政策工具視角下民辦高校分類管理的障礙及突破

李 湘 曾小軍

(1.中山大學南方學院，廣東 廣州510970；2.廣州大學 公共管理學院，廣東 廣州 510006)

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政策工具視角下民辦高校分類管理的障礙及突破

李 湘1曾小軍2

(1.中山大學南方學院，廣東 廣州510970；2.廣州大學 公共管理學院，廣東 廣州 510006)

分類管理既是緩解民辦高校資金困境的需要，也是構建良性高等教育市場的需要，這方面，國外私立高校分類管理實踐為我國提供了借鑒。從政策工具視角分析，民辦高校分類管理存在權威工具過度、激勵工具不足、能力建設工具缺位、符號和規勸工具失靈以及學習工具缺失等諸多障礙。要推進民辦高校分類管理工作，需優化政策工具的選擇，做到合理使用權威工具，明確激勵工具的可操作性，建立能力建設工具的政策支持體系，發揮符號和規勸工具的積極作用，主動探索學習工具的創新機制。

民辦高等教育；民辦高校；分類管理；政策工具

與公辦高校相比，民辦高校在人才培養層次和類型、辦學條件及管理機制上有較大差異，若實施統一的管理政策，顯然不符合民辦高校的發展定位，更不能滿足民眾追求特色高等教育的需求。盡管已有不少研究對民辦高校分類管理的重要性及分類依據進行了探索，但在如何分類和分類管理落實上還存在困難。本文從政策工具視角闡述民辦高校分類管理的動因和障礙，并在此基礎上探索突破分類管理障礙的具體路徑。

一、民辦高校分類管理的動因

(一)緩解民辦高校資金困境的需要

盡管近年來我國政府對民辦高校的資金投入在逐年增加,但總體用于民辦高校建設的教育資金比例仍然較低。據《2014年全國教育經費統計年鑒》顯示，2013年全國各級各類學?？偼度?8 268.7億元，其中民辦學校投入2 340.1億元，占8.32%。*教育部：《2014年全國教育事業發展統計公報》，2015-07-30，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/20150730_196698.html。事實上，我國民辦高校一直面臨著政

府財政資助不足、社會捐贈缺乏以及自身融資能力較差的情況?！叭谫Y困難使得學校無法改善辦學環境和條件,進而使生源受到影響,形成惡性循環。由于融資渠道狹窄,當一條資金鏈斷裂時,很難及時找到補給資金,使民辦高校的生存受到威脅?！?張妙延：《我國民辦高校融資問題研究》，云南大學2015年碩士學位論文，第22頁。

民辦高校根據資金投入性質，可分為投資和捐資兩種，由此形成營利性民辦高校和非營利性民辦高校兩種類型。若一視同仁，不僅不利于肯定和弘揚非營利性民辦高校捐資辦學者的公益精神，而且不利于營利性民辦高校投資辦學者權利和義務的有效監督，還會造成政府在對民辦高校進行資助時顧忌重重，不敢貿然資助。分類管理政策的缺失，導致政府財政資助力度的不足和社會捐贈進入民辦高校激勵機制的不健全，加上民辦高校自身融資能力有限，他們逐漸陷入缺資受困的局面。

(二)國際私立高校分類管理實踐的啟迪

從國際視角來看，美國具有世界上最清晰的私立高校分類管理頂層設計，其法律以“再分配約束”為統一和唯一的標準，對非營利性和營利性組織進行界定，并依據所在行業執行不同程度的優惠制度，而不符合此標準的組織通過自動排除法歸為營利性組織。*李虔：《國外私立學校分類管理怎么做——世界主要國家的改革經驗與啟示》，《教育發展研究》2015年第13/14期，第103-106頁。加拿大、澳大利亞和英國等國也都參照美國模式，對非營利性和營利性私立高校進行了法律歸類，使其發揮不同的作用。

各國還不斷健全支持政策，對非營利性與營利性私立高校給予差別化的政策支持，部分國家甚至將這種差異化政策納入政府管理私立學校的基本制度。以美國為例，私立學校的組織行為嚴格遵守非營利性與營利性的二元劃分，并配以精細設計的差異性制度。*李虔：《國外私立學校分類管理怎么做——世界主要國家的改革經驗與啟示》，《教育發展研究》2015年第13/14期，第103-106頁。其他國家亦通過相關政策，明確了非營利性和營利性私立學校的差別化待遇：在馬來西亞，營利性學校的稅收在參照一般商業組織稅收標準上予以優惠，一般不超過應稅收入的20%*Malaysia Tax Guide 2013，2015-07-23，http://www.pkf.com/media/1960332/Malaysia%20pkf%20tax%20gyude%202013.pdf。；在巴西，營利性學校須繳納的所得稅、職工社會保障稅等稅收，占學費收入的35%左右*官欣榮：《創新民辦教育的營利模式——一個現代商行為的法律規制視角》，《學術研究》2007年第12期，第73頁。；在荷蘭，營利性學校40%的辦學收入需以稅款形式上交政府*教育部發展規劃司、上海市教育科學研究院：《2002年中國民辦教育綠皮書》，上海教育出版社2003年版，第336頁。；在墨西哥，營利性學校須繳納稅額為50%的營業稅和增值稅*汪明：《墨西哥、巴西私立教育發展狀況及其啟示》，《國家教育行政學院學報》2007年第4期，第89頁。?？梢?，國外對營利性高校大多采取高稅額征收制度，而對于非營利性學校則給予差別化的政策支持。國際私立高校分類管理實踐經驗十分豐富，且具有很強的可操作性，對我國民辦高校分類管理的實施具有重要的借鑒意義。

二、政策工具視角下分類管理的障礙

由于政策工具這一概念具有豐富的內涵和外延，學術界目前對該概念還沒有統一的描述。在實際研究中，政策工具、政府工具和治理工具常常被相互替代使用。陳振明(2003)將政策工具定義為：人們為解決某一社會問題或達成一定的政策目標而采用的具體手段和方式。*陳振明：《政策科學——公共政策分析導論》，中國人民大學出版社2003年版，第170頁。張成福等(2001)認為，政策工具是政府將其實質目標轉化為具體的路徑和機制。政策工具是連接政策制定與政策執行之間的中間橋梁，是政策制定走向政策執行的關鍵所在，是政府得以推行政策的手段和方式。*張成福、黨秀云：《公共管理學》，中國人民大學出版社2001年版，第103-115頁。下文將借鑒英格拉姆(Ingram)和施耐德(Schneider)對政策工具理想類型的分析，從權威工具、激勵工具、能力建設工具、符號和規勸工具以及學習工具五個維度，詳細闡述政策工具視角下民辦高校分類管理的障礙。

(一)權威工具過度

權威工具是政府部門使用頻率最高的用以達成政策目標的工具，是公共機構或政策制定者執行指派任務的法定權力。權威工具主要在政府的科層體制中被使用，用以指導政府機關和官員的行為。當權威工具面向目標群體時，總是伴隨著其他動力機制。權威工具是以行動者自愿服從為基礎，這些行動者承認頒布者賦予規章和命令的合法性，而且認可頒布者的這項權力。政府權威工具的過度體現在對民辦高校管理職能上的“越位”，即民辦高校本可以自己解決的“小”問題，政府卻插手太多，主要表現為：習慣用公辦高校的管理模式來管理民辦高校，直接干預民辦高校的辦學自主權，“對民辦高校的收費標準、民辦高校招生比例的設置、民辦高校的校企合作等問題都有干涉，這種‘事無巨細’的管理束縛了民辦高校的自由，阻礙了民辦高校的發展，政府管理角色的不明確對民辦高校的發展造成了阻力。”*劉立生：《我國民辦高校發展中政府的作用——以江西省為例》，南昌大學2011年碩士學位論文，第23頁。權威工具的過度使用，在某種程度上會影響民辦高校參與分類管理的積極性和自主性。

(二)激勵工具不足

激勵工具是依靠正向或負向的切實回報來誘導人們遵從的工具。激勵工具假定個體是效用最大化的個體，除非他們受到被操控的金錢、自由或者其他切實回報的影響、鼓勵或強制，否則不會積極地采取政策倡導的相關行動?！睹褶k教育促進法》第四十五條規定：“縣級以上各級人民政府可以采取經費資助，出租、轉讓閑置的國有資產等措施對民辦學校予以扶持?！庇捎谌狈γ褶k高校分類管理政策，激勵工具僅限于規范條例中，流于形式，社會效應好的非營利性民辦高校未享有充分的政策優惠與激勵?！睹褶k教育促進法》第二十七條規定：“民辦學校的教師、受教育者與公辦學校的教師、受教育者具有同等的法律地位。”盡管民辦高校教師的法律地位得到了肯定，但他們未享受到與公辦高校教師同等的社會福利保障，主要存在社會地位不高、身份編制不清、薪酬待遇較低和社會保障不足等問題。新世紀以來，世界各國普遍將非營利性私立教育納入廣義的公共教育的組成部分。*國家教育發展研究中心：《教育產業化不是教育政策的方向》，《求是》2006年第7期，第53頁。我國民辦高等教育的快速發展，促進了高等教育辦學體制改革和層次結構的優化,在推進高等教育大眾化進程等方面發揮了重要作用。然而，民辦高校至今仍未真正享受到與公辦高校同等的待遇。激勵工具的缺乏，影響民辦高校利益相關者參與分類管理的積極性，不利于民辦高校分類管理政策的制定和實施。

(三)能力建設工具缺位

能力建設工具是指提供信息、培訓、教育和資源給那些有能力的個體、群體或機構去決策或開展活動。長期以來，我國高等教育的經費投入主要流向公辦高校，民辦高校一直處于補充地位，主要體現在：“財力資源和人力資源分配的不公平；在財力資源方面，公辦高校辦學經費來源渠道廣，不僅可以享受政府的直接財政撥款，而且在稅收、土地、銀行貸款和社會捐贈等方面享有諸多的政策優惠，但民辦高校到目前為止還難以得到政府有力的財政資助，在銀行貸款、土地征用和稅收優惠等方面也沒有享受到與公辦高校同等的優惠政策。”*曾小軍：《民辦高等教育政府干預研究》，中國社會科學出版社2014年版，第60頁。這種教育資源分配明顯不均的狀況，不利于民辦高校的能力建設。2008—2013年期間,民辦高校由640所增至718所，占全國高校的比例由24.03%增至28.82%；獨立學院則發展平緩。*周海濤、劉俠：《民辦高等教育發展研究報告——基于近十年全國民辦高校數據統計與政策文本分析》，《中國高等教育》2016年第2期，第18頁。民辦高校的快速發展，亟須一個更公平的政策環境。這不僅是非營利性民辦高校的渴求，也是構建公辦、民辦高校公平競爭和良性高等教育市場形成的重要因素?！敖逃脚c效率問題歸根到底是教育政策問題，是教育政策總體上重效率而輕公平的結果。在我國，政府重干預民辦高等教育的效率，而輕視民辦高等教育的公平。”*石火學：《教育政策視角下的教育公平與效率問題研究》，《清華大學教育研究》2010年第10期，第51頁。由于政府支持的教育資源通常放在公辦高校，民辦高校的辦學經費往往得不到保障，技能培訓及信息咨詢服務也得不到支持。缺乏與資金保障相關的扶持政策，將難以推動分類管理政策的落地。

(四)符號和規勸工具失靈

符號和規勸工具假定人們從內部受到刺激，并以他們的信仰和價值觀為基礎決定是否采取與政策相關的行動。個體在決策情境中感知到的諸多價值觀是以激勵為基礎的政策工具所不能掌握的。如果目標群體認為這些行為與其價值觀一致，則更容易接受并遵循這種價值觀導向。符號和規勸工具對政府提出了更高的要求，政府在擬定和頒布政策時需要考慮到民辦高校不同的價值觀，善用決策啟發。現實中，政府慣用新聞媒體宣傳其倡導的價值觀的重要性，通過數據指標及符號標榜的方式使民辦高校跟隨政府的價值觀，從而培養出符合國家意識形態需要的公民。這種思維模式導致政府制定的決策往往過于籠統、權威，市場干預過強，未考慮實際情況。2008—2013年民辦高校本科招生由66.99萬人增至92.14萬人，占比由22.55%增至24.16%；?？普猩?7.64萬人增至68.03萬人，占比由21.78%降至21.37%。*周海濤、劉俠：《民辦高等教育發展研究報告——基于近十年全國民辦高校數據統計與政策文本分析》，《中國高等教育》2016年第2期,第18頁。從以上數據可以看出，民辦高校正呈現出一種蓬勃發展之勢。在網絡時代，盡管政府的政策工具十分權威，但市場可能不聽任、不配合政府的指引，也可能不相信政府制定的目標活動是最優先或最科學的決策。符號和規勸工具是否有效，取決于政府的公信力，若政府干預內容多、范圍廣、強度大，必將導致其與民眾的疏離、與市場的對立，導致市場失去活力，最終造成政府符號和規勸工具失靈。

學習工具是指當目標群體采取行動解決問題時具有模糊性和不確定性，但能夠通過自身的學習行為，對其他政策工具作出有效的選擇。民辦高校大多是投資辦學，較少有捐資辦學。受市場競爭的影響，一些民辦高校往往容易出現只顧眼前利益的“短視”行為，忽視可持續發展。目前，民辦高校還未落實分類管理政策，致使政府對民辦高校的管理還是參照公辦高校的管理模式。評價機制決定著個體或群體的發展動向，這種既定的評價機制誘導民辦高校在辦學模式及辦學理念等方面都參照公辦高校而缺乏自身個性。加上民辦高校缺乏自省機制，又囿于社會評價機制的壓力，他們就更難形成特色。即使權威工具、激勵工具、能力建設工具、符合和規勸工具都發揮作用，若民辦高校學習工具缺失，將很難對高等教育政策作出有效選擇。

三、政策工具視角下分類管理的突破路徑

(一)適度合理使用權威工具

政府要做到適度使用權威工具，應放權且惠及非營利性和營利性民辦高校?！睹褶k教育促進法》二審稿公開征求意見的第三十七條規定：“非營利性民辦學校收費辦法，由省、自治區、直轄市人民政府制定；營利性民辦學校的收費標準，實行市場調節，由學校自主決定?！?《中華人民共和國民辦教育促進法修正案(草案)(二次審議稿)》，2016-01-09，http://canedu.org.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=100&id=1420?？梢姡菭I利性民辦高校仍缺少一定的自主性，受政府的監管較多，不能做到依市場規律自主辦學。政府權威工具的過度使用，既不利于民辦高校的自主辦學，也不利于增強辦學者的積極性、創造性和責任心。

政府要做到合理使用權威工具，應準確界定民辦學校的性質。2016年4月18日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十三次

會議，審議通過了《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督管理實施細則》，分類管理已成定局。對于營利性民辦高校，政府在稅收和土地方面給予優惠條件后參照企業運營模式即可；而對于非營利性民辦高校，則須先界定好其產權性質，才能吸引投資者及社會資金進入非營利性民辦高校。新的民辦教育促進法應保證讓“新人”進得來、“老人”留得住。以往對于民辦高校的投資僅限于投資辦學與捐資辦學，盡管為營利性及非營利性分類管理提供了依據，卻制約了非營利性民辦高校的發展。非營利性民辦高校不能僅限于捐資辦學，還應引進一種介于投資與捐資中間的模式，即出資辦學。出資辦學是指投資者投入民辦高校的辦學經費在學校發展增值后還能收回成本的方式。這既可以將民辦高校的發展交由市場決定、弱化政府干預，也可以讓投資者在實踐其教育夢的同時，保障其投資的教育成本在日后可以收回。

(二)明確激勵工具的可操作性

政府應制定具體的激勵工具方案，如引入公益融資機制，允許非營利性民辦高校信用擔保貸款和長期低息貸款，允許非教學資產作抵押、學費收費權作質押申請貸款，倡導鼓勵個人、企業和社會組織捐贈等。有學者指出：“通過稅收優惠而進行的間接支出具有‘配置’性質(allocative),對所有社會資源產生影響；而通過政府撥款給予的直接支出具有‘分配’性質(distributional)，對具體受益人產生影響(who has what)?！?Shaviro D N，Rethinking Tax Expenditures and Fiscal Language，Tax Law Review,2003，Vol.57，p.187.這些極具操作性的措施，有利于優化非營利性民辦高校的投融資環境，從而保證民辦高校分類管理的順利推行。

此外，政府還應靈活運用激勵工具，在政策上保障民辦高校教師的權益，運用激勵工具為民辦高校留住人才。比如，政府應制定相關政策搭建非營利性民辦高校和公辦高校教師合理的流動機制；改善非營利性民辦高校教師的工資待遇，使其享有與公辦高校教師同等的社會地位及福利待遇等。

目前來看，我國再生資源回收利用主要品種回收率基本低于60%，與發達國家80%以上的回收率相比仍存在較大差距，再生資源產業產值提升空間較大。2017年再生資源回收量實現2.82億噸，同比增長10.16%，回收總值達到7551億元，同比增長27.91%，主要原因是國際期貨市場鋼鐵、有色金屬等原料價格持續上升，疊加供給側改革和去產能等政策推動，再生資源回收實現量價齊升。隨著再生資源回收增長緩慢趨勢的持續改善，行業將逐步走出效益低迷態勢。預測后十三五時期，再生資源回收體系制度將逐步完善，市場化程度也將逐步提高，行業有望延續景氣度。

(三)建立能力建設工具的政策支持體系

政府必須建立針對民辦高校能力建設的政策支持體系。政策支持涉及投資者、管理者、教育消費者、政府及社會的私益和公益，涉及不同的行業規范、委托管理、屬性識別制度、公共財政資助和民辦高校免費補貼等。政策支持的力度不同，對民辦高校自身能力提升的影響也不同，特別是對分類管理后的非營利性民辦高校而言，更需要與能力建設提升相關的政策支持，對其可持續發展起著關鍵作用。

一方面，政府必須建立針對民辦高校能力建設的評估機制，通過制定具體的、操作性強的分類指標，評估民辦高校的辦學質量，使分類管理后的民辦高校在相對模糊的前期階段能有明確的努力目標和辦學準則，在某種程度上可倒逼民辦高校在短期的迷霧階段把握辦學方向，實現能力提升。另一方面，政府應主動為民辦高校搭建提升能力的平臺，為其借鑒國外先進經驗提供支持。分類管理后，政府既要著重加強對非營利性民辦高校的內涵與特色建設，為非營利性民辦高校發展提供政策支持，也要平衡好市場機制，引導營利性民辦高校在為社會創造價值的同時，制定好長期戰略目標，實現可持續發展。

(四)發揮符號和規勸工具的積極作用

要使民辦高校相信與政府相關的計劃和目標是重要的，政府必須了解民辦高校的實際需要和價值觀定位。符號和規勸工具要求政府制定的政策能與民辦高校的價值觀聯系起來。只有如此，才能讓一部分有著自身內驅力且不需要依附激勵工具的民辦高校自愿服從政府制定的計劃和目標。

政府可采用決策啟發的方式支持與援助“先發展民辦高?！保诳隙ā跋劝l展民辦高?！钡幕A上，對其給予政策獎勵及支持，以引導、勸誡“后發展民辦高?！币源藶闃藴?，努力跟進并做得更好。政府運用符號和規勸工具，為公益辦學效益突顯的民辦高校貼上“優秀”的標簽，通過這種方式樹立榜樣，讓一部分優質的非營利性民辦高校先發展起來?？晒膭罡嗟拿褶k高校選擇公益性辦學，為公益性民辦高校的發展營造良好的發展環境。此外，亦不可忽視營利性民辦高校，可采用符號標簽工具勸誡并表彰一部分優秀的營利性民辦高校，使其在追求經濟效益的同時兼顧社會效益。只有營利性與非營利性民辦高校并行發展，才能使民辦高校分類管理政策真正發揮作用。

(五)主動探索學習工具的創新機制

民辦高校應努力學習，加強教學模式改革創新，開創特色、創新教育、深化品質內涵，搭建具有自身特色的教育改革實踐平臺。王佐書(2014)認為，在民辦高校機遇優勢逐漸消退和社會外界對教育要求提升的雙重壓力下，未來民辦高校要繼續生存立足，唯有走內涵式發展道路，強化辦學特色。*王佐書：《中國民辦教育發展報告》，科學出版社2014年版，第202頁。民辦高校應致力于教學模式改革，走出一條具有特色的內涵建設之路，依據自身定位并結合區域優勢，進行改革與創新。

民辦高校應努力學習，為政府購買服務提供支持。從國際經驗來看，與其他建立了政府購買機制的國家不同，美國鼓勵扶持力度較強、行政干預色彩較淡，政府在學費標準、專業設置、課程安排和校長任命等方面充分放權，避免直接干預學校發展。*李虔：《國外私立學校分類管理怎么做——世界主要國家的改革經驗與啟示》，《教育發展研究》2015年第13/14期，第103-106頁。我國可借鑒美國模式，充分放權，讓民辦高校享有較強的辦學自主權，能結合自身優勢探索發展的新機制，進而為政府購買服務提供支持。

民辦高校應準確把握當前國內外形勢，加強政策研讀，形成自己的特色。當前，“雙創”已成為中國經濟新舊動能轉換的新引擎，有數據顯示，2014年以來中國通過“雙創”平均每天新增市場主體1萬家以上；與此同時，中國經濟結構也在發生著明顯的變化，高新技術產業增速超過10%，服務業占GDP的比重加大，新的經濟增長點正在催生中加快形成。*中國新聞網：《李克強一個月兩次外出考察何以頻提“雙創”？》，2015-09-26，http://www.chinanews.com/gn/2015/09-26/7546376.shtml。民辦高校只有加強學習，才能找到屬于自己的位置，才能跟上分類管理后的政策要求。

四、結 論

我國關于民辦高校分類管理的研究已經積累了比較豐富的成果，為具體的分類管理研究奠定了堅實的基礎，但在分類管理具體政策的制定及落實方面仍存在障礙，需要進一步研討，這是本研究的意義所在。經上述分析，本研究得出以下兩個結論。

第一，本文從政策工具視角出發，通過分解政

策工具的五方面內容，分析民辦高校分類管理的障礙，為民辦高校分類管理政策的具體落實提供建議，也為民辦高校提供新的發展思路。

第二，民辦高校分類管理已成定局，學術界討論的主題應轉移到如何促進非營利性民辦高校的發展。面對當前民辦高校參差不齊的發展現狀，政府不僅要考慮非營利性民辦高校的界定，更要考慮促進非營利性民辦高校健康發展的具體政策。本文對非營利性民辦高校的發展僅限于提出問題，還有待于今后的深入研究。

(責任編輯 毛紅霞)

The Obstacles and Breakthrough of Classified Management of Non-governmental Institutions of Higher Learning from the Perspective of Policy Tools

LI Xiang1& ZENG Xiaojun2

(1.NanfangCollegeofSunYet-senUniversity,Guangzhou,Guangdong, 510970,China;2.PublicAdministrationSchoolofGuangzhouUniversity,Guangzhou,Guangdong, 510006,China)

Classified management of non-governmental institutions of higher learning is the need for relieving their financial difficulties and building a healthy market of higher education. The practices of classified management in foreign private universities also provide inspirations and references in our country. From the perspective of policy tool analysis, classified management of non-governmental institutions of higher learning has the obstacles of excessive authority, inadequate incentive, absence of capacity building, failure of symbol and persuasion tool, absence of learning tool etc. To promote the implementation of classified management policy and objective, it is necessary to optimize the choice of policy tools, ensure appropriate and reasonable use of “authority tools”, clarify and refine the operation scheme of “incentive tools”, promote the effective improvement of “capacity building tools”, play the positive role of “symbol and persuasion tools”, and take the initiative to explore the innovation mechanism of “learning tools”.

non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; classified management; policy tools

2016-05-04

教育部人文社會科學研究青年基金項目(15YJC880119)；廣東省教育科研重大項目(2014JKZ022)；國家留學基金資助課題

李湘，女，湖南湘潭人，講師，研究方向為教育社會學及社會問題。

10.3969/j.issn.1671-2714.2016.06.003