論調水工程的公益性及其管理方式

論調水工程的公益性及其管理方式

彭祥

(水利部南水北調規劃設計管理局，北京100053)

摘要：調水工程的屬性定位問題是確保工程能否順利實施和良性運行的前提和根本性問題。我國水資源時空不均，調水工程在當前和今后一段時期內的區域水資源配置中發揮著至關重要的作用。因此，結合調水工程的基本特點及其國內外比較，論證調水工程的公益屬性，并依據公益性定位提出相應的管理體制和制度建設范式，進而深入探索我國調水工程的管理方式是十分必要的。

關鍵詞：調水工程；公益性；管理體制；制度建設；博弈

收稿日期：2014-11-22修回日期：2015-04-28

基金項目：國家社會科學基金重大項目“我國河湖水系連通重大戰略問題研究”(12&ZD216)。

作者簡介：彭祥(1970-)，男，內蒙古寧城人，水利部南水北調規劃設計管理局教授級高級工程師，博士，研究方向：水資源公共政策與管理。

中圖分類號：TV68

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)06-0001-07

Abstract：The attribution location is a prerequisite and fundamental issue of water diversion. Since china’s water resources has the characteristic of uneven temporal and spatial distribution, water diversion projects construction will play an essential role in regional water resources allocation at present and in the near future. Thus, it’s very necessary to explore water diversion projects’ construction & operation management style by verifying the public welfare attribute of water diversion projects, and putting forward the paradigm of water diversion projects’ management system and institution construction Combining with the elementary characteristic of water diversion projects and the comparison of domestic and overseas water diversion projects.

Discussion on the Public Benefits Nature and

Management of Water Diversion Projects

PENG Xiang

(BureauofSouthtoNorthWaterTransferofPlanning,Designing&Management,MWR，Beijing100053,China)

Key words:water diversion projects; public welfare; management system; institution construction; game

一、問題的提出

調水工程的屬性定位是當今國際社會討論的熱點問題[1-4]。究竟以公益性為主導還是以經營性為主導，對調水工程的管理方式產生不同性質和不同程度的影響。我國水資源時空不均，與人口、資源和生產力布局不匹配，南方地區水資源量是北方的4倍[5]。為滿足軍事或漕運的需要，早在2500年前我國就開啟了引調水的歷史[6]，舉世聞名的京杭大運河已成為世界文明史上的奇跡。但調水工程在我國的全面興起始于新中國成立后，早期多以東南沿海和西北內陸的農業灌溉為主。改革開放后，尤其是隨著我國區域協調發展戰略的實施，城市化、工業化進程的加快，以直接向城市生活和工業供水為主的南水北調和其他大型調水工程建設逐步走向高潮。根據全國水資源綜合規劃，到2030年水平我國仍需新增供水1128億m3，其中60%以上要通過跨流域調水的渠道得以實現。因此，從理論和實證的角度分析調水工程的公益屬性及其管理方式，及時指導和規范我國方興未艾的調水工程建設與管理工作已迫在眉睫。

二、調水工程的基本特點及其公益性判據

(一)基本特點

通常情況下*這種“通常情況”是指：國內外大多數調水工程所供水量占受水區所用水量的比例均較小。，調水工程是為滿足區域戰略發展需要而且又具有明顯的補水性質，進一步提高受水區供水保證率、區域水資源和水環境承載能力的水資源配置工程。因其工程規劃、建設和達效周期較長，投資規模巨大、供水目標多樣、利益群體眾多、影響范圍廣泛，在調水工程建設與運行管理的多個環節和方面都存在著復雜性?？偟膩砜?，調水工程不是一項單純的水利工程，而是覆蓋資源、經濟、社會、生態和環境等于一體的復雜系統。

(二)公益性判據

1.主要提供公共物品服務

盡管利用調水工程向城市生活和工業供水，增加水力發電以及改善河道航運等有一定的收益能力，具有經濟物品屬性，在一定層面可以引入市場化的配置手段,但從宏觀、整體和全局分析，調水工程主要提供公共物品服務，具體表現在：

一是維持區域社會穩定，保障社會供水安全，提升當地生活飲用水品質，以進一步提高受水區的社會福利；二是為區域經濟發展保駕護航，避免因嚴重干旱造成巨額的經濟損失，進而為受水區經濟發展提供良性預期；三是實施跨流域調水的根本目的是促進區域生態環境改善和生態文明建設，通過水量置換遏制受水區地下水嚴重超采的趨勢，并逐步退還被長期大量擠占的農業及生態用水等。因此，如同防洪、水污染防治等一樣，調水工程建設主要依靠政府財政性資金的強力支持*在南水北調東、中線一期工程初步設計階段，財政性投資占81%，銀行貸款占18%。參見水利部南水北調規劃設計管理局等：《南水北調東線、中線一期工程供水成本和價格測算報告》，2012年。，市場融資潛力有限，同時又具有較高的社會成本。

2.調水規模的確定難度較大

調水規模的確定是工程規劃和運行管理的基礎，但調水規模的確定不是簡單的加減法：人口的增加和經濟社會的發展必然導致需供水量的增加；節水技術的提高和普及應用，加之用水制度的完善等又必然促進用水效率的提高，并相應帶來用水需求可能的零增長或負增長；而用水效率的提高與否和當地水資源稟賦、經濟社會發展實力、產業結構升級改造潛力、用水管理制度的有效性以及傳統用水習慣等息息相關。因此，調水規模的確定是一個復雜的非線性問題[7]，調水規模過大或過小都會造成工程投資的浪費和運行成本的提高，都難以發揮最大化的綜合效益[8]。

3.存在較大的交易成本、負的外部性和信息不對稱等問題

首先，為了平衡調水區和受水區利益，理順相關利益群體的關系，溝通和釋疑專家學者和社會各界對調水工程的質疑，確保調水工程的有序實施，在工程實施的整個階段必將耗費大量的行政交易成本。

其次，調水工程建設勢必對相關流域和地區的原有用水權益、生態環境保護以及移民安置等產生一定程度的負面影響。同時由于我國中央與地方相對獨立的財政收支體系，地方政府在工程投資、建設、運行、管理和利益補償等方面不可避免地搭中央政府的便車[9]，由此可能帶來投資規模的加大和運行成本的上升。

再次，大型調水工程在前期勘探、規劃設計、專題研究和比較論證等方面具有較高的技術、信息和成本壁壘，遠非少數人或團體力所能及。尤其在運行管理階段，受有限理性及利益最大化的驅動，供給方和需求方在水量供需方面有可能會有意識地保留部分有效信息，影響正常供需關系。

4.供給與需求的不確定性難以形成穩定的市場鏈條

一般情況下，一項長距離跨流域調水工程可能橫跨不同的氣候區，水源區、受水區的降雨和徑流具有隨機性和不確定性特點。不僅水源區的水量供給受到天然來水的制約，而且受水區的用水需求更受到天然來水的影響。水源區與受水區不同的豐枯組合和受水區內部不同區域的豐枯組合都會在很大程度上加劇調水工程供給與需求的波動*經對1961-2006年南水北調中線降水資料的統計分析，在水源區與唐白河、淮河、海河南系、海河北系等4個受水區的水文豐枯遭遇中，調水有利的概率為75.6%-82.2%，調水不利的概率(枯枯組合)為17.8%-24.4%。參見王浩：《南水北調中線水資源調度關鍵技術研究》，在中國水利學會調水專業委員會2012年會上的主旨報告。，難以形成穩定的市場供需關系，給工程的運行管理和市場化運作帶來較大困難。

若在理想的完全競爭的市場條件下，供給與需求相對穩定，通過市場看不見的手的作用能夠形成市場出清價格，供水的邊際成本等于邊際收益，可以實現社會效益的最大化。但當存在較大的交易成本、負的外部性和信息不對稱等問題，尤其在供給與需求存在較大不確定性的情況下，就會出現市場失靈現象，需要政府利用行政手段干預水價制定及實施。在大多數情況下，調水工程的供水收益通常都難以滿足供水成本。

圖2　現實情景下調水的供需關系

圖1　理想情景下調水的供需關系

5.存在多方管理主體和利益主體的沖突和博弈

實施跨流域調水的實質是利益的再分配[10-11]，必然涉及眾多管理主體、利益群體以及其他相關組織或機構的沖突和博弈。一項大型跨流域調水工程通常涉及多個層次、多個方面的管理主體和利益主體，包括國家水行政主管部門和其他相關部委、流域機構、地方水行政主管部門及其他行業主管部門、水源和干線工程管理單位、地方運營管理機構、各自來水公司和用水戶等。在調水工程建設和運行管理過程中，中央各部委、中央與地方、調水區與受水區、傳統水源與外調水源、新建工程與已建工程等之間的矛盾沖突廣泛存在，任何因素或環節的處理失當，在多方博弈中難以形成各方均能理性接受的納什均衡。

6.管理目標和方式較為復雜

一是在中央管理與地方管理方面，由于我國現有的中央與地方財政“分灶吃飯”的收支體系，在工程管理中，中央政府的宏觀管理目標與地方政府的區域管理目標很可能不完全一致甚至相互沖突：中央政府具有集體理性，力求從全局保證對水資源的公平、高效和可持續利用；地方政府具有個體理性，更感興趣于如何在既定的約束條件下實現自身用水效益的最大化[7]。

二是在資源管理與資產管理方面，盡管根據我國憲法以及水法等規定，水資源屬國家所有，但在流域與區域管理，尤其是城市水資源管理等方面，職責交叉較為普遍。同時，一項大型跨流域調水工程的投資主體往往包括中央政府、地方政府、用水大戶及其他相關利益群體，在工程建設中將形成巨額國有資產。由于水資源及其調水工程的復雜性，在調水工程的國有資產管理中，如何體現國有資產“國家所有，分級管理，授權經營，分工監督”的基本原則，如何體現中央和地方政府分別代表國家履行出資人的職責，如何實現利益相關者權力、義務和責任的統一，如何實現管人、管事和管資產的結合，這些問題都是在工程運行管理中尚待探索和解決的難題。

三是在政府公共管理與市場機制配置方面，調水工程具有典型的公益性特征，同時又兼具部分經營性特點，有必要綜合運用政府宏觀調控和市場機制配置的雙重手段。但如何發揮政府的公共管理職責，如何實現市場機制的配置作用，如何確定政府公共管理與市場機制配置的邊界也是一個十分復雜的問題。

7.受水區的水資源合理配置受多方因素制約

一是受水區不同的水資源管理體制對區域水資源合理配置產生直接影響。由于外調水與當地水客觀存在的較大成本差異，如果在受水區不能實現對區域水資源的統一管理*一方面，我國許多地方的城市用水管理分屬不同的行政主管部門；另一方面，一些城市的自來水公司被私人買斷，政府通過簽訂定期合同的方式委托私有企業經營和管理自來水公司。，不能實現外調水與當地水的同區同價，就存在外調水被大量閑置或棄用的風險，難以保證調水工程的如期達效和良性運行。

二是遏制受水區地下水超采的目標能否如期實現對區域水資源合理配置產生直接影響。實施跨流域調水的主要目標之一就是在滿足受水區城市生活和工業用水目標的情況下，通過水量置換控制大量超采地下水。但如果受水區工業或其他大型自備井用水戶管理缺位，遏制地下水超采將涉及大量的行政協調工作和監督管理難題。

三是退還長期擠占的農業及生態用水目標能否如期實現對區域水資源合理配置產生直接影響。與其他經濟用水行業相比，農業用水的產品附加值較低，生態環境用水完全屬公益性質。如果制度設計不合理和管理不當，即使在調水工程建成通水后，受多方利益驅動，退還長期擠占的農業及生態用水的目標都將難以實現。

綜上，實施調水需要同時滿足資源、經濟、社會、生態與環境等多方面要求，既要突出效率，又要兼顧公平，最終必須實現可持續發展，因此是一個不折不扣的多目標優化問題。在任何情勢下，跨流域調水都沒有最優解，只有妥協解。顯而易見，調水管理的本質是公共管理問題，必須從公益性定位出發，在工程規劃、設計、建設與運行等多個環節，充分體現政府的公共管理職責，力爭實現全局綜合效益的最大化。

三、國內外調水工程的縱橫向比較

(一)國際經驗

從國際經驗看，西方發達的市場經濟國家在調水工程建設與管理中恰恰特別強調其公益屬性。在美國，幾乎所有的調水工程都由聯邦政府和各州政府統一組織建設，并負責工程的運行管理。以加州北水南調工程為例，自上世紀50年代初提出設計方案后，加州議會立法批準興建調水工程，指定加州水資源局為建設管理單位，負責主體工程的組織、設計、監督和管理。工程建成后，運行管理工作仍由加州水資源局負責，其中水量統一調度由加州水資源局總調中心負責，分水口門以下的調度交由各用水戶聯合會具體承擔[12]。此外，在制度體系建設方面，美國、澳大利亞等國家的調水工程在立項、設計、建設、管理等整個環節，都要求嚴格按照法律依據實施，往往一個聯邦政府或州政府投資建設的工程就相應有一部具體的法案，期間發生的水事糾紛多通過法院裁決[13-14]。在這種情況下，依靠相對完備的具有較強可操作性的制度體系節約了大量的行政協調成本。

(二)國內典型案例分析

1.引黃濟青工程案例分析

在眾多國內已建的調水工程中，引黃濟青較具代表性。引黃濟青工程是保障青島市長遠發展和對外開放的戰略性工程，同時具有明顯的補水性質。工程自規劃建設到運行管理長期以政府行為為主導。即便如此，工程建成運行近20多年來，主要受水價等因素的影響，多年平均向青島市供水量僅達到設計引水量的50%-60%左右，在一定程度上影響了綜合效益的發揮[15]。為保障工程管理單位的正常運轉和促進工程達效，引黃濟青工程在國內首次引入兩部制水價制度。自1989年建成通水至今，先后經歷過3次較大幅度的水價調整。但從近年來引黃濟青工程向青島市的實際供水量以及期間兩部制水價調整的影響關系看，決定青島市實際用水量大小的主要因素是基本水費對應下的基本水量，也就是說，不是市場供需決定水價，而是水價政策影響用水需求。

圖3　引黃濟青工程建成運行以來青島市實際用水與水價政策調整過程

2.東深供水工程案例分析

東深供水工程是一項以供應香港、九龍地區用水為主，同時向深圳特區供水并兼有灌溉、排澇、發電和防洪等綜合效益的調水工程。工程始建于1964年，此后又經過4次改擴建，供水規模已由建成初期的0.68億m3增至24.23億m3。東深供水工程有其自身的特殊性，與其他大多數調水工程的補水地位不同，東深供水工程所供水量占香港用水量的75%，深圳用水量的53%，東莞沿線8鎮用水量的80%，上述3個受水區不僅對東深供水具有較高的依存度，而且都具備較強的水費支付能力，因此東深供水工程具有較好的市場化條件。目前工程運行管理單位——廣東粵港供水有限公司運營狀況良好，這在國內外其他調水工程管理單位中獨樹一幟。

四、基于公益屬性的調水工程管理體制與制度建設范式

(一)調水工程管理方式需要堅持的幾個原則

根據調水工程的公益性特點，結合國內外已建調水工程的實踐，確定調水工程的管理方式應遵循如下幾個基本原則：一是突出工程的公益性、基礎性和戰略性地位，強化政府的公共管理職責；二是以單一管理部門為主體，與多個層級部門協調合作并積極吸納社會公眾廣泛參與；三是以資源管理為核心，理順資源管理、資產管理以及工程多目標管理的關系；四是統籌工程建設與運行的一體化管理，全面履行工程籌資、建設、運營、還貸以及資產保值增值等多方面職責；五是堅持政府公共管理與市場機制配置相結合，在確保工程良性運行的前提下力爭實現綜合效益的最大化。

(二)按照頂層設計理念超前構建全方位的制度體系

為確保調水工程的順利實施和良性運行，應結合我國現有制度體系建設的實際情況并參考國外成熟經驗，強化頂層設計，超前構建全方位的調水工程管理制度體系。重點包括：一是落實工程資金籌措方案，根據工程屬性定位明確政府財政撥款、銀行貸款、相關工程建設基金以及用水戶集資等的方式和比例并形成制度化；二是及早出臺工程管理條例，從適用范圍、行政管理體制、工程管理單位性質、資產管理、水量調度、地下水壓采、兩部制水價與供水合同、調水水質保障以及工程管理與保護等多個方面提出明確的制度安排，為工程管理提供基本制度保障；三是落實兩部制水價制度，在各受水區政府出具用水量承諾、簽署供水協議的同時，研究制定以公益性為主導和具有較強可操作性的水價政策，盡早明確基本水價和計量水價，以確保工程良性運行和按期還貸；四是研究落實受水區水資源配置政策，理順當地水與外調水的水資源管理體制，制定并實施受水區地下水壓采方案，研究相關生態用水補償政策，確保工程如期達效并實現最大化的綜合效益。

(三)統籌構建工程建設期與運行期管理機構框架

對于滿足受水區戰略發展需要、具有明顯補水性質且工程盈利能力較弱的常規調水工程，應從工程的公益性、基礎性和戰略性地位出發，從工程建設期和運行期兩個階段統籌構建工程管理機構框架。

在前期工作階段，先期成立工程建設領導小組及其辦公室*工程建設領導小組辦公室作為領導小組日常辦事機構行使工程建設的行政管理職責，機構單獨設立，人員編制和經費單列。，負責制定工程建設的重大方針、政策，協調并落實工程建設相關重大問題。同時根據工程建設的實際需要，在工程沿線各相關受水區配套組建工程建設管理機構。

在工程可行性研究報告批準以前，及時組建項目法人。可依據《工業企業法》或《公司法》以及國務院的相關規定，由政府部門授權通過財政注資、資產重組以及政府為銀行貸款提供擔保等方式構建融資平臺公司，專門負責工程建設的籌融資業務。同時成立專門的工程建設管理機構，在領導小組辦公室及其融資平臺公司的領導、監督下承擔工程建設任務[16]。

圖4　調水工程建設管理機構框架示意圖

在工程運行期間，為加強溝通協調和信息溝通，妥善處理工程運行管理中出現的相關重大問題，應成立由相關部門和機構組成的工程管理委員會。同時為避免機構重疊、降低行政成本、形成工作合力，適時將工程建設領導小組辦公室和項目法人通過行政資源整合與管理職責調整等方式合并組建成為工程運行管理機構*為統籌調水區和受水區水資源配置和調度管理工作，宜將管理局掛靠在水行政主管部門；同時直接由政府部門授權或由國有資產監督管理部門委托負責國有資產的保值增值工作。，在工程管理委員會的指導下負責工程的運行管理工作，工程管理機構根據工作需要可設多個分級和分項管理機構，具體負責各自管轄范圍內的運行調度管理工作。

考慮到調水工程既有典型的公益性特征，同時又兼具部分經營性特點，在工程建設與運行管理中應綜合運用政府宏觀調控和市場機制配置的雙重手段，既要通過建章立制接受各相關職能部門的管理和監督，又要積極引入市場化手段，采取項目委托、代建和招標等方式吸納專業化的社會資源進行建設和管理，同時在運營層面充分發揮市場配置資源的作用，探索引用PPP、BOT等特許經營模式，并通過多種經營、用水權益轉換和交易等進一步提高水資源的使用價值。

圖5　調水工程運行管理機構框架示意圖

五、結論

人類社會發展的歷史經驗表明，在一個水資源十分緊缺的地區，當其經濟社會發展達到一定規模，區域有限的水資源難以滿足經濟社會發展和生態環境保護對用水的需求時，在進一步科學合理開發當地水資源、加大水資源節約和保護力度的同時，適時適度建設調水工程已成為確保區域經濟社會可持續發展的必然選擇。我國水資源時空分布不均，在當前和未來一段較長的時期內，實施跨流域調水是保障相關區域經濟社會可持續發展的重大舉措。大多數情況下，調水工程具有較強的公益性，因此在工程資金籌措，建設與運行管理機構組建，資源、資產和工程運行管理方式確定、水價政策制定以及區域水資源配置等多個方面，都應從工程的公益性、基礎性和戰略性的角度出發，強化政府的公共管理職責，構建科學合理的管理體制框架，提出權威有效的制度安排，以確保調水工程的順利實施和良性運行。

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(本文責編：辛城)