農(nóng)村水利設(shè)施的善治邏輯與制度回應(yīng)

農(nóng)村水利設(shè)施的善治邏輯與制度回應(yīng)

羅誠，秦鵬

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶400044)

摘要：農(nóng)村水利設(shè)施的治理應(yīng)契合農(nóng)村公共物品的善治邏輯，即以農(nóng)村水利設(shè)施所具有的公共物品屬性為邏輯起點，以社會公共利益最大化為價值旨?xì)w，以實現(xiàn)民主協(xié)商為本質(zhì)要求。針對農(nóng)村水利設(shè)施目前存在的現(xiàn)實困境，亟需構(gòu)建“上下結(jié)合”的多中心治理模式，建立多層次多渠道籌資機(jī)制，明晰產(chǎn)權(quán)規(guī)范，創(chuàng)新監(jiān)管制度，采用水聯(lián)網(wǎng)，完善評估與考核制度等作為制度回應(yīng)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共物品；善治；多中心治理；制度回應(yīng)

收稿日期：2014-11-20修回日期：2015-03-25

基金項目：國家社科基金重大項目(12&ZD209)；中央高校基本科研項目(CDJKXB12006)；重慶市社科規(guī)劃重點項目(2012ZDFX008)。

作者簡介：羅誠(1986-)，男，江西贛州人，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：環(huán)境法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

中圖分類號：F32

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)06-0067-12

Abstract：The governance of rural water conservancy facilities should correspond to the good governance logic of the rural public goods, which consist of the attribute of public goods as the logic start, public interest as the value orientation, and consultative democracy as the essential requirement. In the face of the existing difficulties of rural water conservancy facilities, we should setting up an institutional framework which includes establishing the polycentric governance mode, creating the multi-level and multi-channel financing mechanism, ensuring the clear property rights, promoting the innovation of regulatory system, using the Internet of Water and improving the system of assessment and evaluation.

Good Governance Logic of and Institutional Response to

the Rural Water Conservancy Facilities

LUO Cheng, QIN Peng

(SchoolofLaw,ChongqingUniversity,Chongqing400044,China)

Key words: rural public good; good governance; polycentric governance; institutional response

一、問題與思路

農(nóng)村水利設(shè)施作為重要的農(nóng)村公共物品，對于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險抵御能力，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，保障人畜飲用水便利安全，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，意義重大、影響深遠(yuǎn)。2013年中央和省級各類農(nóng)村水利投入超過2000億元，不少省份各級投入過百億元，為實現(xiàn)糧食產(chǎn)量“十連增”、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定提供了有力的水利保障和支撐。然而，我國農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)依然滯后，成為影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷。以例為證，2013年8月，受臺風(fēng)“尤特”和西南季風(fēng)的強(qiáng)降雨影響，廣東省遭受巨大經(jīng)濟(jì)損失，受毀農(nóng)田372.22千公頃，直接經(jīng)濟(jì)損失134.46億元。同為清遠(yuǎn)連州市大路邊鎮(zhèn)的兩個村，卻呈現(xiàn)了天壤之別的災(zāi)后場景。得益于農(nóng)村水利設(shè)施的防護(hù)，風(fēng)頭村在兩次洪災(zāi)中安然無恙，而東大村的農(nóng)田卻在暴雨中被淹嚴(yán)重[1]。

反思農(nóng)村水利設(shè)施發(fā)展中面臨的諸多問題，不管是管理部門、專家學(xué)者抑或平民百姓，逐漸不再簡單地將這一問題理解為氣候惡化、設(shè)施老化所致，緣由直指農(nóng)村公共產(chǎn)品治理模式之流弊已成共識。進(jìn)而言之，農(nóng)村水利設(shè)施的治理作為一項事關(guān)農(nóng)村布局規(guī)劃、農(nóng)業(yè)功能拓展、農(nóng)民生產(chǎn)生活樣式的社會活動，其籌資、設(shè)計、建設(shè)、使用、管理、維護(hù)的物質(zhì)性、技術(shù)性的天然屬性逐漸褪色，呈現(xiàn)為以治理結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制和公眾價值為載體和旨?xì)w的更具人文色彩的治理范式。與之相關(guān)的追問是，農(nóng)村水利設(shè)施治理的理想類型是“誰之治理，何種治理”呢？它的邏輯起點和價值旨趣在哪里？現(xiàn)實中存在哪些阻卻性因素，需要何種制度設(shè)計和政策激勵才能改善治理績效？這些問題構(gòu)成了農(nóng)村水利設(shè)施治理行動的前提性命題，也是新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下需要學(xué)者更加關(guān)注的問題。本文正是在此基礎(chǔ)之上，探究農(nóng)村水利設(shè)施的治理邏輯，剖析問題之瓶頸和障礙，嘗試從制度層面尋求解決途徑。

二、新的治理范式：農(nóng)村水利設(shè)施的善治邏輯及其基本內(nèi)涵

隨著社會公眾的生產(chǎn)生活從“集體化”向“社會化”轉(zhuǎn)型，“正式的政治參與活動已經(jīng)逐漸退位，圍繞個體性事務(wù)及利益訴求而產(chǎn)生的社會行動成為其中的主要議題”[2]。尤其是在與自身利益相關(guān)的公共事務(wù)領(lǐng)域，公眾期待通過個體行動或者組織化的方式參與治理或形成一定范圍內(nèi)的社會自治，并通過利益的“表達(dá)”和“集結(jié)”使之與國家治理實現(xiàn)有機(jī)結(jié)合[3]。這樣的強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、團(tuán)體和個人的共同作用，彰顯國家與社會的良好合作關(guān)系，主張主體多元、方式民主、管理科學(xué)的新型治理模式就是“善治”。從善治理論角度來講，農(nóng)村水利設(shè)施的善治實則上就是為解決農(nóng)村公共問題、協(xié)調(diào)農(nóng)村公共利益、滿足農(nóng)村公共服務(wù)均等化需求，由政府、市場和公眾等相關(guān)利益主體民主協(xié)商而成的治理活動和治理過程。

(一)農(nóng)村水利設(shè)施善治的邏輯起點是水利設(shè)施所具有的公共物品屬性

農(nóng)村公共產(chǎn)品，是指在農(nóng)村范圍內(nèi)私人不愿提供的、具有非排他性、非競爭性，用于滿足農(nóng)村公共需要的產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、公共福利和公共服務(wù)等。農(nóng)村水利設(shè)施主要是以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境為目的的基礎(chǔ)設(shè)施，具有顯著的農(nóng)村公共物品的基本屬性，具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性特征，這就可能誘發(fā)一些后果。例如，農(nóng)村水利設(shè)施的生產(chǎn)與消費(fèi)環(huán)節(jié)不能產(chǎn)生正常聯(lián)系，政府政策和價格機(jī)制不完善，投資與經(jīng)營成本無法完全收回，經(jīng)濟(jì)效益低下甚至無利可圖[4]。在農(nóng)村水利設(shè)施收益無法細(xì)分、管理責(zé)任難以界定和難以及時有效監(jiān)督的情況下，就會誘發(fā)農(nóng)戶作為經(jīng)濟(jì)人的心態(tài)和行為，容易在主動搭便車和對付搭便車的行為之中進(jìn)行博弈，發(fā)生類似于維護(hù)和管理費(fèi)用難以征收等情況，最終導(dǎo)致農(nóng)村水利設(shè)施的效用遠(yuǎn)低于帕累托最優(yōu)的困境。農(nóng)村水利設(shè)施供給不足實則為市場失靈的一種表現(xiàn)，其修復(fù)治愈需要政府的適當(dāng)介入和干預(yù)以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。因此，農(nóng)村水利設(shè)施的供應(yīng)和治理責(zé)任應(yīng)當(dāng)由政府或主要由政府來承擔(dān)，這是西方經(jīng)濟(jì)理論中的公共產(chǎn)品最優(yōu)供給理論。另一方面，基于農(nóng)村水利設(shè)施的屬性，“市場之手”存在難以發(fā)揮作用的地方，“國家之手”同樣存在類似的問題，政府干預(yù)不到位、政府干預(yù)錯位、政府干預(yù)不起作用等時有發(fā)生[5]，容易出現(xiàn)特許準(zhǔn)入條件不公、投資比例不合理，價格管制失控、服務(wù)質(zhì)量較差、安全保障不足等問題，即使是綜合各種政策指導(dǎo)和強(qiáng)制手段也無法實現(xiàn)農(nóng)村水利設(shè)施治理的最優(yōu)配置。

農(nóng)村水利設(shè)施本身所具有的公共物品基本屬性決定了其治理中的多種需求，這些治理需求是農(nóng)村水利設(shè)施治理模式選擇的重要依據(jù)。因此，農(nóng)村水利設(shè)施的基本屬性也就決定了純粹的政府機(jī)制或市場機(jī)制，單一的公共部門或私人部門，都難以實現(xiàn)農(nóng)村水利設(shè)施的良好治理。面對市場失靈以及政府失效的雙重打擊，必須尋求一種有別于市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)之外的第三條道路，借助這種新生力量和調(diào)節(jié)機(jī)制，依憑新的價值取向和治理模式，來實現(xiàn)農(nóng)村水利設(shè)施的良好治理。農(nóng)村水利設(shè)施善治是善治理論在農(nóng)村水利設(shè)施治理中的應(yīng)用，致力于社會管理模式創(chuàng)新和公眾有序參與社會治理的制度化建設(shè)。農(nóng)村水利設(shè)施的善治，意味著農(nóng)村水利設(shè)施可以由使用者從政府、市場和社會等多個供給主體中自主選擇，在傳統(tǒng)的單一部門壟斷的公共事務(wù)中建立一種競爭或準(zhǔn)競爭機(jī)制，意味著政府主導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、公民參與等治理方式的綜合運(yùn)用，進(jìn)而擺脫“政府VS市場”非此即彼的思維定勢，意味著政府角色、任務(wù)、管理方式的轉(zhuǎn)變，由以往的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，建立一種“不可逆轉(zhuǎn)的‘上下結(jié)合’”的改革方式和治理機(jī)制[6]。

(二)農(nóng)村水利設(shè)施善治的價值旨?xì)w是公共利益最大化與公共服務(wù)均等化

創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民的根本利益。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程[7]。農(nóng)村水利設(shè)施的治理作為一種農(nóng)村公共物品的供應(yīng)和協(xié)調(diào)，表象看是關(guān)乎農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)建設(shè)、管理維護(hù)，實則為隱藏在其之后的利益關(guān)系。作為對農(nóng)村各類主體影響深遠(yuǎn)的一項公共政策，其價值追求應(yīng)該是公平公正等社會公共利益的實現(xiàn)。然而，在農(nóng)村水利設(shè)施治理的過程中，一方面，政府干預(yù)本應(yīng)作為克服市場機(jī)制缺陷的制度安排，為社會公眾提供最好的公共產(chǎn)品和最優(yōu)的公共服務(wù)，但是由于公權(quán)部門自身具有狹隘性和自利性，并且存在尋租和腐敗的現(xiàn)象，導(dǎo)致過度倚重局部利益和短期利益，違背和偏離了追求公共利益的最終目的。另一方面，農(nóng)戶的土地資源稟賦、距離水源遠(yuǎn)近、農(nóng)田灌溉需求不同，即使投入同樣的生產(chǎn)要素，產(chǎn)出的土地效益亦不盡相同，即“同本不同利”，訴求差異直接導(dǎo)致協(xié)商成本的增加，利益分化也極有可能挫傷參與水利設(shè)施治理的積極性。在農(nóng)村水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)不夠清晰、收益無法科學(xué)細(xì)分、管理監(jiān)督無法有效實施的情況下，農(nóng)戶們就會在主動搭便車與對付搭便車之間進(jìn)行博弈，從而陷入集體行動的“囚徒困境”[8]——單個農(nóng)戶最大限度地追求個體理性而引發(fā)整個村落的集體無理性，最終導(dǎo)致農(nóng)村水利設(shè)施治理的“公地悲劇”。農(nóng)村水利設(shè)施善治的基本主張就是阻止農(nóng)村水利“公地悲劇”的發(fā)生和蔓延。在我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的特殊環(huán)境下，國家對于公共產(chǎn)品之供給基本實行的是城鄉(xiāng)分離的制度模式，這就是農(nóng)村水利設(shè)施治理困境的深層次的制度根源。況且農(nóng)村水利設(shè)施一旦確定便長期利用且不容改動，具有較長的穩(wěn)定性和延續(xù)性，所涵蓋的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出個人空間或局部領(lǐng)域，其社會影響具有一定的廣度和深度。無論是其前期的建設(shè)運(yùn)營環(huán)節(jié)還是后期的種種影響作用，無疑承載著社會各階層的多元利益訴求。因此，如何解決矛盾爭端、衡平利益糾葛，成為了問題的關(guān)鍵?；谏鐣卫淼囊暯莵砜?，農(nóng)村水利設(shè)施的善治實質(zhì)上就是解決農(nóng)村公共問題、協(xié)調(diào)農(nóng)村公共利益、實現(xiàn)農(nóng)民均等化公共服務(wù)的過程。縱然農(nóng)村公共物品在很大程度上需要國家引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、公民參與的全面支撐，但真正對農(nóng)村水利治理決策起到?jīng)Q定性作用的仍然是實現(xiàn)社會公共利益的價值選擇。即便在利潤驅(qū)動的市場經(jīng)濟(jì)，仍然要維護(hù)公共理性這一基本底線。所以說，社會公共利益的實現(xiàn)，不僅是農(nóng)村水利設(shè)施善治的基本訴求和道德主張，也是農(nóng)村水利設(shè)施善治的終極目標(biāo)和價值旨?xì)w。

(三)農(nóng)村水利設(shè)施善治的本質(zhì)是實現(xiàn)農(nóng)村水利設(shè)施治理的協(xié)商民主

善治的本質(zhì)特征在于政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關(guān)系，是兩者結(jié)合的最佳狀態(tài)[9]?！吧浦巍笔钱?dāng)代政府治理的理想模式，是政府介入公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域的最佳狀態(tài)。從根本上說，善治是一種立足于公民社會，探尋作為主要治理主體的政府選擇何種制度以及如何最大限度地提供最好公共產(chǎn)品和最優(yōu)公共服務(wù)的治理模式。善治的意蘊(yùn)涵蓋了政府部門與社會公眾兩者之間的良性互動關(guān)系，一方面，政府基于社會契約產(chǎn)生于社會并肩負(fù)服務(wù)于社會的職責(zé)，這就決定政府部門及其官員必須“公平地及樂善好施地服務(wù)于公民”[10]；另一方面，政府與社會、公權(quán)部門與私權(quán)部門要合作與協(xié)調(diào)，要把自上而下的管理與自下而上的參與結(jié)合起來，因為良好的治理“不僅建立在廣泛考慮所有人的需求和利益基礎(chǔ)之上，而且建立在利用公開審視過的理性協(xié)商這一事實基礎(chǔ)之上”[11]。政府的主導(dǎo)和服務(wù)是對公共服務(wù)價值的積極回應(yīng)，公眾參與與合作則是民主協(xié)商價值的必然要求。沒有公眾參與與民主協(xié)商，至多只有“善政”，而不會有“善治”。同樣，農(nóng)村水利設(shè)施善治強(qiáng)調(diào)的不再是公權(quán)力意志的集結(jié)，其深層次彰顯的是治理過程中鄉(xiāng)村共同體成員通過民主協(xié)商一致達(dá)成的集體共識，通過發(fā)揮“強(qiáng)政府”和“強(qiáng)社會”的雙重功效，實現(xiàn)農(nóng)村水利設(shè)施的良好治理。

在實現(xiàn)農(nóng)村水利設(shè)施善治的實踐理路上，多中心治理模式不僅滿足農(nóng)村公共物品的治理需求，而且有利于保證治理過程中的協(xié)商民主得以實現(xiàn)。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主奧斯特羅姆提出的“多中心治理理論”、“公共池塘資源治理理論”認(rèn)為，在“公有”和“私有”的兩個極端之間，存在著一種可能、合理并且可以有效運(yùn)行的治理模式，也就是將諸如公共池塘的公共資源進(jìn)行自主組織和自主治理。相較于純粹的政府規(guī)制和市場調(diào)節(jié)，將森林、湖泊和池塘等公共資源交與社區(qū)管理，同樣能達(dá)到一個良好的狀態(tài)[12]。一群相互依賴的個體，完全“有可能將自己組織起來進(jìn)行自主治理，從而能在所有人都面對搭便車、規(guī)避責(zé)任或者其他機(jī)會主義行為誘惑的情況下，取得持續(xù)共同的利益[13]?！睘榱擞行У靥峁┕参锲泛凸芾砉彩聞?wù)，由社會中的多元獨(dú)立行動主體基于一定的集體行動規(guī)則，通過相互調(diào)適、相互博弈，共同參與合作等互動關(guān)系，形成多樣化的公共產(chǎn)品的管理制度和組織模式。在多中心治理模式下，協(xié)商民主是核心理念，平等開放是主要特征，公共物品是重要載體，政府組織則是治理結(jié)構(gòu)中的重心，承擔(dān)著組織、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)的職責(zé)。因此，構(gòu)建多中心治理模式，也是實現(xiàn)農(nóng)村水利設(shè)施善治中協(xié)商民主的客觀要求。

三、農(nóng)村水利設(shè)施善治的實踐困境

(一)公共財政投入嚴(yán)重缺失

有效的管理與維護(hù)對農(nóng)村水利設(shè)施效益的發(fā)揮有重要作用。但是，目前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的財政投入中存在兩個突出問題：一是1994年分稅制改革以后，國家財政收入大幅度提高的同時，地方政府的財力比重大幅下降，對于上級財政的依賴性加強(qiáng)。對于農(nóng)村水利設(shè)施的維護(hù)與管理，有限的財政投入基本上只覆蓋了縣級范圍，對于鄉(xiāng)村一級的水利工程的支持基本處于空白，而村社區(qū)內(nèi)的小型基礎(chǔ)設(shè)施，一般就只能靠村集體或者農(nóng)民自籌資金、自行解決。二是政府部門“重建輕管”，大量的資金投向了建設(shè)領(lǐng)域，對于管護(hù)環(huán)節(jié)的投資則非常有限，更是缺乏制度與體制的安排，許多本應(yīng)由政府承擔(dān)的維護(hù)與管理職能被簡單推向了市場，這就導(dǎo)致大量農(nóng)村水利設(shè)施處于廢置狀態(tài)。實際上，20世紀(jì)80年代以來，農(nóng)村公共服務(wù)改革的總體趨勢不斷向市場化方向發(fā)展，政府也是一直采取由上級往下級放的方法，將許多直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的人、財、物管理權(quán)限由縣級下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，被某些學(xué)者稱為“中國農(nóng)村基層社會化服務(wù)體系走向衰落乃至解體的一個重要轉(zhuǎn)折[14]”。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的邊緣化過程最為明顯，由于缺少相應(yīng)的財政支持，自身逐漸成為一個窮困單位，根本無法進(jìn)行自身的管理和維護(hù)，更沒有能力組織農(nóng)田水利建設(shè)，導(dǎo)致水利設(shè)施年久失修以至荒廢。2011年中央1號文件明確規(guī)定土地出讓收益的10%必須提取用于農(nóng)村水利建設(shè)，但實際情況是每年4000億的農(nóng)村水利投資計劃依然面臨較大的資金缺口[15]。我國農(nóng)村水利設(shè)施上述困境主要就是由市場化水利改革引發(fā)的市場失靈以及公共財政投入的減少共同造成的。

(二)管理體制運(yùn)行效率低下

目前我國農(nóng)村水利設(shè)施的管理體制雖然在某種程度上調(diào)動了公眾參與的積極性，但由于管理模式自身的弊端，公眾的參與程度不是很高。大部分當(dāng)?shù)剞r(nóng)民缺乏把水利設(shè)施視作為與自身利益切實相關(guān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施的意識，而未能積極參與到水利工程的管理和維護(hù)，自然而然也就不會參與水利設(shè)施的管理決策，更不了解水利設(shè)施的管理機(jī)構(gòu)，不清楚這個管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和成員如何產(chǎn)生。農(nóng)民群眾局限在工程建設(shè)的主體，沒有成為工程建設(shè)的主角，村級工程幾乎處于失管狀態(tài)[16]。而農(nóng)村水利設(shè)施管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和成員大都由組織安排或自愿參加，而通過民主選舉的少之又少，所以這些管理機(jī)構(gòu)不是水利設(shè)施的真正投資主體，只是受政府委托履行管理和維護(hù)的職責(zé)，無法從具體的管護(hù)活動中獲益，也無需為其工作承擔(dān)過多風(fēng)險。既無優(yōu)勝劣汰的壓力，也無求生圖存的動力。所以，大多數(shù)的灌區(qū)管理所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站普遍存在著人多、錢少、事多、人浮于事等問題。農(nóng)村水利設(shè)施產(chǎn)生的水費(fèi)、發(fā)電費(fèi)和承包費(fèi)等受益本應(yīng)用于自身的管理和維護(hù)，但實際上大部分卻是用于工資福利發(fā)放和行政辦公開銷，農(nóng)村水利設(shè)施儼然不再作為為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，而是已經(jīng)蛻化，變?yōu)楣芾頇C(jī)構(gòu)養(yǎng)家糊口的工具。最終的結(jié)果就是，不僅管理機(jī)構(gòu)的積極性受到挫傷，政府部門的積極性也受到打擊，國有水利資產(chǎn)大面積減損，資產(chǎn)減損的責(zé)任主體也不清楚，這勢必要影響到水利設(shè)施的運(yùn)行效率和社會效益。而政府不僅不能直接回收投資成本，還要不斷提供管理和維護(hù)費(fèi)用，長久以往必將形成修一處水利工程，財政就背上一個包袱的惡性循環(huán)。

(三)產(chǎn)權(quán)制度缺乏激勵作用

一項產(chǎn)權(quán)制度是否有效率，主要表現(xiàn)為其激勵機(jī)能?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)村水利設(shè)施的公有性質(zhì)產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)為水庫、塘壩、排灌站、機(jī)井、渠道仍為政府和村組共同所有，這種產(chǎn)權(quán)制度顯現(xiàn)了與其他制度的不相匹配性。第一，與農(nóng)村土地制度不匹配。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制以后，隨著土地分配到戶，農(nóng)民開始自由經(jīng)營，農(nóng)民集體意識開始淡化，然而“投入大鍋飯，使用大鍋水”的情況并沒有根本性變化。農(nóng)村水利設(shè)施依舊歸政府或集體所有，從某種意義上說，土地已經(jīng)“私”有化了，水利設(shè)施卻還是“公”有。農(nóng)村土地的私有生產(chǎn)與水利設(shè)施的公有性質(zhì)產(chǎn)權(quán)不能有效對接，導(dǎo)致當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和社會公眾對水利設(shè)施的建設(shè)、管理和維護(hù)沒有主動性和積極性。第二，與政府財政投入不匹配。作為投資主體，地方政府理應(yīng)主動承擔(dān)起農(nóng)村水利設(shè)施管護(hù)的職責(zé)，但在政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的情況下，水利設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)工作難以為繼。2003年水利部《小型農(nóng)村水利工程管理體制改革實施意見》頒布實施以來，各地在農(nóng)村水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革中取得實效，但也還存在著諸多問題，主要表現(xiàn)在：缺乏理論引導(dǎo)和實踐經(jīng)驗；部分灌區(qū)存有“甩包袱，拿現(xiàn)錢”的短視行為；拍賣和承包過程不夠公開；拍賣后管理方任意抬高水價，自身維修不及時，產(chǎn)權(quán)人責(zé)任心不強(qiáng)；或是讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民承擔(dān)維修費(fèi)用，缺乏對產(chǎn)權(quán)人的監(jiān)督機(jī)制。產(chǎn)權(quán)不明晰，產(chǎn)權(quán)制度不規(guī)范，自然缺乏激勵機(jī)能。

(四)有效考核和約束機(jī)制不足

目前我國各級政府實行的是一種“壓力型體制”，即上級政府針對下級政府任務(wù)指標(biāo)的完成情況進(jìn)行考核，從而確定經(jīng)濟(jì)、政治等方面的獎懲。一旦某些任務(wù)和指標(biāo)沒有完成，全年成績即視作為零而受到懲罰，這被稱為“一票否決制[17]”。所以對下級政府而言，上級的評價和考核是最有激勵功能和約束作用的。考核內(nèi)容通常分為綜合目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)、社會發(fā)展和社會穩(wěn)定目標(biāo)三大塊，其中的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，衡量標(biāo)準(zhǔn)就是“新建”、“發(fā)展”了多少預(yù)定目標(biāo)，對于已經(jīng)建成項目的管理和維護(hù)則擱置一旁，這就使得地方政府長期以來不僅“重建輕管”，還熱衷于大搞形象工程。馬路邊顯眼的地方有人管，偏遠(yuǎn)山區(qū)無人管；上級關(guān)心、領(lǐng)導(dǎo)重視的地方有人管，沒有人情、沒有關(guān)系的地方?jīng)]人管，導(dǎo)致農(nóng)村各地的水利設(shè)施發(fā)展極不平衡。不僅如此，財政資金用途和項目決策的隨意性也很大，盡管中央財政下?lián)苜Y金有其明確規(guī)定(縣級財政上報-省級批準(zhǔn)上報-中央審批-下?lián)苁〖?縣級財政，項目內(nèi)容、項目地點、具體費(fèi)用實行專款專用)。但在實際執(zhí)行過程中，體制內(nèi)的財政預(yù)算和審計監(jiān)督流于形式，體制外的社會監(jiān)督更無從談起。應(yīng)該有多少資金投入到水利設(shè)施的管理與維護(hù)，實際上有多少資金真正用于其中，社會公眾無從得知。因此，缺乏有效的評估和考核機(jī)制也是制約農(nóng)村水利設(shè)施管護(hù)工作的一個重要障礙。

四、農(nóng)村水利設(shè)施善治的制度回應(yīng)

(一)建立“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的多中心治理模式

農(nóng)村水利設(shè)施善治的關(guān)鍵在于多中心治理，而多中心治理的核心在于實現(xiàn)治理機(jī)制由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，形成“上下結(jié)合”的治理新模式。首先，主張治理主體的多元化，在農(nóng)村水利的建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營的過程中，政府、市場以及公民應(yīng)該發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成合力，提高效益。其次，強(qiáng)調(diào)治理手段的靈活運(yùn)用，讓政府引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、公眾參與兼容并蓄，既充分發(fā)揮政府部門集中性、公共性的秉性，又利用市場主體、社會公眾的效率高、回應(yīng)性強(qiáng)的特點，從而匯集多主體、多方式的力量和優(yōu)勢，建立一種合作共治的治理新模式。最后，倡導(dǎo)政府角色與任務(wù)的逐步轉(zhuǎn)變，“政府不僅需要認(rèn)識市場和社會自主管理的重要性，還需要對它們提供階段性的扶持和培育，防范因為其能力不足而導(dǎo)致市場失靈、社會失靈[18]?！彼裕嘀行闹卫碇械恼嗟厥浅洚?dāng)“引導(dǎo)者”和“中間人”的角色，制定宏觀的制度框架以及具體的運(yùn)行規(guī)則，為農(nóng)村水利設(shè)施的治理營造良好的制度環(huán)境。

進(jìn)而言之，一方面，必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，使其秉承“抓大放小，改舊促新”的改革思路，始終負(fù)責(zé)農(nóng)村大型水利設(shè)施的投入、建設(shè)、管理和維護(hù)，重點抓政策扶持、工程規(guī)劃、宣傳教育、技術(shù)指導(dǎo)等工作，改變直接用行政手段組織搞水利的慣性方法，改“劃槳”為“掌舵”，逐步完成從“全能政府”到“服務(wù)政府”的角色轉(zhuǎn)變。另一方面，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，可以交由社會組織承擔(dān)，鼓勵和支持社會各方面積極參與。例如，庫容10萬立方米以下的蓄水工程建設(shè)、灌區(qū)內(nèi)的溝渠及其配套設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田排水工程建設(shè)等，可以鼓勵和引導(dǎo)社會公眾和民間資本以獨(dú)資、合資、合作、捐贈及村民“一事一議”籌資籌勞等多種形式參與農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)。其中，可由個人興辦的微型工程盡量放手讓農(nóng)民自己去完成，公益性較強(qiáng)、一家一戶完成不了的小型工程應(yīng)由村委會采取“一事一議”的方式籌資籌勞，而必須耗費(fèi)更多人力物力的較大型的綜合性工程，可以選擇由農(nóng)民用水合作組織負(fù)責(zé)完成。要不要建工程，建什么樣的工程，要不要投勞集資，花費(fèi)多少人力物力，交由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自己決定，讓農(nóng)民、村集體和市場主體走向“前臺”，讓他們成為農(nóng)村水利設(shè)施治理的決策者和受益者。又如，在推進(jìn)農(nóng)村水利設(shè)施管護(hù)制度的改革中，結(jié)合各地區(qū)實際情況，推廣財政資金購買公共服務(wù)的做法，建立用水農(nóng)戶參與管理的模式，由政府授權(quán)將農(nóng)村水利設(shè)施的使用權(quán)和管理權(quán)全部或部分交由農(nóng)戶組成的組織進(jìn)行民主管理，讓受益用水農(nóng)戶成為農(nóng)村水利的真正主人。這樣既發(fā)揮了政府部門的主導(dǎo)作用，又鼓勵和支持了社會民眾和民間資本積極參與，將“自上而下”與“自下而上”的治理機(jī)制相結(jié)合，構(gòu)建農(nóng)村水利設(shè)施的多中心治理模式，形成政府社會協(xié)同治水興水之合力。

圖1　農(nóng)村水利設(shè)施的多中心治理模式

以重慶為例，其最大的市情在于集大郊區(qū)、大山區(qū)、大農(nóng)村于一體，建好小農(nóng)水、小山塘、小項目，對于改善農(nóng)田水利設(shè)施的薄弱狀況尤為重要。2013年，重慶市將整治7.4萬口山坪塘和解決人畜飲水最困難地區(qū)500萬人的飲水安全問題作為22件民生實事的2項重要任務(wù)，在農(nóng)村地區(qū)掀起了農(nóng)田水利建設(shè)高潮。一方面，由市財政局和水利局按照自愿申報、方案評審、綜合評分、社會公示的程序，采取競標(biāo)方式，經(jīng)專家組綜合評分，確定了第五批中央財政小農(nóng)水重點縣推薦名單，進(jìn)行財政支持和補(bǔ)助，并定時通報各區(qū)縣農(nóng)村飲水安全建設(shè)和山坪塘整治工作進(jìn)展情況。另一方面，當(dāng)?shù)卣e極調(diào)動當(dāng)?shù)卮迕窈褪袌隽α繀⑴c到農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)中來。彭水縣郁山鎮(zhèn)朱砂村在村民委員會換屆選舉之后，采取“一事一議”方式，先后組織召開受益農(nóng)戶會2次，受益農(nóng)戶代表會3次，通過協(xié)商議定整治相關(guān)事宜，人均100元共同集資2萬元，有些在外務(wù)工的鄉(xiāng)民甚至主動放棄一天幾百元的收入返鄉(xiāng)積極參與，13天便完成狗耳巖山坪塘的整治，切實解決了該村1組50戶200人的飲用水和180畝農(nóng)田的灌溉問題*朱砂村狗耳巖山坪塘修建于上世紀(jì)六十年代，庫容約2000立方米，大壩壩軸線長22.5米，高4.5米。因年久失修，淤泥成積，大壩滲漏蓄不起水荒廢。當(dāng)?shù)厝诵铒嬎⑥r(nóng)田灌溉均無水源，人蓄飲水困難是當(dāng)?shù)卮迕褡畲蟮目嗤矗?013年7至8月的干旱尤為嚴(yán)重，當(dāng)?shù)乩习傩諒?qiáng)烈期盼實施狗耳巖山坪塘整治。[19]。為破解山區(qū)農(nóng)民大量離鄉(xiāng)務(wù)工、集資容易出工難的困境，云陽縣嘗試采用承包的方式，將山坪塘整治交由開發(fā)商負(fù)責(zé)，按照專業(yè)化施工、機(jī)械化作業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的路子，調(diào)動了大批挖掘機(jī)、攪拌機(jī)下塘干活，讓市場機(jī)制參與建設(shè)，確保了進(jìn)度和質(zhì)量[20]。可以說，重慶市對于農(nóng)村水利設(shè)施的治理較好地嘗試和運(yùn)用了政府主導(dǎo)、群眾參與和市場機(jī)制的治理實踐和操作模式，達(dá)到了良好的治理效果。

(二)建立以公共財政為主體的多渠道多層次籌資機(jī)制

1.完善公共財政保障制度

第一，將農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)作為公共財政投入的重點領(lǐng)域，進(jìn)一步增加在國家固定資產(chǎn)投資中農(nóng)村水利投資所占的份額。一方面，國家層面要嚴(yán)格執(zhí)行到2015年農(nóng)田水利建設(shè)資金占全國水利投資總額20%的規(guī)定；另一方面，建議以年度財政經(jīng)常性收入增長數(shù)據(jù)為依據(jù)，各級財政預(yù)算水利投入增幅與同期財政經(jīng)常性收入增幅同步，由各省財政廳、省水利廳負(fù)責(zé)監(jiān)督落實，保障公共財政對農(nóng)村水利建設(shè)的投入。

第二，建立農(nóng)村水利建設(shè)基金，并制定農(nóng)村水利建設(shè)基金籌集和使用辦法。建議可參照湖南省的實踐做法，從地方收取的政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)(車輛通行費(fèi)、用地管理費(fèi)、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、排污費(fèi)、城市污水處理費(fèi))中提取3%；從河道采砂權(quán)出讓價款、政府出讓礦產(chǎn)資源探礦權(quán)和采礦權(quán)取得的礦業(yè)權(quán)價款中提取3%；省級財政從中央對地方成品油價格和稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金中劃轉(zhuǎn)3%等[21]，從而保證水利建設(shè)基金的來源。

第三，各省市應(yīng)盡快出臺和完善農(nóng)田水利補(bǔ)助資金實施細(xì)則，明確繼續(xù)增加專項補(bǔ)助資金，補(bǔ)助資金的使用重點應(yīng)該是受眾面較廣的公益性項目，對于生活缺水、灌溉困難、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)要優(yōu)先支持和適當(dāng)傾斜，各省財政、水利部門自行確定補(bǔ)助項目和資金時，要充分考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶生活水平、缺水程度、人均水資源占有量、水利化程度等因素。

第四，嚴(yán)格執(zhí)行必須從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)村水利建設(shè)的規(guī)定，按照最新規(guī)定，必須將農(nóng)田水利建設(shè)資金的80%用于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，其余20%用于農(nóng)村水利設(shè)施的日常維護(hù)支出，將配合并中央財政按照20%比例，統(tǒng)籌各地從土地出讓收益中計提的農(nóng)田水利建設(shè)資金。與此同時，資金的使用狀況要接受上級審計和社會監(jiān)督，嚴(yán)禁擠占挪用，確保?？顚Ｓ?。

2.創(chuàng)新農(nóng)村水利金融扶持制度

第一，開展大型水利設(shè)備設(shè)施的融資租賃業(yè)務(wù)。盡管我國在這一領(lǐng)域尚處于探索階段，但鑒于農(nóng)村水利設(shè)施涉及的大型設(shè)備較多，業(yè)務(wù)前景較為開闊，一旦進(jìn)入成熟穩(wěn)定期，可有效緩解設(shè)備購買的資金壓力。因此，建議各省市盡快制定大型農(nóng)村水利設(shè)備設(shè)施融資租賃業(yè)務(wù)管理辦法，確定業(yè)務(wù)開展的范圍和條件，根據(jù)融資租賃公司和水利項目的具體情況，采用簡單融資租賃、杠桿租賃、返還式租賃、融資轉(zhuǎn)租賃等多種方式推動融資租賃業(yè)務(wù)發(fā)展。針對目前我國規(guī)定的設(shè)立租賃公司注冊資本最少為1億元，而部分農(nóng)村水利設(shè)備設(shè)施的價值又普遍較低，因此，建議適當(dāng)降低農(nóng)村融資租賃公司的設(shè)立條件，從而吸引更多的大中型廠商以及微小金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資。

第二，嘗試農(nóng)村水利工程收益權(quán)質(zhì)押貸款模式。我國擔(dān)保法明確規(guī)定了權(quán)利質(zhì)押，這種貸款模式以未來收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保還貸本息，屬于一種創(chuàng)新的金融產(chǎn)品。目前，一些省市在這一方面做了大膽嘗試并取得良好效果。例如，重慶市水利投資有限公司以政府補(bǔ)貼收益權(quán)為擔(dān)保，向國家開發(fā)銀行申請了高達(dá)63億元的政府信貸用于水利工程建設(shè)。與此同時，還以新增資產(chǎn)收費(fèi)權(quán)為質(zhì)押，為開縣鯽魚塘水庫等13個水利項目申請了約17億元的資金貸款。建議各省市應(yīng)充分借鑒行業(yè)內(nèi)外收益權(quán)質(zhì)押貸款的典型經(jīng)驗，從各重大項目的未來收益權(quán)、河砂開采權(quán)、小型農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)、水利電站經(jīng)營收益權(quán)等多角度出發(fā)，與各銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)溝通，創(chuàng)新信貸擔(dān)保模式，為農(nóng)村水利項目爭取更多資金。

第三，由地方性政府融資平臺對公益性農(nóng)村水利項目提供擔(dān)保?；谒椖坑绕涫寝r(nóng)村水利設(shè)施具有分散性、公益性等特點，在政府資金主導(dǎo)之下，成立以水利投融資公司途為主要形式和載體的政府融資平臺來獲得銀行資金貸款，是水利項目獲得金融支持的有力措施和重要徑。目前，全國已有24個省區(qū)市、154個市縣建立了水利投融資平臺公司。例如2003年，重慶市率先成立了全國水利行業(yè)首家省級水利投資集團(tuán)，較好地利用國家財政資金、地方資金和金融資金進(jìn)行大中型水庫、城鎮(zhèn)供水和農(nóng)業(yè)灌溉主渠道建設(shè)。2009年，重慶長壽區(qū)政府成立的農(nóng)村投資發(fā)展有限公司，較好地利用國家小農(nóng)水補(bǔ)助資金和部分金融資金，完成了園區(qū)農(nóng)村水利、農(nóng)村道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各省市可參考借鑒上述做法。

3. 建立多元資本導(dǎo)入激勵機(jī)制

2011年中央一號文件要求廣泛吸引民間資本投資水利，鼓勵措施主要有加大財政補(bǔ)助、加大“一事一議”財政獎補(bǔ)等。2012年水利部出臺的《鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與農(nóng)田水利建設(shè)實施細(xì)則》進(jìn)一步明確了民間資本主體在財政支持、優(yōu)惠政策、權(quán)益保障、服務(wù)支持等四方面，即民間資本主體包括農(nóng)民及其他民間資本主體與國有、集體投資主體享有同等待遇，包括獎勵、補(bǔ)助、財政貼息等財政支持政策；工程用地、用電等優(yōu)惠政策；產(chǎn)權(quán)、收取水費(fèi)、占用補(bǔ)償?shù)葯?quán)益保障；水行政部門提供的信息公開、技術(shù)服務(wù)、人員培訓(xùn)等服務(wù)支持。實現(xiàn)籌資渠道多元化，設(shè)計公共資本導(dǎo)入下私人資本、產(chǎn)業(yè)資本、社會資本的多元資本導(dǎo)入激勵機(jī)制[22]，還必須善于利用和充分發(fā)揮政府的多種政策手段。

以稅收政策為例，引導(dǎo)民間資本進(jìn)行農(nóng)村水利的建設(shè)，要在新一輪稅制改革過程中做好有利于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)的稅制安排，根據(jù)農(nóng)村水利設(shè)施的具體屬性實施差異化的稅收政策，矯正對農(nóng)村水電站地下發(fā)電工程征收房產(chǎn)稅的不合理規(guī)定，建立健全對國家農(nóng)田水利示范園區(qū)、農(nóng)村水利專業(yè)合作組織、農(nóng)村水利設(shè)施觀光旅游服務(wù)業(yè)、實行清潔生產(chǎn)的農(nóng)村水利企業(yè)、農(nóng)村水利科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新等的稅收優(yōu)惠、稅收扶持和稅收刺激機(jī)制，加強(qiáng)和規(guī)范對農(nóng)村水利工程水費(fèi)的稅收征管程序，從而合理引導(dǎo)民間資金投向農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。此外，農(nóng)村水利設(shè)施的治理中引入民間資本還需重點關(guān)注以下幾個問題：其一，要建立對民間資本的識別和篩選機(jī)制，規(guī)范引入民間資本的途徑和方法；其二，建立針對農(nóng)村水利設(shè)施治理監(jiān)管的長效機(jī)制，保證水利事業(yè)的永續(xù)發(fā)展；其三，注意預(yù)防尋租和腐敗，完善信息公開機(jī)制，使得水利建設(shè)過程公開透明。

(三)明晰農(nóng)村水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)規(guī)范

農(nóng)村水利設(shè)施建成以后，產(chǎn)權(quán)的界定和規(guī)范成為治理的核心問題。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的發(fā)展，在政府財政覆蓋有限的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織逐漸退出農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的主體地位，導(dǎo)致農(nóng)村水利設(shè)施治理過程中所有者缺位、責(zé)任不清晰、經(jīng)營管理不到位的問題愈發(fā)凸顯。筆者認(rèn)為，要解決上述問題，實際上就是明晰農(nóng)村水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)規(guī)范的過程，包括所有權(quán)的明晰和經(jīng)營方式、運(yùn)營機(jī)制的改革兩個方面。應(yīng)該以“明晰所有權(quán)，讓渡使用權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)”為原則，積極推進(jìn)農(nóng)村水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度改革。

按照“誰投資，誰受益，誰所有”的原則，我國大多農(nóng)村水利設(shè)施屬于國家和集體所有，即中央、地方、農(nóng)民都是所有者。實踐證明，農(nóng)村公共物品的完全公有化與強(qiáng)制性不能很好地解決供給問題，產(chǎn)權(quán)的絕對私有化也并不能終止“搭便車”行為，產(chǎn)權(quán)所有者與受益者的非一致性必將導(dǎo)致激勵約束機(jī)制的無效性。所以，產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)范和改革，首先應(yīng)該讓農(nóng)村水利設(shè)施的所有權(quán)逐步回歸到真正的受益者手中，更多地由用水農(nóng)戶利益群體的所享有。其次，為了合理利用資源，提高生產(chǎn)效益，應(yīng)該充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的作用，完善其法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，根據(jù)農(nóng)村水利設(shè)施的不同性質(zhì)和用途，采取不同的經(jīng)營方式和運(yùn)營機(jī)制。如表所示，第一，對于經(jīng)營性的水利工程，例如灌溉站、鎮(zhèn)村供水工程等，可以采取拍賣的形式，由管理者取得其所有權(quán)。但是鑒于農(nóng)村水利作為重要的生產(chǎn)資料，必須確保其性質(zhì)用途不應(yīng)改變管理形式而改變，有必要對拍賣的標(biāo)的物的用途以及經(jīng)營者義務(wù)適當(dāng)?shù)淖龀鲆?guī)定與限制。第二，對于公益性的水利工程，例如排澇站、橋、涵等，應(yīng)根據(jù)公共財政制度，納入各級財政預(yù)算，實現(xiàn)收支兩條線?；蛘卟扇〕邪男问?，鼓勵企業(yè)、社會組織、個人競爭參與公益性水利工程管護(hù)，但要對承包主體、承包期限、承包形式進(jìn)行適當(dāng)限制。第三，對于兼有雙重屬性的水利工程，例如堤壩、河道工程等，既承擔(dān)防洪排澇、生活供水等公益性職能，同時具有發(fā)電、工業(yè)供水、綜合管理的經(jīng)營性職能，可以采取租賃的形式，由管理者從所有者手中購買使用權(quán)，從而把經(jīng)營管理責(zé)任落實到位。綜上所述，以上三種形式均蘊(yùn)含著市場機(jī)制和利益驅(qū)動機(jī)制。此外，政府要積極培育和建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，鼓勵和規(guī)范農(nóng)村水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)交易，提高農(nóng)村水利設(shè)施資產(chǎn)運(yùn)營管理的效益和水平。

表1　農(nóng)村水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改制示意表

總之，無論是采取承包、租賃還是股份合作、拍賣等形式取得農(nóng)村水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和運(yùn)行管理權(quán)，只要有利于水利資產(chǎn)的保值增值，有利于工程設(shè)施的效益發(fā)揮，有利于農(nóng)民生產(chǎn)生活和農(nóng)村社會穩(wěn)定，各種方式都可以大膽嘗試和采用。

(四)完善農(nóng)村水利設(shè)施的監(jiān)管制度

制度執(zhí)行的有效性關(guān)鍵在于對執(zhí)行過程的監(jiān)督管理。2014年2月央視曝光山東省高青縣斥資千萬建水利設(shè)施3年來1次沒用，形同虛設(shè)的工程不僅能夠通過驗收且被評為優(yōu)秀，一個明顯而且重要的原因就是缺乏科學(xué)的監(jiān)管方法和明確的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。要想實現(xiàn)農(nóng)村水利設(shè)施的善治，還必須在監(jiān)管體制上下功夫，完善市場準(zhǔn)入制度、水價形成機(jī)制、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、承包經(jīng)營協(xié)議、財務(wù)和人事制度等。

第一，嚴(yán)格農(nóng)村水利項目的市場準(zhǔn)入制度。對于符合規(guī)劃的民間資本投資主體，要對其擬建項目資金來源、工程主要技術(shù)指標(biāo)、工程建后運(yùn)行管護(hù)措施，以及申請政府農(nóng)田水利資金獎勵和補(bǔ)助金額等申請內(nèi)容進(jìn)行審查。要對不同類型的農(nóng)村用水合作組織的申報程序、組建條件、管理辦法、運(yùn)行機(jī)制等，提出明確的政策法規(guī)要求。努力形成開放、公平、有效的競爭格局。

第二，建立合理的水利工程水價形成機(jī)制。要按照國家有關(guān)水價格改革的指導(dǎo)意見，針對用途不同的生活用水和灌溉用水，分類、合理確定不同的成水價格、計價方式、調(diào)價方法。在實行用水總量控制和定額管理的基礎(chǔ)上，充分利用市場機(jī)制和各種經(jīng)濟(jì)杠桿的激勵和抑制作用，促進(jìn)節(jié)約用水。

第三，規(guī)范農(nóng)村水利設(shè)施質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。由于社會力量對接渠道復(fù)雜，在對新農(nóng)村投資建設(shè)上質(zhì)量存在較大差異，應(yīng)該在實行積極政策促進(jìn)參與的同時加大對建設(shè)質(zhì)量的監(jiān)管[23]。各級政府部門可出臺嚴(yán)格與國家水平的《農(nóng)村水利設(shè)施質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，并落實相應(yīng)的職能部門，對農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量和服務(wù)水平進(jìn)行定期的監(jiān)督檢查，重點審查建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供水質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施安全、財務(wù)狀況、承包條件、經(jīng)營范圍、違約行為與責(zé)任等農(nóng)村水利設(shè)施管護(hù)的基本問題，鼓勵和引導(dǎo)社會公眾和民間組織參與到監(jiān)督檢查過程中來，加強(qiáng)社會監(jiān)督。

第四，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村水利設(shè)施的承包經(jīng)營協(xié)議。鑒于農(nóng)村水利設(shè)施存在較大的外部性，市場主體和用水農(nóng)戶的不理性行為，政府在農(nóng)村水利進(jìn)行治理的過程中，不僅要盡快制定與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會相適應(yīng)的政策法規(guī)環(huán)境，而且要嚴(yán)格規(guī)范承包經(jīng)營協(xié)議。要由法律專家和受益群體共同制定建設(shè)承包協(xié)議，充分調(diào)動受益群體的積極性，體現(xiàn)公眾參與與民主決策的理念精神。協(xié)議中的具體內(nèi)容要由政府部門、專門機(jī)構(gòu)和社會公眾進(jìn)行及時有效的監(jiān)督，確保農(nóng)村水利設(shè)施的良性運(yùn)行與持續(xù)利用。

第五，完善農(nóng)村水利設(shè)施治理的財務(wù)和人事制度。對公益性工程按照公共財政的要求，合理劃分財權(quán)與事權(quán)；對于經(jīng)營性的工程，則按照市場經(jīng)濟(jì)法則進(jìn)行管理。確定所有者與經(jīng)營者之后，合理分配管理人員與工作人員，逐步形成人員能進(jìn)能出、工資能高能低、干部能上能下的人事制度。

(五)建立農(nóng)村水利設(shè)施的水信互聯(lián)系統(tǒng)——水聯(lián)網(wǎng)

實現(xiàn)農(nóng)村水利設(shè)施的善治，農(nóng)業(yè)水資源的安全保障和高效利用是重中之重。鑒于農(nóng)業(yè)水資源的流動性、關(guān)聯(lián)性和不確定性等特點，管理者需要在更多的觀測數(shù)據(jù)和情勢變化的基礎(chǔ)上進(jìn)行有別于以往的策略調(diào)整和適應(yīng)性管理[24]。利用現(xiàn)代水利信息技術(shù)，及時掌握水資源的狀態(tài)，也就成為了農(nóng)村水利設(shè)施良好治理的重要支撐技術(shù)問題。發(fā)展水聯(lián)網(wǎng)，建立智能、實時、動態(tài)、集成的水信互聯(lián)系統(tǒng)，是當(dāng)今水利信息化和現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)達(dá)國家正在興起并即將蓬勃發(fā)展的革命性方向，將是確保水資源安全可靠的有力工具與提升水資源利用效能的必然途徑。

作為物聯(lián)網(wǎng)在水管理上的一個實踐，建立農(nóng)村水利設(shè)施治理的水聯(lián)網(wǎng)，就是要通過成立架構(gòu)于物聯(lián)網(wǎng)的遠(yuǎn)程運(yùn)營管理中心或集中供水的工程運(yùn)營管理中心，將農(nóng)村水利設(shè)施和供水工程即時的水量、水質(zhì)、水壓、設(shè)備運(yùn)行數(shù)據(jù)和工況視頻圖像等管理信息，通過現(xiàn)代化的通訊在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行信息交換，實現(xiàn)智能化識別、監(jiān)測控制、模型運(yùn)算等，最后再由專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行分析、研判和處理，借助這種精細(xì)化管理體系，提高農(nóng)村水利設(shè)施的治理效益。例如，北京安恒環(huán)境科技股份有限公司開發(fā)應(yīng)用的Leakview管網(wǎng)漏損監(jiān)測系統(tǒng)，這種新的供水管理的商業(yè)服務(wù)模式，將對管網(wǎng)的監(jiān)測建立在云計算服務(wù)基礎(chǔ)上，管理人員只需通過計算機(jī)即可將流量、壓力和噪聲等實時在線的前端傳感器，從而了解管網(wǎng)的漏損情況，實現(xiàn)“實時感知”，保障“水信互聯(lián)”[25]。以往的常規(guī)檢查和應(yīng)急處理需耗時幾天幾個月，借助水聯(lián)網(wǎng)的在線檢測技術(shù)，可以實時了解水情并應(yīng)對處理。由于農(nóng)村水利設(shè)施中水聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)且處于初級階段，相關(guān)技術(shù)和性能也不成熟，根據(jù)國內(nèi)現(xiàn)有實踐經(jīng)驗，建議由政府部門或者市場化的第三方水聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行運(yùn)營和管理，并且優(yōu)先、重點扶持以下三類農(nóng)村水利設(shè)施和工程：一是供水規(guī)模相對較大的水利設(shè)施，二是承擔(dān)了農(nóng)村居民飲用水保障功能的水利設(shè)施，三是為當(dāng)?shù)氐诙a(chǎn)業(yè)供水的水利設(shè)施，從而進(jìn)一步將水聯(lián)網(wǎng)普及到其他農(nóng)村水利設(shè)施的治理中。

(六)建立農(nóng)村人畜飲用水安全保障體系

農(nóng)村飲用水最重要的是安全問題，農(nóng)村人畜飲水的安全關(guān)系農(nóng)村居民生活和生產(chǎn)條件。建立農(nóng)村飲用水安全保障體系，是實現(xiàn)農(nóng)村水利設(shè)施善治的必要條件。

第一，提高農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。要使農(nóng)村人畜飲用水達(dá)到國家現(xiàn)行規(guī)定的《生活飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，首要條件就是提高農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。首先要充分考慮水源的布局，既要準(zhǔn)確測量水量與水質(zhì)，又要合理評估當(dāng)前效益與未來影響。其次要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，注重因地制宜。針對地面水源，采用渠道、澗槽、小型水庫等，針對地下水源，修建機(jī)井、地龍、大口井等。最后是強(qiáng)化項目建設(shè)的驗收條件。飲用水工程完工后，應(yīng)由地方水利主管部門聯(lián)合相關(guān)部門共同進(jìn)行竣工驗收，驗收不合格或者缺乏驗收手續(xù)的項目，務(wù)必限期停頓整改。

第二，嚴(yán)格農(nóng)村人畜飲用水管理機(jī)制。一是明確相關(guān)政府部門的行政職責(zé)?；鶎诱畱?yīng)該作為主要的責(zé)任主體，對農(nóng)村人畜飲用水安全的保障工作負(fù)總責(zé)。當(dāng)?shù)厮饔^部門具體負(fù)責(zé)農(nóng)村人畜飲用水安全工程的建設(shè)管理、供水企業(yè)運(yùn)營的監(jiān)督管理，并設(shè)專人專崗負(fù)責(zé)此項工作。二是規(guī)范農(nóng)村飲用水管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)營維護(hù)職責(zé)，由具體部門或者企業(yè)負(fù)責(zé)與農(nóng)村飲用水安全相關(guān)的取水、凈水、配水、供水等全過程的日常監(jiān)管、檢測工作。

第三，劃定農(nóng)村人畜飲用水保護(hù)范圍。各省市應(yīng)該在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村飲用水管理辦法中明確規(guī)定飲用水源地保護(hù)區(qū)以及供水管道及其附屬設(shè)施，作為飲用水安全重點保護(hù)的范圍與對象。嚴(yán)格禁止在水源地保護(hù)區(qū)進(jìn)行排放生活污水、工業(yè)廢水，填埋、堆放、傾倒生活垃圾、工業(yè)廢物等嚴(yán)重影響水質(zhì)水量的活動，嚴(yán)格禁止對供水管道及其附屬設(shè)施周邊的地面和地下范圍內(nèi)進(jìn)行取土、挖坑、打樁或者修建建筑物等影響和危害水源安全的活動。

第四，健全農(nóng)村人畜飲用水監(jiān)察制度。農(nóng)村飲用水管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該設(shè)立專門的水質(zhì)檢驗部門，配備專業(yè)的檢驗設(shè)備和人員，負(fù)責(zé)農(nóng)村人畜飲用水日常檢驗工作。水質(zhì)的檢驗報告應(yīng)報當(dāng)?shù)厮鞴懿块T備案。當(dāng)?shù)卣退鞴懿块T應(yīng)該聯(lián)合制定農(nóng)村飲用水安全保障應(yīng)急預(yù)案。上級部門要建立健全專項評估、隨機(jī)抽查、重點稽察等工作制度，加強(qiáng)對各地農(nóng)村人畜飲水安全保障體系的指導(dǎo)和檢查。

(七)健全農(nóng)村水利治理的評估與考核制度

第一，明確政府部門在農(nóng)村水利設(shè)施治理中的責(zé)任與義務(wù)。政府部門在農(nóng)村水利設(shè)施的治理中處于主導(dǎo)地位，就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，為自己的行為負(fù)責(zé)。鑒于目前我國政府實行的“壓力型體制”，建議將農(nóng)村水利設(shè)施的治理效果納入到政府的行政考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，干部主管部門要嚴(yán)格審查考核結(jié)果，作為地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評價考核的重要依據(jù)。例如，重慶市在小型農(nóng)村水利重點縣建設(shè)資金的績效考評量化指標(biāo)中對縣級財政達(dá)到中央和市級投入的10%進(jìn)行加分。鑒于生態(tài)文明和農(nóng)田水利建設(shè)的重要性，甚至可考慮實行農(nóng)村水利設(shè)施治理不達(dá)標(biāo)的“一票否決”制度。通過嚴(yán)格落實行政首長負(fù)責(zé)制、健全部門分工協(xié)作制度、完善考核評價機(jī)制，以及“以獎代補(bǔ)”等方式，讓基層政府不抓農(nóng)田水利有壓力，抓好農(nóng)田水利有獎勵、有動力。

第二，確立多元化的農(nóng)村水利設(shè)施治理績效評估主體。正所謂有權(quán)必有責(zé)，有權(quán)受監(jiān)督，權(quán)力的行使、義務(wù)的履行、責(zé)任的承擔(dān)這三者的統(tǒng)一證明了公民問責(zé)是政府善治的應(yīng)有之義，也充分彰顯現(xiàn)代政治秩序的倫理和道德的基本原則。因此，充分賦予社會公眾檢查、監(jiān)督和舉報的權(quán)利，可以采用民意測驗、社會調(diào)查等方法，定期采集征求用水農(nóng)戶對農(nóng)村水利設(shè)施治理的滿意程度，確保政府對于社會公眾要求和質(zhì)疑回應(yīng)的及時性、真實性和有效性。評估工作也可交由獨(dú)立且專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)，例如行業(yè)協(xié)會來負(fù)責(zé)，確保評估結(jié)果的客觀性和公信力，進(jìn)而實現(xiàn)政府評估、專家評估、社會評估兼容并重，形成上級自上而下、社會自下而上雙重監(jiān)督相結(jié)合的評估和考核機(jī)制。

第三，建立全面的信息收集機(jī)制和數(shù)字化評估指標(biāo)。對于農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量和服務(wù)水平進(jìn)行評估，需要大量的數(shù)據(jù)資料和使用者反饋信息才能確認(rèn)，通過為農(nóng)村水利設(shè)施建立“終身”檔案，并綜合考量經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、民生等因素，盡可能全面地記錄建設(shè)、管理和維護(hù)過程中各類有價值的信息，實現(xiàn)對農(nóng)村水利設(shè)施治理效果的科學(xué)評價，為獎懲和激勵提供事實依據(jù)，為進(jìn)一步建設(shè)和管護(hù)提供規(guī)劃與決策參考。

參考文獻(xiàn)：

[1] 鄧圣耀. 農(nóng)村小水利“欠賬”須急補(bǔ)[N]. 南方日報，2013-9-11(4).

[2] 王星. 利益分化與居民參與: 轉(zhuǎn)型期中國城市基層社會管理的困境及其理論轉(zhuǎn)向[J].社會學(xué)研究，2012(2): 35.

[3] 杜輝. 論制度邏輯框架下環(huán)境治理模式之轉(zhuǎn)換[J].法商研究，2013(1): 70.

[4] 王小寧. 農(nóng)村公共物品供給制度變遷的路徑依賴與創(chuàng)新[J].中國行政管理，2005(7): 74.

[5] 李昌麒. 經(jīng)濟(jì)法學(xué)[M]. 北京：法律出版社，2007: 41.

[6] 蔡昉. 中國農(nóng)村改革三十年——制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析[J]. 中國社會科學(xué)，2008(6): 102.

[7] 俞可平. 治理與善治[M]. 北京: 社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000:8.

[8] [美]奧爾森. 集體行動的邏輯[M]. 上海：格致出版社，2011: 28.

[9] 俞可平. 治理與善治[M]. 北京: 社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000: 8.

[10] [美]喬治·費(fèi)雷德里克森. 公共行政的精神[M]. 北京：中國人民大學(xué)出版社，2003: 205.

[11] 陳家剛. 協(xié)商民主：民主范式的復(fù)興與超越. 協(xié)商民主[M].上海：上海三聯(lián)出版社，2004: 4.

[12] 張克中. 公共治理之道: 埃莉諾·奧斯特羅姆理論述評[J]. 政治學(xué)研究，2012(6): 84.

[13] 埃莉諾·奧斯特羅姆. 公共事物的治理之道:集體行動制度的演進(jìn)[M]. 上海：上海譯文出版社，2012: 69.

[14] 徐小青. 中國農(nóng)村公共服務(wù)[M]. 北京：中國發(fā)展出版社，2002: 66.

[15] 何壽奎, 張麗蓉. 多元供給模式下農(nóng)村水利建設(shè)利益補(bǔ)償機(jī)制研究[J]. 中國農(nóng)村水利水電，2012(12): 37.

[16] 水利部發(fā)展研究中心調(diào)研組. 小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的困境與出路[J]. 水利發(fā)展研究，2008(9): 11.

[17] 榮敬本. 變“零和博弈”為“雙贏機(jī)制”——如何改變壓力型體制[J]. 人民論壇，2009(2):28—29.

[18] 郁建興, 高翔. 農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的政府與市場、社會: 一個分析框[J]. 中國社會科學(xué)，2009(6): 102.

[19] 重慶市彭水縣水務(wù)局. 狗耳巖山坪塘整好了,朱砂村民樂了[OL].重慶農(nóng)村水利網(wǎng) http://www.cqncsl.gov.cn, 2014-02-19.

[20] 陳敏. 農(nóng)水難 如何解——位水利干部的農(nóng)情手記[N]. 人民日報，2014-2-16(11).

[21] 湖南省人民政府. 《湖南省水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法》[OL].湖南發(fā)改委網(wǎng) http://www.hnfgw.gov.cn, 2011-09-05.

[22] 劉爾思. 構(gòu)建我國農(nóng)村水利設(shè)施穩(wěn)定增長投入機(jī)制的路徑選擇[J]. 管理世界，2012(11): 182.

[23] 王志剛, 王啟魁, 王智斌, 等. 探索社會力量參與新農(nóng)村建設(shè)效果的作用機(jī)理——基于北京郊區(qū)533個村莊的問卷調(diào)查[J]. 中國軟科學(xué)，2012(7): 101.

[24] 王忠靜, 王光謙, 王建華, 等. 基于水聯(lián)網(wǎng)及智慧水利提高水資源效能[J]. 水利水電技術(shù)，2013(1): 43.

[25] 萬眾華. 水聯(lián)網(wǎng)——管理好每一滴水[C]. // 中國城市供水排水協(xié)會2011年城鎮(zhèn)供水水質(zhì)保障技術(shù)暨推進(jìn)新國標(biāo)實施研討會論文集. 2011:52.

(本文責(zé)編：辛城)