公民體育權利實現程度實證考察的必要性分析——以《全民健身條例》為視角

法　東

(中國政法大學 法學院，北京 100088)

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公民體育權利實現程度實證考察的必要性分析
——以《全民健身條例》為視角

法東

(中國政法大學 法學院，北京 100088)

摘要：隨著公民體育健身需求的日益強烈，公民體育權利的實現成為體育法學界密切關注的課題。《全民健身條例》作為國內唯一規范全民健身活動的行政法規，其實施效果直接影響到公民體育權利的實現。而我國以此為視角進行的研究尤其是實證考察分析還相當薄弱，不利于公民體育權利的實現和完善。通過比較國內外對公民體育權利研究的現狀，可以發現國內對該問題研究的不足表現為權利實現研究不足、忽視政府責任履行及缺乏實證考察研究，對該問題進行實證考察研究有著充分必要性。

關鍵詞：體育權利；實現程度；實證考察；必要性

近年來，隨著經濟社會的進步，體育健身作為現代社會文明科學的生活方式受到人們越來越多的推崇，公民體育權利的法理概念逐漸引入法學研究重點課題之中。在世界范圍內，公民體育權利的提出到立法予以保障也僅有幾十年的歷史。1978年，聯合國教科文組織頒布了《體育運動國際憲章》，第一條明確規定了“參加體育運動是所有人的一項基本權利”。憲章還規定，所有人為了自身的全面發展，都有進行體育運動的基本權利，為保證通過體育運動發展身體、智力、思想品德，教育體系以及社會其他方面都要給予必要的保障。此外，國際奧林匹克委員會(ICO)的《奧林匹克憲章》、《歐洲全面體育憲章》、《殘疾人權利宣言》、《兒童權利條約》等規范文件都對“體育權利”加以規定。

1國內外對公民體育權利研究的現狀

1.1發達國家對公民體育權利研究的現狀

當前，英美日等發達國家已經建立起相對完備的體育公共服務體系，在整體上形成了對公民體育權利的基本保障，因此這些國家的學者將目光更多地投入到如何在更高效、全面、多元的層次上保證公民體育權利的實現。

英國在公民體育權利保障模式研究方面經歷了重要的轉變。英國娛樂與體育政策領域的著名學者IAN HENRY在其著作《The Politics of leisure Policy》中認為：公民體育權利作為公民權利問題應當被政府考慮為福利改良主義(Welfare reformism)之一。1975年的《體育與娛樂白皮書》強調了體育的權利屬性而不單單是需求，由此政府逐步重視公共體育服務的發展，對體育設施的供給迅速增加。然而隨著體育福利政策的不斷出臺，公共支出持續增加，給公眾帶來沉重的繳稅負擔。霍頓在其著作《Managing the New Public Service》中認為：福利國家的投入模式是無效率的。此后，保守黨研究并制定了追求服務效率和降低成本的“強制性競標”政策，推行體育公共服務領域的民營化。然而，過度重視經濟效益使得“強制性競標”不僅沒有改善公共體育服務的供給效率，所提供的公共體育服務也受到了影響。因此，學者們又開始尋求發展公共服務的新思路。“最佳價值”理念開始走入學者們的視野。“最佳價值”主要是將理性規劃、參與和評估引入到地方政府的體育公共服務管理中來，注重績效管理評估和外部檢測[1]。英國著名行政管理學者托尼·鮑法德認為：“最佳價值”與“社區和地方治理”有著密切聯系，在公共服務發展過程中也應當重視社區的參與，構建政府和社區的伙伴關系。

在美國，保障公民體育權利方面的研究主要有兩個方面。一是受美國民權運動和平等原則的影響，學者多重視特殊群體(包括婦女、學生、殘疾人群及黑人)的體育權利的實現。Angela Lumpkin, Sharon Kay Stoll和Jennifer M.Beller在其合著的《Sport Ethics:Applications for Fair Play》一書中指出：二戰后的美國黑人體育雖然取得一定進步，但仍存在諸多問題，如雖然法律規定不同種族有同樣權利，但由于經濟條件的不同，實際參加體育項目時，黑人學生多集中在足球、籃球和棒球，而游泳、網球和高爾夫則鮮有黑人運動員；學校合并造成許多黑人教練失業，而白人教練則保住了職位；黑人運動員不能得到與白人運動員同樣的工資待遇等。James Riordan和Arnd Kruger 在《The International Politics of Sport in the Twentieth Century》一書中認為：婦女很少能在體育教練和管理部門任職，直到1981年NCAA才有了第一個女性成員，即使到1996年，“婦女只占國際奧委會的7%，僅占國家奧委會的3%，占國際競技聯合會的6%”。婦女在領導地位上比例偏低說明婦女參與的范圍受到限制，并很少有機會影響決策的過程；二是由于出于對公民健康權利的考量，學者們普遍認為體育權利需要公民積極行使，而政府負有督促公民積極行使體育權利的義務和職責。當然，這是以美國政府已經充分提供體育公共服務為前提的，而更多的學者認為僅僅提供服務是不夠的，政府有責任督促和指導公民享受這樣的權利。美國眾議院議員Ron Kind在2009年向國會提交了美國當今個人健康投資法案，提議政府應當為公民個人體育權利的實現和體育消費投資，從而改變美國現行稅法，將美國公民用于群眾體育活動和健身活動的花費不計入消費稅。

在日本，最早提出體育權論的是法政大學教授永井憲一，他在《作為權利的體育——學校健康教育化的目的[2]》一文中提出了“體育權”。日本關于公民體育權利保障規范的法律主要體現在四個層面上，即憲法、體育振興法、體育行政法規以及其他法律法規中零散的公民體育權利規范。日本憲法第13 條規定：“全體國民都作為個人而受到尊重。對于謀求生存、自由以及幸福的國民權利，只要不違反公共福利，在立法及其他國政上都必須受到最大的尊重”；第 25 條規定：“全體國民都享有健康和文化的最低限度的生活的權利。國家必須在生活的一切方面為提高和增進社會福利、社會保障以及公共衛生而努力。”1961 年日本頒布實施《日本體育運動振興法》，這部法律是日本體育立法上集大成者的一部專門體育法，該法中具體規定了體育運動設施、科技、教育及國家和地方關于體育運動的支持的相應條款。其立法內容包括范圍較廣、具體操作性較強，對保障公民體育權利起到了現實作用，對于大眾體育的普及也功不可沒。除上述法律層面的規范外，日本其他的法律法規在涉及體育制度運行和公民體育權利保障方面時，在不與上述法律法規相沖突的前提下，進行補充或細化規定，尤其集中在對公民體育權利的保障方面作出相應的特別規定。如日本 1947 年頒布實施的《基本教育法》明確規定體育教育作為學校教育的必修課程，這使得學校體育成為了公民體育權利保障的重要組成部分[3]。

1.2國內對公民體育權利研究的現狀

自1995年《中華人民共和國體育法》(以下簡稱《體育法》)頒布以來，有針對性地開展以體育權利為主題的研究成為學界普遍關注的基本問題。這些研究既有基礎理論的研究，也有具體權利和公民體育權利實現的研究，呈現出多元化趨勢。

在公民體育權利基礎理論研究方面，學者主要圍繞體育權利的內涵、體育權利的性質以及體育權利的特征展開。

關于體育權利的內涵，在國內立法和國際公約中并未明確回答，目前還沒有統一的定義，學界對此也是眾說紛紜。于善旭認為：體育權利就是“通過法律規定的公民在有關體育的各種社會生活中所享有的權利，是國家以法律確認和保護的公民實現某種體育行為的可能性[4]”。有學者提出了不同的看法，如馮玉軍、季長龍從國家義務角度提出體育權利是公民通過體育活動實現最大自我利益和公共福利的可能性[5]。

關于體育權利的性質，有的學者認為其屬于人權的基本范疇并已被納入國際基本人權保護，如李雁軍的“體育與人權[6]”、黃世席的“國際體育運動中的人權問題研究[7]”；有的學者認為其屬于公民基本權利，如郭道輝的“權利的推定[8]”；還有學者(如中國政法大學副教授張笑世)論述其兼具自由權與社會權屬性。

特殊群體體育權利的研究則主要集中于學生群體、體育勞動者、弱勢群體等方面。學生群體領域，如童憲明的“學生體育權利淺論[9]”、胡泓的“全日制學校學生體育權利研究[10]”；體育勞動者領域，如閆旭峰、余敏的“反興奮劑過程中運動員的權利及其維護[11]” 、張厚福的“對我國運動員幾個主要權利的保護[12]”；弱勢群體領域，如裴立新、肖劍的“從社會學視角看我國農民工體育問題[13]” 、潘麗霞的“論當代社會體育參與中的性別平等與差異[14]”。

對公民體育權利實現的研究，學界多關注公民體育權利實現的障礙和保障。部分學者對公民體育權利實現中存在的問題進行了研究，認為我國公民體育權利實現存在制度障礙、觀念障礙和法律障礙。在制度障礙方面，高雪峰認為：各級體育行政部門更多關注于競技體育的發展，以大眾體育為核心的體育發展觀未能真正確立[15]，陳遠軍、常乃軍認為：現實中挪用和克扣體育專項資金，將體育場地挪作他用，非法侵占和破壞共同體育設施等違反《體育法》的行為時有發生，而作為主管機關的各級體育行政部門往往不能給予有力保護，通常表現為不能及時發現和不能及時制止、糾正[16]。在法律障礙方面，學者們較為一致的認為：當前立法未對公民體育權利作出明確規定，法規數量少、層級低，可操作性不強。還有學者對權利保護視野下體育法制現狀進行了分析， 王方玉認為：我國體育法律法規尚未形成一體化，缺乏對相關權利的系統保護；體育執法中侵權現象普遍[17]。在觀念障礙方面，王巖芳、高曉春認為：體育權利所涉的內容、行使的方式、如何被保障以及是否是一項獨立的權利等并不為人們所熟悉，如在司法實踐中，因體育權利受到侵害而提起的訴訟還未曾見過[18]。針對我國公民體育權利實現的各種障礙，一些學者提出了具體的措施。主要集中于加強立法，使公民的體育權利原則明確化和具有適當的超前性[16]；加強政府的導向作用、規范作用、保障作用、干預和救濟作用[19]；在公民體育權利受到損害時，充分發揮司法、行政、社會調解等糾紛解決方式的作用[20]。

我國對公民體育權利的研究起步較晚，研究的層次和深度都落后于以英美日為代表的發達國家，這些國家研究的重點為政府如何更為全面、深層次和科學化地實現公民體育權利，而我國目前的研究停留在公民體育權利概念提出和權利初步實現上，公民體育權利的保障方式和實現程度都尚待加快研究和實踐推進。

2我國公民體育權利研究中存在的問題

2.1公民體育權利實現問題研究薄弱

我國對公民體育權利的研究領域仍以體育權利的基礎理論和特殊人群具體體育權利為重點，涉及公民體育權利的實現尤其是權利實現的現狀、障礙以及成因分析相當薄弱。筆者認為，公民體育權利的研究不能停滯在基礎理論的層面，體育權利作為一種實踐性極強的權利，必須在現實層面上得到充分落實和保障，否則寫在法律上的權利也只能是一紙空文，而基于現實層面的研究卻相當匱乏。有部分學者避開了公民整體體育權利的實現問題，將研究的重點落到特殊群體的權利問題上，這實際是照搬發達國家學者的研究領域，忽視了發達國家已經建成了較為完備的公共體育服務體系這一前提條件，在我國涉及全體公民的基本體育公共服務體系尚未建成的情況下，單純論述更為深層次的特殊群體的體育權利，實質上是效果不大并且缺乏可操作性的。

2.2現有研究忽視政府責任履行

即使有少數學者提出體育權利實現的障礙問題，也是較為籠統、抽象的，針對當前出現的較多的“廣場舞糾紛”，學者們談到權利的救濟和實現也只限于發揮傳統行政、司法、社會手段，認為單純通過“相鄰權”途徑便可解決這類糾紛。這實際上是忽視了體育權利的特殊性，將該類糾紛簡單視為普通的民事糾紛，未認識到體育權利具有自由權和社會權的雙重屬性，其社會權屬性要求政府必須負擔應有的義務。將公民體育健身權與生活安寧權作為直接對立的雙方及沖突的根源，政府作為第三人，以政府介入或干預的手段或者其他方式來平息矛盾，這樣的解決方式只能是治標不治本，因為無論是公民體育健身的權利還是生活安寧全都是公民基本的、合理的訴求，學者們的傳統解決思路實質是一方正當權利的實現要以另一方正當權利的犧牲為前提，是要求公民對壓制權利實現的容忍克制。筆者認為：公民體育健身權與生活安寧權沖突的根本不在雙方，而是政府職能的缺位。雙方的沖突反映出當前我國公民體育權利所處的尷尬境地。在過去的發展模式中，奧運主導理念的影響下，群眾體育一直不被政府重視，體育也是位于次要輔助性的地位，成為其他社會經濟因素發展的手段和平臺，形成“體育搭臺、經濟或文化唱戲”的局面，公民的體育權利也一直被忽視。隨著社會經濟不斷發展，文明程度不斷提高，公民獨立的體育需求越來越強烈，體育成為人們生活不可或缺的內容和文明生活方式，但政府始終未能給予足夠重視。政府對公共體育服務設施投入極其有限，對體育資源的規劃管理不到位，公共體育資源緊張，公民基本體育權利得不到基本的保障，因此才誘發各種“廣場舞式”的糾紛。

2.3實證考察研究不足

針對立法缺失的問題，現有研究注重從宏觀、形式上進行探討，強調加強立法保障，例如不少學者提出我國相關立法對體育權利的規定不明確、不完善，立法缺乏體系等等。但針對現有立法在微觀層面的實施效果、實施過程中出現的問題及對策等實證考察研究不夠。以《全民健身條例》自2009年起實施以來的法律效果為研究視角，筆者認為《條例》本身對公民體育權利作出較為系統、全面的規定，其中承擔主要責任的是縣級以上地方政府。第二條和第二十六條規定：縣級以上地方人民政府應當將全民健身事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，有計劃地建設公共體育設施，加大對農村地區和城市社區等基層公共體育設施建設的投入，促進全民健身事業均衡協調發展。縣級以上人民政府應當將全民健身工作所需經費列入本級財政預算，并隨著國民經濟的發展逐步增加對全民健身的投入。由此，政府實際負有構建公共體育設施體系、保障公民體育健身權利的法定職責。《條例》第二十八條還規定了學校應當在課余時間和節假日向學生開放體育設施。公辦學校應當積極創造條件向公眾開放體育設施；國家鼓勵民辦學校向公眾開放體育設施。這就以立法的形式確定了公立學校開放體育設施供公眾使用的義務。同時學校可以根據維持設施運營的需要向使用體育設施的公眾收取必要的費用。《條例》第二十九條還規定了公園、居民住宅區等單位安排健身活動場地的義務。公園、綠地等公共場所的管理單位，應當根據自身條件安排全民健身活動場地。縣級以上地方人民政府體育主管部門根據實際情況免費提供健身器材。居民住宅區的設計應當安排健身活動場地。二十七條從總體上規定了公共體育設施的規劃、建設、使用、管理、保護和公共體育設施管理單位提供服務，應當遵守《公共文化體育設施條例》的規定。該條例第十五條規定新建、改建、擴建居民住宅區，應當按照國家有關規定規劃和建設相應的文化體育設施。居民住宅區配套建設的文化體育設施，應當與居民住宅區的主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用。任何單位或者個人不得擅自改變文化體育設施的建設項目和功能，不得縮小其建設規模和降低其用地指標。根據《城市社區體育設施建設用地指標》的規定，城市社區體育設施人均室外用地面積為0.3m2～0.65m2,人口規模為1 000人～3 000人的社區室外用地面積應到達650m2～950m2。綜合來看，我國相關立法對公民的體育權利的具體落實是有較為細致的規定，從實際來看并未取得良好的實施效果，這很大程度上影響了公民體育權利的實現。

筆者認為：正是因為當前我國學界缺乏對公民體育權利實現的研究，尤其是實證考察研究更加薄弱,在現有的研究中忽視了體育權利的特殊性，未能將政府責任缺失納入到研究體系中來。因此，針對當前研究的不足，我們從實證角度研究公民體育權利的實現，并且應當以政府責任的履行為重點研究內容。根據事物的普遍聯系，應當通過實踐調研概括總結公民體育權利的實現程度，進而分析歸納出其中的影響因素，最后回歸我國現有立法，分析影響因素在立法中是如何進行規定的、規定為何難以實現、法律本身有何漏洞及不合理之處、法律之外的因素又是什么，并利用國家正在對《體育法》、《全民健身條例》進行修改的契機，提出有益建議。在權利實現程度的量化評判上，應當建立圍繞公共服務投入、公民滿意度等科學合理的評價指標體系。

3實證考察公民體育權利實現程度的必要性

近日，國務院出臺了《關于加快發展體育產業 促進體育消費的若干意見》，構建覆蓋全民的體育公共服務體系成為發展體育產業的重要目標，完善體育設施、豐富市場供給成為產業發展的主要任務之一，這些反映了國家對實現公民體育權利日益重視起來，為破解公民體育權利實現中的難題提供了契機。作為較為關注這一領域的研究者，需要從現實層面發掘影響《條例》實施的深層因素并有針對性地提出對策才能推動立法的完善，從而提高公民體育權利的實現程度。結合國內外研究中存在的問題，筆者認為，對公民體育權利實現程度進行實證考察研究的必要性主要有以下三點：

3.1提高國民體育權利實現程度、保障和改善民生的需要

在當今社會，體育代表著文明科學的生活方式，也成為社會民生的重要內容。然而據相關研究，我國城市公共體育設施總體用地面積嚴重欠缺。欠缺用地面積是實有用地面積的3.0~8.7倍；我國城市公共體育設施數量嚴重欠缺，欠缺數量是實有設施數量的3.1~5.6倍；國家要求城鎮設置的小運動場、訓練房嚴重欠缺，欠缺數量分別是實有數量的近44倍和7倍。我國城市公共體育設施欠缺的態勢，應該引起全社會、特別是各級政府的關注[21]。據2013年全國公共財政支出決算統計，全國體育事業支出為299.08億元，占公共財政支出的0.21%，其中群眾體育支出為27.65億元，人均僅為2.12元。民眾體育需要的日益強烈，《條例》的相關規定卻無法很好地落實，直接阻礙了公民體育權利的實現，不利于社會民生的發展。因此，對《條例》無法落實的現實層面的原因我們必須加以研究，并提出解決對策，這是進一步保障公民體育權利的基礎性工作。

3.2提高國民身體素質和健康水平，建設體育強國的需要

體育強國的建成，標志就是國民體質的增強。毛主席“發展體育運動 增強人民體質”的題詞至今影響深刻。周愛光、陸作先生在2008年的《中日學生體質健康狀況的比較及其啟示》中研究發現：雖然近些年日本學生體質有所下降，但是還遠遠高于我國學生健康體質，而其中的遠遠是與日本的各種社會體育政策措施密切相關[22]。國家體育總局體科所蔡睿等于2008年做的《中日國民體質聯合調查報告》中就發現上海20~74歲成年人身體素質的總體水平低于東京，而影響因素為體育鍛煉意識、運動經歷和體育鍛煉行為[23]。2012年楊光等所著的《中日老年運動人群體質的差異性》中提出：中國老年人群體重指數比日本老年人相比要偏高，造成這一結果的原因其中有場地的不足，短期內我國體育場地數量、質量還無法同日本相比[24]。通過比較看出，中國學生、成年人和老年人的體質都已落后于日本。近期，國家學生體質健康標準測試結果顯示當前我國學生體質狀況差到令人吃驚，甚至有教師認為這種情況可以用恐怖來形容。中華民族的整體體質狀況令人堪憂[25]。而國民體質狀況和當前體育權利得不到重視、體育公共服務設施嚴重短缺密切相關。對《條例》實施過程中相關問題的研究也是提高國民身體素質和健康水平的迫切要求。

3.3促進立法效果實現的需要

如果法律只是停留在文本之上而不發揮實在的效力，則只是一紙空文而已。因此《全民健身條例》頒布以來的具體實施情況更應該引起我們的關注。各階層民眾對這樣一部法規是否有一定程度的認識并以此主張權利？各級政府部門及相關責任單位是否切實落實了其中的相關規定？實施過程中具有哪些問題、產生的原因又是什么?這都是亟需我們加以認識的。而研究這些問題的重要意義在于，在理論層面上有利于加深對我國全民健身條例及其實施的思考；從實踐層面有利于促進群眾體育機制的完善，切實推進全民健身活動。

總之，通過發掘《全民健身條例》在現實層面遭遇的難題并加以解決，可以進一步提高公民體育權利意識，促進公民體育權利的實現，保障社會民生；同時增強人民體質，加快體育強國建設，在另一方面又可以推動政府職能轉變，推進服務型政府建設，為全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興中國夢作出獨特而積極的貢獻。

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·體育社會學·

Analysis on the Necessity of Empirical Study on the Degree

of Realization of Citizen Sports Rights

——Based on “National Fitness Regulations” perspective

FA Dong

(College of Law, China University of Politics Science and Law， Beijing 100088, China)

Abstract:With the increasingly strong demand for physical fitness of, the realization of citizen sports rights become the subject of close attention in the sports law academia. As the only administrative regulations that regulate fitness activities, the implementation of "National Fitness Regulations" has a direct impact on the realization of citizen sports rights. The study on this, especially empirical study conducted analysis is still quite weak, and it is not good for the realization and improvement of citizen sports rights. By comparing the status quo of the study on citizen sports rights at home and abroad we can find that inadequate performances of domestic research are lack on the realization of the rights study, ignorance on government duty and lack of empirical investigation and study, and then the issue will have a fully empirical study tour necessity.

Key words:sports right; the degree of realization; empirical study; necessity

基金項目：2012年國家哲學社會科學基金資助項目(體育類)(12BTY006)

中圖分類號:G80-05

文獻標識碼：A

文章編號：1004-3624(2015)03-0001-06

作者簡介：法東(1990-)，男，山東青島人，部門行政法方向2013級碩士研究生.

收稿日期：2014-12-02