公共衛生應急管理研究現狀及展望

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[摘要]從公共衛生應急管理理論、應急管理體系、應急管理決策、應急信息系統等方面梳理了國內外公共衛生應急管理的研究現狀，在大數據背景下，結合突發公共衛生事件的現狀，從拓寬公共衛生應急管理研究范圍和豐富公共衛生應急管理視角兩方面展望了我國公共衛生應急管理研究的發展。

[關鍵詞]應急管理；公共衛生；研究

[中圖分類號]D58[文獻標識碼]A[文章編號]

2095-3283（2015）12-0116-03

SARS、禽流感、Ebola virus、MERS等全球頻發的突發公共衛生事件引起各國政府、學術機構和民間組織的高度重視，經過長期的實踐總結，形成了完整的公共衛生應急管理理論，本文把應急管理理論和公共衛生理論相結合，從不同角度深入分析公共衛生事件應急管理理論的發展。

一、國外研究現狀

（一）公共衛生應急管理理論的研究

20世紀80年代，公共衛生應急管理的研究領域不斷擴大，從單一的技術領域擴展到政治領域、社會領域，更涉及到了危機管理研究、災難研究、沖突研究，同時研究方法也發生了根本性的改變，學者們不再僅僅局限在歷史和哲學的角度，而是更多地從整個系統出發，針對突發事件應急管理的一個相關方面展開研究。。

進入20世紀90年代，研究領域擴展到危機反應、預防、恢復、計劃、風險評估和危機評價等方面，從管理角度對危機進行系統研究的著作是澳大利亞羅伯特·希斯的《危機管理》，他率先提出危機管理包括消減、預備、響應、恢復階段，即4R模式。

2012年喬治·D.哈導、瓊·A.布洛克、達蒙·P.科波拉出版的《應急管理概論》中指出應從減災、應對、恢復、備災、溝通五個方面研究應急管理。

（二）美、英、日公共衛生應急管理體系的研究

2002年4月美國國家衛生政策論壇上艾琳·薩林斯基首次提出“公共衛生應急準備的概念，美國疾控中心（CDC）的應急行動中心主任格爾伯丁博士認為完善的公共衛生基礎設施是防御各類突發公共衛生事件的最佳辦法。“國家—州—地方”三級體系組成了美國公共衛生突發事件應對系統。

英國的突發公共衛生事件應對系統是既包括戰略層面又包括執行層面的綜合體系。衛生部及其下設機構負責戰略層面的宏觀指揮，主要負責突發公共衛生事件的應對，以及完善突發事件應對準備的培訓。國民健康服務系統（NHS）主要負責執行層面的突發事件快速應對反應和日常工作，確保應急工作及時和高效。

日本在全國范圍內形成了以點帶面的公共衛生事件應急管理體系，把突發公共衛生事件的應急管理作為日常預防保健工作的重心，在功能、結構等方面對傳統的衛生應急機構進行了組織創新，使其職能更加完善，及時有效地應對公共衛生事件，并做好日常預防工作。

（三）公共衛生應急管理決策的研究

國外對于公共衛生應急管理體制的研究主要集中在如何提高決策者的科學決策水平，使其在應對突發公共衛生事件時能迅速做出科學決策，避免因個人能力不足和錯誤判斷帶來不必要的損失。

Efstathiou Panos（2009）在“Crisis Management in the Health Sector： Qualities and Characteristics of Health Crisis Managers”認為公共衛生應急管理需要適應現代化的要求，危機管理人具有良好的知識和接受良好的培訓。豐富的經驗，優秀的組織能力，以及完美的操作計劃對成功應對公共衛生突發事件起到關鍵作用。

意大利信息工程研究學者Daniela（2013）在“Knowledge-centered Design of Decision Support Systems for Emergency Management”（以知識為中心的應急管理決策支持系統的設計）中認為公共衛生應急管理決策支持系統的設計需要以專業知識為核心，具有激發和維持人際協作的核心功能能夠更好地協調和控制公共衛生突發事件。

Ludovic（2015）認為，決策者需要全面了解當前動態，做好突發公共事件的檢測和預警工作，完善公共衛生突發事件的預警機制，根據各方信息做出最優決策。

Malte（2015）在“Simulationsbasiertes Training”中認為，加強專業人員知識培訓對公共衛生應急管理的成功有巨大的推動作用。個人態度端正的專業應急隊伍能夠更好地完成團隊合作，進而做出科學準確的決策。

Rnne.Rimstad（2015）在“A Retro Spective Observational Study of Medical Incident Command and Decision-making”中認為，指揮官負責緊急響應操作的決策，因此，指揮官要事先做好應急準備，掌握專業知識，注重積累經驗。

二、國內研究現狀

我國能檢索到的最早關于應急管理的文章是1994 年《管理世界》刊登的《危機與危機管理》一文。2003 年SARS 疫情的爆發開啟了我國公共衛生應急管理之路，非典之后薛瀾的《危機管理：轉型期中國面臨的挑戰》一書隨之出版，標志著我國公共衛生應急管理的研究迎來了新篇章。

（一）應急管理體系的研究

北京大學楊開忠教授2003年出版的《國外公共衛生突發事件管理要覽》一書中系統和完善地介紹了西方國家公共衛生管理體系，是中國在公共衛生領域最早的一本危機管理專著，深入研究了公共衛生事件與經濟、政治的關系，分析了政治和經濟體系對公共衛生應急管理的影響，從多角度分析了國外突發公共衛生事件應急體系。

清華大學薛瀾教授在《危機管理：轉型期中國面臨的挑戰》（2003）一書中，認為在社會不斷轉型的大背景下，把危機管理作為政府日常管理的重要組成部分，政府需要建立獨立的應急管理機構，構建應急管理體系，協調各個部門進行高效的應急管理活動。

南京大學政府管理學院童星教授編著的《中國應急管理——理論、實踐、政策》（2012）一書創新了應急管理的領域，在整合重構了災害、風險、危機三大概念的基礎上提出“三位一體”的具有可操作性的戰略治理措施，即掌握社會風險的主動治理，深入推動公共危機治理，不斷完善應急管理體系①。

（二）應急管理機制的研究

應急管理機制研究致力于構建科學合理的反應機制來應對突發公共衛生事件。在公共衛生領域主要從管理機制、信息溝通機制以及協同管理機制角度提出處置突發公共衛生事件的辦法。

中國人民大學許文惠教授、中國人民大學公共管理學院副院長、政府管理與改革研究中心主任張成福教授在《危機狀態下的政府管理》（1998）一書中首次從社會政治危機的視角出發，構建政府應急管理機制。

許祖華（2003）等在《建立政府應對突發公共衛生事件協調機制探討》中梳理了“非典”疫情發生后，我國公共衛生應急管理機制的形成，提出政府協調機制建立的必要性以及政府協調機制不斷完善的建議和對策②。

哈爾濱醫科大學康寧（2015）在《我國公共衛生危機治理體系的構建與優化》中認為，突發公共衛生應急協同管理機制主要為優化機制、管理接口、資源協同機制和信息協同機制，公共衛生應急管理機制的發展需要應急協同管理機制的不斷推動③。

（三）應急信息系統的研究

良好的公共衛生應急信息系統至關重要，能夠及時有效地反應各地公共衛生事件的情況，進行有效的檢測、預警。學者們主要從檢測、預警和決策角度提出完善公共衛生應急管理信息系統的對策。

湖南省疾控中心應急辦陳碧云對數據進行分析整理，發現人群密集地方易產生突發公共衛生事件，政府需要加強對人群密集場所的突發公共衛生事件的應急管理。

黑龍江省衛生廳吳群紅（2006）將定性分析與定量分析方法相結合，調查研究了黑龍江省部分疾病控制中心（CDC）、醫療機構的預警信息網絡現狀，發現信息系統建設的薄弱等問題，需要完善突發公共衛生事件信息網絡硬件系統建設④。

中國人民大學教授韓小明（2010）認為，政府應根據復雜適應系統理論，在突發公共事件動態模擬的基礎上，建立并改善目前的突發公共事件應急決策支持系統，并將其作為政府決策支持系統的基本部分進行完善。

（四）政府應急信息公開的研究

政府在處置公共衛生突發事件時，由于信息公開制度不完善，導致信息傳播不順暢、錯誤傳播引起恐慌甚至由于刻意隱瞞信息引發政府公信力下降，政府要建立完善的信息公開制度，傳播正確的應急信息，提升政府的公信力。

江蘇淮安行政學院李昕在《試論突發事件中的政府信息公開》（2010）中認為公共衛生應急管理存在信息溝通不暢等問題，行政信息公開尚無完備的法律制度保障。要科學地處理政府與社會的關系，建立完善的突發事件預警機制⑤。

中國人民大學公共管理學院鄭雯在《突發事件處置、媒體輿情應對和信任危機管理》（2013）中，信任危機作為各項危機管理工作的基礎，在處置應急工作時發揮重要作用，需要不斷完善媒體應對、危機公關等方面建設，加強應急信息公開。

四川大學鄒霞在《新媒體環境下突發公共事件的正向科學傳播》（2015）中從技術條件、事件載體、闡釋機遇和公眾需求四個角度探討了科學傳播突發公共事件的現實可能性，提倡正向科學傳播突發公共事件中的各種信息，探索了新的科學傳播路徑。

（五）應急管理人才培訓的研究

應急隊伍的專業化程度決定應急工作成功與否，提高應急管理人員的職業水平是增強公共衛生應急管理能力的主要途徑，學者們從應急管理人才培訓的角度提出了完善應急管理人員素質的建議和對策。

北京師范大學周玲在《國外公共部門應急管理培訓體系的初步比較》（2010）一文中，認為應急管理培訓是提高應急管理能力的主要途徑之一，合理的應急管理培訓體系有助于提升公共部門應急管理能力，進而提升政府社會管理水平和能力[1]。

北京物資學院勞法學院副院長唐華茂博士在《應急管理人才隊伍建設研究》（2010）一文中認為，提高政府應急管理能力的關鍵環節是加強應急管理人才隊伍建設，提出了完善應急管理人才隊伍建設的對策和建議[2]。

清華大學公共管理學院薛瀾教授《我國應急管理人才培訓體系的現狀與發展》（2011）一文制定了科學的人才培訓模式以及具體的應急管理人才培訓的保障措施，致力于培養具有戰略眼光和專業技能的應急管理人才[3]。

三、我國公共衛生應急管理研究展望

隨著我國人口密度不斷加大，城市突發公共事件不斷增多，農村突發疫情事件也不斷增加，加強公共衛生應急管理的理論研究，需要進一步拓寬公共衛生應急管理的廣度和深度，我國公共衛生應急管理應加強以下兩方面的研究。

一是拓寬公共衛生應急管理的研究范圍。目前我國公共衛生應急管理的研究，大多以城市的突發公共衛生事件為主要研究對象，大都立足于宏觀層面或經濟發達城市，缺乏對經濟欠發達地區和農村地區的公共衛生應急管理研究。要改善公共衛生應急管理研究領域狹窄的問題，就要加強對內陸城市、經濟欠發達地區、社區和農村的公共衛生應急管理研究。

二是豐富公共衛生應急管理的研究視角。目前公共衛生應急管理研究存在視角狹窄的問題，在大數據背景下，需要結合統計學、傳播學、經濟學和心理學等學科的理論和方法。充分利用統計學知識和GIS（地理信息系統），監測突發公共衛生事件，對于公共衛生事件頻發的地區要加強公共衛生事件的預防；在自媒體快速發展的信息化時代，利用傳播學理論，有效控制應急信息的傳播；應急產品大多滯后于應急需求，要利用經濟學理論制定應急產業政策，指導應急產業發展；利用心理學理論對受災群眾進行心理輔導；在市政學角度，應完善市政基礎設施建設，建立城市應急通道和城市應急聯動系統，要多角度、多層級、多視野地來應對突發性公共衛生事件，促進公共衛生應急管理的發展。

[注釋]

①吳芃.我國地方政府自然災害應急管理研究[D].云南財經大學，2013.

②許祖華.建立政府應對突發公共衛生事件協調機制探討[J].上海預防醫學，2003（9）：419-422.

③誠然.我國公共衛生危機治理體系的構建與優化[J].行政事業資產與財務，2015（1）：50-55.

④劉清偉，吳群紅.黑龍江省突發公共衛生事件預警系統信息監測網絡建設現狀研究[J].中國公共衛生管理，2006（2）：98-100.

⑤李昕.試論突發性事件中的政府信息公開[J].菏澤學院學報，2010（3）：4-8.

[參考文獻]

[1]周玲，彭宗超，薛文軍.國外公共部門應急管理培訓體系的初步比較[J].中國行政管理，2010（3）：84-88、112.

[2]唐華茂.應急管理人才隊伍建設研究[J].中國行政管理，2010（12）：14-17.

[3]薛瀾，王郅強.我國應急管理人才培訓體系的現狀與發展[J].社會科學家，2011（9）：101-105.

（責任編輯：郭麗春）