁有港口建設費、船舶港務費等固定經費來源，海警局則依靠財政撥款；執法設備上，海事局擁有大型船艇3艘、飛機21架，海警局則擁有同類船艇16艘、飛機17架；執法設施上，兩大機構都自建專用公務碼頭、通訊和保障系統。概言之，海上執法資源分散于海警局和海事局，極易造成重復建設和資源浪費，削弱了海上執法力度。

其次是部分執法職能交叉重疊。例如，海事局有防止船舶海洋污染之職，海警局有保護海洋環境之責，發生船舶污染事故時，兩大機構都有執法權，極易出現爭相執法或規避執法情形，2011年渤海灣19-3油田漏油事故和2012年渤海灣冰凍災害時均現此端倪。

(二)中國海警局歸屬整合的問題

中國海警局雖已掛牌成立并統一人員服裝和船舶舷號，但整合過程中仍存在歸屬關系復雜、執法依據欠缺等問題，整合效果尚未彰顯。

首先是歸屬關系復雜。其一，國家海洋局和中國海警局的歸屬關系尚未明晰。根據《國務院機構改革和職能轉變方案》，中國海警局與國家海洋局應是一個機構兩塊牌子，但在國務院印發《國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規定》中，中國海警局僅是國家海洋局內設海警司，其地位與作用難以匹配。其二，海洋行政管理和執法的關系尚未理順。海警局僅是執法部門，海洋行政管理權仍歸屬多個涉海部門，如何處理兩者關系，尚需認真籌謀。以漁業執法為例，《國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規定》提出，農業部擬訂漁業政策、規劃和標準，國家海洋局(中國海警局)只是參與擬訂并開展漁業執法檢查，如何協調好“上游”管理和“下游”執法，保證海上執法有的放矢，顯得尤為必要。

其次是缺乏法律賦予的綜合執法權限。我國海上執法機構整合過程中，部分涉海領域法律不健全問題日益突出，尤其作為海上綜合執法主要依據的《海洋基本法》付之闕如，是導致中國海警局歸屬關系復雜的重要根源。縱覽世界海洋強國的海上執法體制變革，均法律先行，依法操作。以日本為例，在1948年海上保安廳成立前夕，國會即通過《海上保安廳法》，規定其職責、人員管理以及強制措施使用方式等。相形之下，我國則在海洋管理和執法體制改革以后，再籌劃修訂相關法律，直接導致中國海警局的部分執法職能無法可依。

四、國外海上執法機構歸屬的經驗借鑒

世界大多數沿海國家均建有海上執法隊伍[7]，不少國家執法機構歸屬亦在長期實踐中不斷優化[8]。分析各國海上執法機構歸屬，有助于把握其發展趨勢，洋為中用，為我國海上執法機構歸屬調整提供經驗借鑒。

據統計，全球共有153個沿海國家，分析其海上執法機構歸屬，按集中程度分為三類：一是集中歸屬，即一個政府部門統一管理一個海上執法機構；二是半集中歸屬，即大部分海上執法機構歸一個政府部門管理，少部分執法機構歸其它政府部門管理；三是分散歸屬，即多個海上執法機構分由多個政府部門管理。據此，統計各國海上執法機構如下表所示。

表2　世界各國海上執法機構分類統計

資料來源：根據邊子光編著《各國海域執法制度》整理。

由上可見，各國海上執法機構多為集中歸屬，僅有少數國家是半集中或分散歸屬。再從中選擇日韓美德英澳俄七國進行專門分析，其多為全球或區域海洋大國，部分國家系我國海上近鄰。七國海上執法機構歸屬如下表所示。

表3　主要國家海上執法機構歸屬一覽

資料來源：根據邊子光編著《各國海域執法制度》整理。

上述七國分屬于三種情形：美日韓為集中歸屬，海上執法機構統歸國土部門管理；德英澳為半集中歸屬，主要海上執法機構歸于國土或運輸部門管理，余下歸其它部門管理；俄羅斯為分散歸屬，多個執法機構分別歸屬運輸部、安全總署、農業部等。

首先是集中歸屬，美日韓三國海上執法機構歸屬部門一致而側重不同[9]。一方面，三國海上執法機構統歸國土相關部門管理，把海洋看作國土資源的天然部分，從國土管控角度統一海上執法機構歸屬。另一方面，三國海上執法機構雖同屬國土相關部門，但側重點有所差別，日本歸屬國土交通省，側重海上交通監管[10]；美國歸于國土安全部，側重國土安全保障；韓國歸屬國土海洋部，側重海洋資源保護[11]。值得注意的是，日美兩國海上執法機構歸屬都經歷了由運輸相關部門轉歸國土相關部門，前者隨著運輸省與國土廳等合并為國土交通省而轉型，后者于“9·11”事件從運輸部轉歸國土安全部。

其次是半集中歸屬，德英澳三國同屬于此，但各自仍存在差異，即德國海上執法機構多歸國土防衛部門管理，英澳兩國多歸運輸相關部門管理。究其原因，德國位于歐洲中部，鄰國眾多，重視國境安全，海上執法機構多歸內政部管理；英國作為老牌航運國家(澳大利亞長期為其殖民地)，海上執法機構多集中于運輸部。另外，三國海上執法歸屬呈分散態勢，但明顯漸趨集中，即都經歷了海上執法職能由單一到綜合，尤其新出現的職能大多被歸并到同一海上執法部門。

再次是分散歸屬，俄羅斯海上執法機構由諸部門分散管理[9]，各負其責，資源分散，需要大量協調工作。值得一提的是，俄羅斯海上治安機構隸屬總統管轄[12]，獨立行使職權，決策和行動效率較高，體現出權威性、獨立性和高效性。

總之，上述七國海上執法機構的歸屬明顯趨于集中，在此過程中既有共性又有差異。一是海上執法機構多歸國土部門管理，但側重領域不同；二是多國機構歸屬轉型過程類似，即由運輸部門轉歸國土部門，未出現由其他部門轉歸運輸部門情形；三是多國機構歸屬日漸從半集中向集中轉變，但集中歸屬部門不盡相同。

五、我國海上執法機構歸屬方案設計與選取

如前所述，世界各國的海上執法機構多為集中歸屬且各有側重。作為海洋大國，我國的海上執法機構歸屬尚未集中，海上執法重心仍不明確，故針對海上執法機構的歸屬提出設計方案。

(一)海上執法機構歸屬方案設計的基本思路

目前我國中央層面的海上執法隊伍已精簡為國土資源部中國海警局和交通運輸部海事局，海上執法機構歸屬方案設計亦應從兩個機構并存的現實入手，考慮我國具體國情，借鑒世界海洋大國的成功經驗，進行多方案比選，保證方案的科學性、適用性和可操作性。鑒此，按照中央層面的橫向整合路徑，提出四種方案：一是海事局并入中國海警局，歸屬國土資源部管理；二是中國海警局并入海事局，歸屬交通運輸部管理；三是中國海警局和海事局整合，由國務院直接領導；四是維持海上執法機構歸屬的兩部門管理現狀。

(二)海上執法機構歸屬方案設計

1.方案1：將交通運輸部海事局并入中國海警局，劃歸國土資源部統一管理。具體方案見圖2所示。

該方案優點在于：第一，海上執法機構歸屬從半集中到集中轉變，實現由一個政府部門統一協調指揮一個海上執法機構，能夠有效解決海上執法資源分散問題，提高執法效率；第二，將海上執法機構劃歸國土資源部管理，類似于美日韓海上執法機構歸屬，突出我國海上執法機構的海洋資源保護和海洋國土安全維護職責，有力應對我國與周邊國家的海域或島嶼爭端等問題；第三，涉及漁業協定、劃界爭端等國際協調協商事項，由國土資源部的海上執法機構代替其他政府強力部門出面，可以體現外交的“柔性”，有利于矛盾的及時化解。該方案的缺點是：中國海警局連續進行兩次整合，機構磨合困難，內部穩定性較差；涉及新的專業執法領域，短期內或恐出現執法效率低等問題。

方案1的突出特點是集中統一性強，規范性和適用性好。首先，該方案由一個部門管理一個海上執法機構，實現了歸屬上的集中統一；其次，歸屬的集中統一有助于海上執法法律體系的形成與完善，且從各國集中歸屬的轉型趨勢來看，由運輸部門劃歸國土部門管理，規范性較好；再次，目前我國正面臨著海洋開發能力增強而海上態勢嚴峻的問題，海上執法重視對海洋國土的管控，能為我國海洋開發利用提供長期保障，符合海洋強國戰略的要求，有較好的適用性。

2.方案2：將中國海警局并入交通運輸部海事局，劃歸交通運輸部統一管理。具體方案見圖3所示。

該方案主要基于以下考慮：一是交通運輸部海事局歷史悠久，力量雄厚，海上執法經驗豐富，歸并后能迅速實現海上執法資源的有效利用；二是海上運輸是我國海洋經濟的重要一翼，以海上交通監管為重點，開展海上執法，做到綱舉目張，能動性強；三是部分國家主要海上執法機構仍歸屬運輸部門，有例可循。

圖2　海事局合并到海警局歸屬國土資源部管理

圖3　海警局合并到海事局歸屬交通運輸部管理

方案2的特點是操作具有一定難度且適用性不強。首先，相比于交通運輸部海事局的單一領域執法，中國海警局的海上執法領域廣且業務門類多，該方案的實施需要在權責劃分、機構精簡和人員安排上做大量工作，操作難度較大；其次，美日韓等國早已將海上執法隊伍納入準軍事化序列，而海事局的海上執法隊伍缺乏準軍事色彩，海上執法力量難以與海軍協同，不利于我國海上執法硬實力的提升和長期目標的實現。

3.方案3：將中國海警局和交通運輸部海事局合并成新部門，提升至正部級，直接劃歸國務院管理。具體方案見圖4所示。

圖4　海警局與海事局合并歸屬國務院管理

將中國海警局和交通運輸部海事局合并成新部門，直接劃歸國務院管理，一方面縮小了管理結構的縱向深度，既可提高決策效率和快速反應能力，又能壓縮經費開支；另一方面，這種結構類似于俄羅斯海上治安執法的二級機構歸屬模式，有利于彰顯我國海上執法力量的重要性、權威性和獨立性。

方案3的特點是集中統一性強而適用性差。將海上執法機構統一后劃歸國務院直接領導，可以實現中央層面的海上執法高度統一，但是鑒于我國涉海管理機構仍分屬交通、農業、國土等多部門，該方案下的海上執法部門又與之平級，海上執法與涉海管理或難以有效協調；同時，該方案與我國行政體制改革的精簡機構方向相悖，不具有適用性。

4.方案4：維持中國海警局隸屬國土資源部、海事局隸屬交通運輸部的現狀。具體方案見圖5所示。

圖5　海警局隸屬國土資源部/海事局隸屬交通運輸部

繼續維持我國海上執法機構的歸屬現狀。一方面，兩大機構的海上執法資源差距不大，均能有效承擔海上執法任務；另一方面，兩支隊伍的執法重點分別是海洋權益維護和海上交通監督，構成我國海上執法的兩個重要領域，通過協調合作，能夠基本滿足各自的海上執法需要。

方案4的特點是操作難度小而集中統一性差。該方案不需要進行歸屬調整，無操作難度；但維持現狀將導致我國海上執法機構處于不統一狀態，海上執法資源分散和職能交叉問題依然得不到解決，難以滿足海洋強國戰略的要求。

(三)方案選取

為推進我國海上執法機構的歸屬調整，需對上述方案進行綜合考量，從集中統一性、規范性、適用性、運作效率和操作難度等方面，對4個方案進行評估。其中規范性兼顧國際慣例和我國法治政府建設要求，適用性兼顧我國國情及海洋發展戰略需要。具體比較見下表4所示。

表4　諸方案總體比較一覽

由上可見，方案1的綜合效果最好。一是集中統一性強且執法效率高，海上執法隊伍集中統一管理，凝聚執法力量，集中執法資源，實現高效執法；二是規范性好，海上執法機構統一歸屬國土資源部管理，既與國際慣例相符，又有利于綜合性海洋法規體系建設，強化依法執法，符合我國法治政府建設的要求；三是適用性強，重視對海洋國土的管控，提高海洋開發與利用水平，適應海洋強國戰略需要；四是操作難度適中，中國海警局由各海上執法隊伍整合而來，初步具備整合經驗，能夠較好地解決機構整合過程中的人員編制、部門利益和職責劃分等問題，減輕改革難度。綜之，下一步我國海上執法機構的歸屬調整應考慮將交通運輸部海事局并入中國海警局，由國土資源部統一管理。

六、推進我國海上執法機構歸屬調整的若干建議

通過海上執法機構歸屬調整，解決我國海上執法機構職能重復、資源分散等問題，需要強化配套措施予以保障，在此提出以下幾點建議。

(一)站在國家戰略高度開展機構歸屬調整的頂層設計

海上執法隊伍建設事關國家安全和海洋經濟發展。一支強有力的海上執法隊伍既能有效對外維權，又可對我國海域使用全方位監管，保障我國海洋經濟的可持續發展。故此，應從國家安全和社會經濟發展的戰略高度出發，統一思想，以國家整體利益為先，打破行業管理的本位主義，弱化部門利益，對我國海上執法機構的歸屬調整進行頂層設計。

(二)立足于我國基本國情進行機構歸屬調整

我國周邊海洋環境復雜，海洋權益屢遭侵犯，加之國內海洋經濟快速發展，亟待推進海上執法機構的歸屬調整。縱觀國外海上執法隊伍狀況，集中統一執法占世界各國的2/3，綜合執法經驗積淀深厚。我國海上綜合執法機構出現較晚，應在把握基本國情的基礎上，借鑒國外海上執法隊伍建設的成功經驗，洋為中用，有的放矢開展海上執法機構歸屬調整。

(三)以精簡高效作為機構歸屬調整的出發點

精簡高效要求海上執法機構規模適度合理，機構設置和人員編制少而精，以實現高效目的[13]。鑒于我國目前海事局與海警局并立，執法資源浪費，執法效率不高，為此應根據實際需要確定新的海上執法機構、層次和編制規模，凡重疊冗余機構、層次和人員，一律合并或裁撤；同時，應釆用科學管理手段，增加先進的海上執法裝備投放，降低海上執法的人力投入，以提高執法效率。

(四)機構歸屬調整應適當考慮部門利益

海上執法機構歸屬的調整直接涉及到部門利益，處理不當，極易導致機構整合難度放大，進而影響整合效果。為此，進行海上執法機構歸屬調整，應在摸清數據信息、了解各方實際利益訴求的前提下，尋找各方利益的均衡點，以減少機構歸屬調整中的不必要阻力；由國務院出臺相應的歸并實施程序和規則，明確人員崗位配置和崗位職責，實現人員的平穩流動。

(五)機構歸屬調整應做到權責明確

權責明確要求海上執法機構職責和法律賦予的權限對等，否則極易產生多頭管理問題。為此應盡快制定《海洋基本法》等綜合性海洋法律法規[14]，針對海上執法機構地位、執法內容、執法程序等做出明確規定，為海上執法機構歸屬調整及其權責范圍界定提供必要的法律保障。

參考文獻：

[1]鹿守本.海洋管理通論[M].北京：海洋出版社，1997：71-72.

[2]趙晉.論海洋執法[D].北京：中國政法大學，2009.

[3]胡增祥，馬英杰，解新英.論海洋行政執法的幾個問題[J].青島海洋大學學報(社會科學版)，2002(04)：92-95.

[4]宋增華.海權的發展趨勢及中國海權發展戰略構想——兼論海上行政執法力量興起對中國海權發展的影響[J].中國軟科學，2009(7)：187-192.

[5]邢丹.中國海上執法力量變遷記[J].中國船檢，2013(4)：15-18.

[6]何忠龍，任興平，馮永利.我國海上綜合執法的任務分析[J].海洋開發與管理，2007(6)：74-77.

[7]邊子光.各國海域執法制度[M].臺北：秀威資訊科技，2012.

[8]吳志飛，姚路，翁輝.世界主要國家海上執法力量建設發展與運用[J].求實，2013(S1)：55-57.

[9]姜秀敏，劉光遠.美日俄海上維權機構設置及對我國的啟示[J].東北亞論壇，2013(6)：51-60，126.

[10]吳松芝.日本海上執法模式研究[J].武警學院學報，2012，28(7)：90-93.

[11]朱建庚.韓國海上執法機制探析[J].太平洋學報，2009(10)：75-86.

[12]付雪芹.俄羅斯海上執法主體設置模式[J].行政管理改革，2012(7)：72-75.

[13]王淼，生萬棟，董春梅，等.我國現行海上執法體制的弊端與改革對策[J].軟科學，2006，20(1)：81-86.

[14]閻鐵毅.中國海洋執法體制改革建議[J].行政管理改革，2012(7)：35-38.

(本文責編：辛城)

Research on the Affiliation of China Maritime Law Enforcement Agencies

WANG Jie，LIAN Yong-chao，ZHANG Mi-ni

(TransportationManagementCollege，DalianMaritimeUniversity，Dalian116026，China)

Abstract：The 18th CPC National Congress raised the task of building China into a maritime power to the height of the national strategy. And the 4th Plenum of the 18th CPC Central Committee proposed to advance the rule of law comprehensively. Both of the two meetings relate to the construction of China maritime law enforcement team directly. Given China maritime law enforcement agencies affiliate to several departments，foreign experiences are drawn on to design the plans for determining affiliation of China maritime law enforcement agencies. On the basis of the current situation of its affiliation in the central level，the solutions are to provide a reference for maritime power strategy and the rule of law strategy.

Key words:maritime law enforcement；agency affiliation；maritime power strategy;China Coast Guard；Maritime Safety Administration；solutions

收稿日期：2015-05-28修回日期：2015-08-20

中圖分類號：D920.0

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)09-0008-07

作者簡介：王杰(1962-)，男，遼寧大連人，大連海事大學交通運輸管理學院教授、博士生導師，工學博士。