安徽大別山區貧困縣扶貧移民補償測算及政策建議

孫 賢 斌

(皖西學院 資源環境與旅游管理學院， 安徽 六安 237012 )

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安徽大別山區貧困縣扶貧移民補償測算及政策建議

孫 賢 斌

(皖西學院 資源環境與旅游管理學院， 安徽 六安 237012 )

摘要：在生態資源價值補償必要性和機理分析的基礎上，借助遙感影像等數據，從生態服務功能價值、機會發展損失和碳排放的角度，估算安徽省大別山片區扶貧縣補償標準，結果顯示：岳西、金寨和太湖的生態服務價值和碳排放價值均很大，而阜南、臨泉、潁上、利辛、壽縣和霍邱等縣的發展權損失較大，以上各縣應該獲得相應的生態補償。根據扶貧移民對區域發展的影響，提出生態補償和扶貧移民的政策建議。

關鍵詞：生態補償；貧困縣；扶貧移民；安徽大別山區

由于我國自然地理、歷史等原因，區域發展不平衡問題突出，貧困地區特別是集中連片特殊困難地區發展水平低，扶貧開發任務仍然十分艱巨[1]。安徽省大別山片區是革命老區、優質淡水資源庫區、重點扶貧開發區，貧困程度深，生態環境保護與扶貧開發矛盾突出[2-3]。自20世紀后半葉，資源環境和社會發展問題矛盾日益激化，生態補償已被許多國家成功用于解決生態環境保護與經濟發展之間矛盾的有效手段。生態補償逐步成為國際共識和研究熱點[4-5]。黨的十八屆三中全會特別提出要實行資源有償使用和生態補償制度，建立和完善生態補償機制是解決區域協調發展、實現社會公平、扶貧的重要手段和戰略舉措。探討大別山區生態補償標準，為大別山區扶貧移民和扶貧開發籌集資金，對促進盡快消除貧困，具有重要現實意義和實際應用價值。

1研究區概況

安徽省大別山扶貧片區位于29°47′～33°23′N，114°52′～117°04′E，是淮河與長江的分水嶺。片區包括12個縣(圖1)，分屬于安慶市、六安市、阜陽市和亳州市，除望江縣外，其余均是國家級貧困縣，其中臨泉縣、利辛縣、潁上縣、阜南縣4縣位于安徽省西北部，屬于淮北南部平原；壽縣、霍邱縣2縣位于淮河南岸，屬于江淮丘陵地區；太湖縣、岳西縣、潛山縣、金寨縣4縣位于安徽省中西部，屬于皖西大別山區；宿松縣、望江縣2縣位于安徽省西南部，屬于長江流域北岸沿江平原。片區總面積27 557.72 km2，占全省國土總面積的19.77%。2011年，片區總人口數為1 389.8萬人，其中農業人口1 247.2萬人，貧困人口總數207.3萬人，占總人口的14.9%；地方生產總值達到1 200.1億元，地方財政總收入86.6億元，貧困人口年人均純收入1 965元，與2 300元的貧困線相差335元。

2研究數據來源與方法

本研究數據有2011年5月TM遙感影像、安徽省統計年鑒(2012年)、六安市統計年鑒和安慶市統計年鑒(2012年)。遙感影像經過幾何校正、裁剪、人機解譯和野外驗證，在ArcGIS10.0中統計各土地利用類型面積，其它指標值由統計年鑒計算獲得。

生態服務價值估算。本研究采用謝高地等人修訂的各土地利用類型生態價值當量[6]，計算各縣生態功能服務價值。

發展機會法生態補償標準計算。大別山區各縣發展機會損失的生態補償估算公式[7]：年補償量=(對照區的人均農民純收入-扶貧縣人均農民純收入)×扶貧縣農業人口+(對照區的人均城鎮居民支配收入-扶貧縣人均城鎮居民可支配收入)×扶貧縣城鎮居民人口。在此對照縣值取全省平均值。

基于土地利用碳排放的生態補償標準計算。據相關研究[8]，林地、草地、耕地的碳排放系數取-57.7，-0.022，0.422 t/hm2。由各土地利用類型面積和其吸收系數即可計算各縣的碳排放量。再依據我國造林成本的平均值[272.65元/t(C)]，以此常用的合理價格作為碳排放補償的價值當量[9]，即可估算各縣碳排放生態補償價值。各縣建設用地的碳排放量計算，先利用2011年各縣GDP和單位GDP能耗系數(噸標準煤/萬元)，間接計算出各縣的能源消費總量，再通過標準煤碳排放系數[0.733 t(C)/t]測算[10]。

3扶貧移民補償測算

3.1　大別山區扶貧移民的必要性

扶貧模式是扶貧開發理論的重要實踐基礎，我國的貧困人口表現大分散、小集中的空間分布態勢，貧困人口主要集中在一些集中連片特殊困難地區(貧困人口占片區內總人口的比例約占30%)，由于自然地理等復雜的綜合原因，給扶貧開發帶來極大的難度，所以，近年來我國啟動集中連片特殊困難地區扶貧攻堅工程，這已成為未來10年我國扶貧開發戰略及途徑的必然選擇。對于集中連片區扶貧開發來說，我國學者提出移民、綜合治理、整村推進等有效的扶貧模式。更多學者針對我國居住在生存條件惡劣地區的620萬特困人口，倡導搬遷移民扶貧。此模式的實施需要探索扶貧移民資金的科學測算，這是確保片區扶貧目標實現的前提。

3.2　大別山區生態資源價值的補償機理

隨著經濟學對生態環境價值的定位和研究深化，生態系統具有功能性價值(服務價值)和物質性資源價值兩個方面，生態環境的價值體現在生態效益，更多的體現在對人和生物生存空間及生態系統安全的影響。大別山區是我國重要水源涵養生態功能區，森林和優質淡水等資源豐富，對我國中部、華東等區域生態安全發揮著重要的作用。作為國家大別山片區的扶貧開發戰略的實施，生態環境相對脆弱，發展經濟與保護生態環境的矛盾十分突出，這就要大別山區生態環境建設的受益區來共同分擔環境保護和建設的重任。所以，建立和完善大別山區生態補償機制，實施受益區(周邊或流域)對貧困的大別山區貧困縣進行補償。

我國逐步實行生態環境資源有償使用和生態補償制度，生態功能區居民承擔著恢復和保護生態環境，選擇生態補償式扶貧方式是扶貧實踐的新途徑、新手段[11-12]。從目前實際來看，生態補償以政府補貼和專項撥款形式為主，補償程度很低，受益范圍小。如2011年中央投資安慶市易地扶貧搬遷費用2 724萬元，太湖、宿松、岳西、潛山4縣7個鄉鎮的農村貧困人口4 370人(1 091戶)扶貧移民，人均6 233元。其中太湖縣有林場面積12.33萬hm2，將近一半是國家公益林，國家每年補償120元/ hm2，此費用不夠防火護林的支出。所以建立貧困縣林業資源有償使用和生態補償機制是扶貧開發的重要條件。

3.3　各縣土地利用結構與特征

表1是2011年大別山片區各縣的土地利用類型面積。金寨、岳西、潛山和太湖4縣的林地面積比例均較大(超過50%)，其它各縣的耕地面積占主導，宿松、金寨、望江、霍邱和壽縣水體面積也占較大的比例(圖1)。

表1　安徽大別山扶貧片區各縣土地利用類型面積(km2)

注：“-”為統計面積近為0。

就整個片區來看，耕地和林地所占比例分別為56.16%和22.81%，為主要類型，而草地、水域和建筑用地的比例分別為6.44%，6.51%和8.08%。由以上土地利用狀況，扶貧片區應該大力發展糧油棉種植業、農副產品、林產品和食品等加工業，以及特色生態產業，促進生態經濟發展。貧困片區的新型節能環保建材、紡織服裝、醫藥、礦產資源開采與加工、旅游等相關資源或配套產業也有一定發展，這與區域資源密切相關。

3.4　各縣扶貧移民補償測算

安徽省大別山區各扶貧縣的生態環境資源狀況存在很大差異，如林地主要分布在金寨、岳西、太湖和潛山等縣，水域主要分布在宿松、望江、霍邱和壽縣等地(圖1)，各縣的扶貧移民數量和安置費用也不盡相同，為了統一和對比，均從生態服務價值、碳排放和發展權損失估算生態補償的資金，為扶貧移民的資金來源提供科學的依據。測算結果如圖2。

圖22011年貧困縣生態價值、碳排放補償量和發展權損失(億元)

注：碳匯價格按照中國造林成本平均值[272.65元/t(C)]計算，生態補償“-”表示應該接受補償。

從每年生態服務價值來說，金寨補償最多(53.73億元)，其次是宿松、霍邱、太湖、壽縣和潛山等縣獲得補償較多，以上貧困縣的森林資源或水資源較多，其它縣相對較少。2011年金寨、霍邱和壽縣扶貧人口分別為19.53，27.64和19.77萬人，人均扶貧資金分別是2.75，1.25和1.22萬元，如果此資金重點向扶貧移民傾斜，將會獲得更大的搬遷資助力度。

從每年碳排放償專項價值來說，貧困縣的碳排放與林地密切相關，金寨、岳西、太湖和潛山4縣的林地面積大，碳排放補償價值也大，分別可以獲得30.893，24.582，17.983和13.265億元的補償資金，所以人均扶貧資金或移民搬遷資金也較大(如金寨人均為2 965元)。

發展權損失整體反映了貧困縣的人均純收入或可支配收入與全省之間的差距，與人口數量也密切。大別山區貧困縣獲得發展權損失補償最大的是臨泉、霍邱、阜南、利辛、潁上和壽縣(表2)，這些縣是國家農產品主產區，在大別山主體功能區劃中也是限制開發區域，對于污染較大或對生態環境破壞的較大工程或企業布局較少，為大別山區生態功能發揮或維護系統平衡也起到重要作用，人均扶貧資金或移民資金也較大。

表2　2011年安徽大別山區國家級貧困縣人口、收入和機會損失

以上從生態服務、碳排放和發展權損失3個方面，探討了大別山片區扶貧縣生態補償資金來源和數量，生態服務價值和碳排放均體現資源和功能價值，發展權損失是反映縣域經濟發展水平的差異，3種測算方法各有側重點，結合各縣實際、每年的扶貧人口和移民人口計劃，可以作為主要的資金來源推進扶貧開發，促進大別山扶貧攻堅目標的實現。

4扶貧移民對生態保護與發展的影響

大別山區最為貧困的人口居住惡劣的山區，是扶貧開發的重點攻堅對象。扶貧移民區實施宅基地復墾還耕、退耕還林，發展種植養殖業，綜合利用各種土地，恢復原居住地生態環境。通過移民安置地后，可以改善生產生活條件，進而加快大別山區扶貧開發進程。按照統籌規劃和協調發展的原則，移民集中安置點與新農村或新型中小城鎮建設相結合，聚集資金、勞動力等生產要素，促進當地城鎮化的發展。

扶貧移民后，讓優化組合剩余勞動力，開展農業的集約化經營生產，緩解生態功能區的農、林、牧矛盾，大力發展特色林業、特色農業。移民搬遷后，人類活動對生態環境的干擾將減弱，有利于造林、育苗、封山育林，繼續保護天然林資源，維護水土保持、退耕還林，為發揮生態區水源涵養功能提供保障條件。

按照“政府引導，群眾自愿”的原則確定生態移民的安置地點(具有區域發展帶動能力的城鎮)及安置方式。可采用城鎮集中安置、城鎮分散安置、二三產業安置、勞務輸出安置等多種形式。移民扶貧工程將原來分散村民集中安置，經過科學規劃，依據移民整體搬遷集中安置，建造基礎設施和公共服務設施，共享社會資源，扶貧移民降低了扶貧開發的成本。

5政策建議

5.1　探索扶貧攻堅與生態環境保護共贏機制

安徽大別山片區金寨、岳西、潛山和太湖4縣森林資源豐富，是重要的碳匯區，碳排放價值達86.72億元，鼓勵開展碳匯交易等試點，積極探索有效的市場化生態補償模式。根據各縣資源優勢，選擇各扶貧縣生態產業、配套產業及新型產業，大力發展低碳環保產業，將生態效益轉變成扶貧效益和經濟效益，探討生態建設與扶貧開發協同共贏機制。生態補償式扶貧開發相關工作涉及林業、扶貧辦、庫區移民、國土和水利等多部門，建立生態補償機構，提高資金利用效率。

5.2　建立生態補償制度

目前扶貧移民區環境承載能力弱，安徽大別山庫區移民為33.16萬人，國家移民直補為每人600元/年，補償期限為20年，水源地居民的補償為每公頃公益林150元，遠低于木材經濟利用價值，由于補償標準低，扶貧經費嚴重缺乏，為了給生態環境保護者必要的經濟補償，必須建立大別山生態功能區補償機制。估算生態補償合理標準，在國家生態補償的財政轉移支付的基礎上，各級政府給予相應配套，同時通過市場機制引導企業進行生態補償，多方籌措資金。對不同安置類別的扶貧人口安置資金進行測算和配置，建立有效的政策和制度。

5.3　創新扶貧投融資機制

制定鼓勵和優惠的配套政策，建立對企業的激勵機制，通過相關的國內外補償項目獲得捐贈補償資金，使補償主體多元化。構建智力、產業、政策、實物等多種補償方式。建立信貸資金、財政資金、社會幫扶資金對扶貧投入的不斷增長政策。引導企業或社會資本投入扶貧開發，拓展新的融資渠道。改革土地所有權、林權，通過財政政策和市場構建生態補償式扶貧開發投融資機制。

5.4　加強扶貧移民配套工作

優先對生存條件惡劣區域居民進行扶貧搬遷，總結扶貧移民經驗，引導向工業園區、發展基礎好的中小城鎮移民，增加就業機會，開展職業技能、農村實用技術等培訓，提升就業能力，加大培育和發展后續產業的力度，加強扶貧移民的統籌協調等各項配套工作，確保移民脫貧和再發展。

5.5　建立扶貧產業生態補償與評估

按照大別山扶貧片區 “一圈四走廊”的空間結構規劃，皖西南區大力發展紅色和休閑度假旅游、生物醫藥、機械制造業、特色農產品生產加工、紡織服裝等生態產業，皖北區重點發展糧食和畜禽產品生產加工、新型建材、煤炭、文化旅游，打造區域扶貧產業，壯大優勢主導產業，逐漸由“輸血型”補償向“造血型”補償轉變，提升片區自身發展能力，實現外部補償轉化為自我發展。開展產業科學合理高效的補償標準量化核算，建立考核體系和生態補償制度，如對產業生態化給予補貼、減免稅費、貸款，及政府的激勵政策，探索市場化產業生態補償模式[13-14]，通過補償和產業效應評估促進區域產業升級和轉型，實現片區脫貧致富。

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Suggestions for Poverty Alleviation Immigration and Policy in Dabieshan Mountains of Anhui Province

SUN Xian-bin

(College of Resource Environment and Tourism，Wanxi University， Lu′an 237012，China)

Abstract:Based on the necessity analysis of the ecology resources value compensation and mechanism, and with the aid of remote sensing image and others data, we estimate the compensation standard from the aspect of ecological service value, the industrial development opportunities cost and value of carbon emissions based on price of fixation carbon dioxide in Dabieshan Mountains area. Results show that: ecological service value shows a relatively higher level in Yuexi County, Jinzhai County and Taihu County, and the value of carbon emissions indicates the same changing trend. But the Industrial development opportunities cost shows a relatively higher level in Funa County, Linquan County, Yingshang County, Lixin County, Shouxian County and Huoqiu County, and these counties should get more ecological compensation. According to the poverty alleviation immigration influence on regional development, ecological compensation and poverty alleviation immigration policy suggestions are put forward.

Key words:ecological compensation, poverty county, immigration for poverty alleviation, Dabieshan Mountains area in Anhui Province

中圖分類號：F323.22

文獻標識碼：A

文章編號：1007-4260(2015)01-0082-05

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1150/n.2015.01.023

基金項目：安徽省科技廳軟科學項目(1402052055)和安徽省人文地理學重點學科建設項目(皖西學院)。作者簡介：孫賢斌，男,安徽含山人，博士，皖西學院資源環境與旅游管理學院副教授，研究方向為資源經濟與GIS應用研究。

收稿日期：2014-07-16