我國大學章程法治效果評估的構想

孫芳 苗正達

摘 要：法治效果是大學章程實施過程中的關鍵性問題。當前，衡量法治效果的主要手段是進行法治評估。有鑒于此，立足于大學章程的“混合法”屬性，認識到其法治評估的重要性;在一定的前提和原則之下，科學、合理地使用“法治指數”這一測量工具，構建大學章程法治效果評估的有效維度指標。同時，考慮到大學組織的特殊性，還要形成與章程法治效果評估相配套的運行機制，從而提高法治效果評估的公信力。

關鍵詞：大學章程;法治效果;法治指數

法治是現代組織科學、有效的制度化安排，能夠使行為規范、穩定。[1]大學章程是組織法治的“制度理性”體現，它為利益相關者提供了可資遵循的共同準則，為大學發展指明方向。我國大學章程致力于理順利益相關主體的權利義務關系[2]，使“依法治校”成為政府、社會、學校對大學治理的共識[3]。因此，大學章程實施的法治效果是“中國特色社會主義法治體系”建設的重要組成部分。

我國大學章程的屬性決定其法治效果評估的必然性

1. 我國大學章程的“混合法”屬性

依據2012年教育部頒布的《全面推進依法治校實施綱要》，我國大學在《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國教師法》等“上位法”的指導下，制定了具有中國特色的大學章程，并由國家教育行政機關予以確認。作為組織自治法的一種，大學章程介于“軟法”和“硬法”之間，依靠公共強制或自律機制來實施，側重于為法主體的行為提供約束力，而制裁性只是次要的和輔助性的[4]。換言之，我國大學章程具有混合法的屬性。它通過協調“政治框架下的權力”和“法律框架下的權利”[5]來實現對“政法話語”和法條分析藩籬的超越，厘定組織橫向與縱向結構[6]。基于這一特性，大學章程在宏觀層面上“適應教育發展新形勢，提高管理水平與效益，實現教育治理體系和治理能力現代化，維護學校、教師、學生各方合法權益，全面提高人才培養質量，實現教育現代化”;在中觀層面上“深化教育體制改革，推進政校分開、管辦評分離，構建政府、學校、社會新型關系，建設現代學校制度”;在微觀層面上“適應加快建設社會主義法治國家要求，發揮法治在學校管理中的重要作用，提高學校治理規范化、法治化、科學化水平”。此外，大學章程的該特性還適應了司法審查的需要，成為司法裁判大學相關糾紛時的重要參考依據。也正是這種混合法的屬性導致大學章程的法治效果成為實施中的關鍵性問題。

2. 我國大學章程法治效果評估的必然性

大學章程是國家相關法律法規在高等教育領域的延續，對于舉辦者、行政管理人員、教師和學生等主體均具有約束力。大學法治問題從根本上可以看作是章程實施效果[7]的問題。從歷史演進來看，大學章程一旦確立，就意味著校內任何規章制度都不能與之相違背，校內外相關利益主體要遵守、執行和適用，不得違反[8]，其法治效果通常受到“主體要素、形式要素、程序要素和內容要素”四個要素的影響。其中，主體要素是指誰制定就會表達誰的意志，最大程度地維護誰的利益。這要求必須對大學章程制定主體的多元性與相關性進行考察，以保障社會及組織成員對其較高的認同度和接受度;形式要素是指規范的書面呈現形式，這要求必須對大學章程文本的規范性進行評估;程序要素包括制定程序和審核程序兩個方面，只有對此進行全面評估，才能更好地保障大學章程的公信力;內容要素是指符合法律法規的規定，大學章程應記載與其設立或管理活動有重大關系的并體現了高等教育法對大學章程內容統一要求的基礎性事項[9]，如不記載或者記載違法，將會導致大學章程無效。

大學章程是法治精神、現代制度與教育治理場景等因素的結合，為免其流于形式，無法對組織產生實質性影響，除以混合法為基調外，還應保留其契約性，尋找大學內外部關系協調的動態平衡點。因此，其法治效果衡量的新突破口[10]在于通過評估形成能夠反映大學章程實施“質量”和“厚度”[11] 的“數據集”。

我國大學章程法治效果評估的前提與原則

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中關于“建立科學的法治建設指標體系”的要求，可以看作是大學章程法治效果評估的行動理念，而要通過評估實現高等教育領域治理的法治思維和法治方式改革，則還要遵循一定的前提和原則。

1.大學章程法治效果評估的前提

“法治評估”是指評估主體依據規范的程序，測量某場域法治狀態，并為其法治可持續發展提供有效預期的一系列活動。實施該評估的前提是“明確的法治概念”和“有效的法治評估指標”，前者是后者的充要條件。二者在中外法學研究者的思想中常常“一體化”呈現，如塞爾茲尼克的“自然的法治理想標準”[12]，富勒的“法律內在道德即法治的八個準則”[13]，拉茲的“合法性法治模式的構成要素”[14]，羅爾斯的“形式正義的法治模式要求”[15]，《德里宣言》提出的“全面正義的法治模式原則”[16]以及張文顯的“現代法治基本要素與機制的十個方面”[17]等。它們為“法治評估”提供了共性化標志，即“形式法治”與“實質法治”[18]，其中，形式法治又分為“依法治理”“形式合法性”“民主合法性”三種模式[19]。分析我國《高等學校章程制定暫行辦法》關于“章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。高校應當以章程為依據，制定內部管理制度及規范性文件、實施辦學和管理活動、開展社會合作”的規定發現，大學法治顯然屬于“依法治理”的范疇，必須在一定原則的指導下進行。

2. 大學章程法治效果評估的原則

大學章程法治效果評估所遵循的原則出于“評估”和“大學”兩個向度的考慮。評估本身存在建構主義思維和漸進主義邏輯，這會導致指標受設計者與測評者價值影響與操作失當等內在缺陷。因此，任何一個評估體系都無法涵蓋整個法治進程，最好的評估也是對現實“片段”的測量。而且，現代大學規模巨大、信息繁雜，章程要想獲得理想的法治效果就必須秉持公正法治理念和營造公開透明的實踐制度環境[20]。據此，大學章程法治效果的評估應貫徹“不同評估主體地位平等”“相關利益群體充分參與”“信息對稱”和“回應現實需要”四項基本原則（見表1）。

表1：大學章程法治效果評估的基本原則

不同評估主體

地位平等 相關利益群體

充分參與 信息對稱 回應現實需要

在一個理想的、均衡的法制環境中，評估主體之間的地位應平等，評估過程兼顧 “專家”和“社會公眾”的視角，以免評估結果有所偏頗，不能被其約束對象真正認可，從而失去運行的根本動力。

大學章程法治效果評估要程序正當，只有共同體不同層次的相關利益群體充分參與，才能保證評估角度的全面、客觀。同時，評估結果也能夠最大程度地被社會和組織成員“認同”。

大學章程的法治效果取決于“熟人環境”中遵循規則的自愿和自發，只有減少組織成員間信息不對稱的情況，才能形成對彼此的監督。

大學章程法治評估指標應具有一定的靈活性，通過及時調整與修訂，彌補主觀指標與客觀指標的不足，以確保評估結果的準確性。

大學章程法治評估基于必要前提條件和原則的指導，成為一種蘊含社會發展理念的系統性工程[21]。它涉及高等教育系統內外部多重因素的交叉影響，必須進行整體把握和前瞻性設計。要想準確勾畫出大學依法治理的實然圖景，就必須按照其內在規律，用貼近現實的方案和工具開展實證調查，建立起一整套量化標準。

法治指數：大學章程法治效果的評估工具

1.法治指數

“法治指數”是基于實證化法治理論和統計指數方法論，發展出的評估因子體系和具體變量。它將繁冗龐雜的法律制度高度濃縮，形成可操作的量化指標體系，并通過實證調查和統計分析得出有意義的數值。20世紀末，這一概念出現在政治法律領域[22]，最早由世界銀行三位經濟學家開發，此后，自由之家（Freedom House）、貝塔斯曼基金會（Bertelsmann Foundation）等組織也開始法治測量。2006 年，美國律師協會（ABA）發起“世界正義工程”（WJP）計劃，創建了第一個國際法治綜合指數，在第一手資料基礎上建立起完整、明確的法治評估體系，滿足了推廣法治的現實需要。這種綜合“法治指數”表面上只是數字，但其本質上反映的卻是法治創新“制度束”組合運行的效果。

2. “法治指數”設計的理論基礎

“法治指數”的理論基礎需要包括實證法學和法社會學兩種。實證法學立足于哈特和拉茲的“實踐法學”思想和阿列克西的法律論證;法社會學則立足于麥考密克和魏因貝格爾對“制度”事實的闡釋和哈貝馬斯“交往行動”中關于商談尋求合意的實踐論，這種法哲學理解的“實踐轉向”集中體現了“實踐理性”和“實踐智慧”對法治效果的影響[23]。世界經合組織（OECD）出版的《綜合指數的設計手冊》（2008年）中涵攝“概念框架、數據選擇、數據處理、多元分析、標準化、不確定性和敏感性分析、與其他指數的關聯、分解為基礎指標、結果可視化”“每一環節都要對其后的步驟及整體結果產生重要的影響”[24]等要求，為法治指數的設計提供了更具直接指導意義的理論基礎。WJP依據上述理論將綜合法治指數分解為“四點原則”[25] “九個指標”[26]的評價體系，其以完整嚴密的邏輯性和穩定統一的程序性[27]獲得了世界范圍內的較高公信力。因此，該指數也可視為我國大學章程“法治指數”設計的參照范本。

3. 大學章程“法治指數”維度的構建

法治是規則之治，法治指數維度的構建是通過簡化評估對象的復雜概念來擬合宏觀、中觀和微觀要求，設計指標框架的過程 [28]。好的法治指數，各維度間應具有互斥性、窮盡性和單項性，總體上又能夠整合為內在協調有序的、較為穩定的“有機體”。這就要求在維度的設計上：首先，要著眼于兼顧對“客觀數據”（政府或第三方部門調查統計）和“主觀數據”（專家或利益相關者調查統計）的收集;其次，要立足于教育相關法律法規，特別是我國正在對《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中“六修五立”要求指導下進行教育專門法律（8部）、教育行政法規（近20部）、教育規章（70余部）以及大量的地方教育條例分步驟的一攬子修改，新確立的內容必將成為法治指數設計的原則性維度;最后，還要充分考慮大學的辦學特色、治理邏輯等異質性“觀測點”，以“大學使命”為例，如果一所院校的使命其他院校都能用，就說明這種表述不很貼切[29]。大學的“異質性”是章程法治效果評估的基本準則和內在價值取向。簡言之，法治指數沿一條嚴密的邏輯鏈生成，體現了大學章程從概念到制度再到評估指標的演進過程。作為數字化的評估工具，它可以衡量我國大學章程法治效果的總體狀況，通過解構和重構來認識高等教育依法治理的全貌。

大學章程法治效果評估的配套機制

大學章程是約定和闡述獨立主體使命，界定內部各利益關系的責任和義務，書面寫定的有法定意義的組織規程[30]，其法治效果評估作為一種法律實踐，是一個多因素復合和多環節有機協調而邏輯銜接的綜合運行過程，同時伴隨著思想和行動雙重層面的對于法律實踐的目的、方法、過程等的設計、鑒別、評估、選擇、決定和反思因素。大學章程作為實踐規則是理性的產物，它不可能獨立存在，必然會與其他規則共同決定組織的利益。[31]因此，大學章程“法治指數”在必須滿足概念的一致性、標準化且可靠的數據收集，適當的匯總、賦值、加權和標準化方法等[32]最低限度技術要求的同時，還要注意與大學乃至整個高等教育系統中的其他制度形成配套運行的機制。具體來說，要想實現對章程法治效果評估的構想，還需要進一步建立和完善我國大學的民主決策機制、權力監督機制和權益保障機制（見表2）。在《全面推進依法治校實施綱要》（2012年）中，我國正從八大方面、二十九點對大學章程法治的配套機制進行深入系統的探索，特別是其中關于“形成濃厚的學校法治文化氛圍”“加強組織與考核，切實提高依法治校的能力與水平”等方面的內容與法治效果評估密不可分。

表2：大學章程法治效果評估的配套機制

民主決策機制 權力監督機制 權益保障機制

法治與民主相伴而生。大學章程法治效果評估的核心正是學校治理的民主程度。在評估過程中，只有建立起更廣泛的民主決策機制，才能減少阻力，增進共識，保證結果具有較好的公信力和較大的影響力。

以“權力尊重權利，權利制約權力”的治理秩序保障評估的信效度，強化對權力部門和領導者的監督，形成“有權必有責、用權受監督、違法要追究”的長效機制。監督主體應廣泛包括黨委、社會和群眾等，杜絕隨意性和不規范性，以確保主體間的地位平等。

法治精神的實質是“權力制約”和“權利保障”。法治評估的過程中，要注意不同群體利益的充分表達，尊重其知情權、陳述權、申辯權。除評估前的預防性措施，也要有評估后對部分弱勢群體的補償性措施。

大學章程法治效果評估是其自反性監控的有效形式，有利于其自身結構與內容的不斷完善。“法治指數”是評估從抽象理論走向具體實踐的嘗試，它有利于把握當前狀況，進行戰略性前瞻，但并不能解釋說明一切問題。因此，仍需理性地看待評估結果。如果被賦予過多工具性期望，法治指數不僅難以對我國大學法治建設起到積極的推進作用，還可能引向“追求數字”的歧途。從這個意義上說，實踐導向的追問和反思也應是大學章程法治效果評估體系構想的應有之義。

本文系國家社會科學基金“十二五”規劃教育學青年課題“地方大學轉型發展中的問題及對策研究”（CAF140138）階段性研究成果;黑龍江省教育科學“十二五”規劃備案課題“以治理權力配置為主導的地方大學章程建設研究”（GJD1214036）;黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目“從‘權力到‘權利：黑龍江省大學生參與學校治理模式研究”（15GLE04）階段性研究成果

參考文獻：

[1][美]W·理查德·斯格特.組織理論：理性、自然和開放系統[M].北京：華夏出版社，2002：128.

[2] 田曉苗.中國教育法治化：歷程、問題與反思[J].國家教育行政學院學報，2015（2）：26.

[3] 馬書臣.大學內部治理的法治思維[J].中國高等教育，2014（17）：11.

[4][美]博登海默.法理學：法律哲學與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社，2004：363.

[5]周光禮.我國現代大學制度構建的法律視界[J].中國高等教育，2007（20）：26-28.

[6] 湛中樂.公立高等學校法律問題研究[M].北京：法律出版社，2009：116.

[7]周光禮.大學內部規則的法理學審視[J].現代大學教育，2005（4）：8-11.

[8] 沈宗靈.法理學[M].北京：北京大學出版社，2009：307.

[9]大陸法系一般將大學章程記載事項分為絕對必要記載事項和相對必要記載事項。絕對必要記載事項，是指按照法律的規定在章程中必須記載的一些內容;相對必要記載事項，是指教育法中規定的大學章程可記可不記的事項。相對必要記載事項屬于授權性的，記載與否，都不影響大學章程的法律效果，但一經記載的事項，就要產生法律約束力。

[10]錢弘道等.法治評估及其中國應用[J].中國社會科學，2012（4）.

[11]Skaaning S E. Measuring the rule of law[J]. Political Research Quarterly， 2010（6）， Vol.63， No.2 ：449.

[12]張文顯.二十世紀西方法哲學思潮研究[M].北京：法律出版社，1996：614-618.

[13][美]富勒.法律的道德性[M].鄭戈，譯.北京：商務印書館，2005：55-97.

[14][英]約瑟夫·拉茲.法律的權威[M].朱峰，譯.北京：法律出版社，2005：186.

[15][美]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏，譯.北京：中國社會科學出版社，1988：60-61.

[16]該原則于1959 年世界法學家大會提出，1961年得到重申后被稱為“拉格斯法則”。

[17]張文顯.法理學[M].北京：法律出版社，1997：244-245.

[18] 張文顯.法理學[M].北京：法律出版社，2009：90.

[19] Brian Z. Tamanaha. On The Rule of Law： History， Politics， Theory [M]. Cambridge University Press， 2004：91.

[20]羅豪才等.軟法與公共治理[M].北京：北京大學出版社，2006：236.

[21]付子堂等.地方法治建設評估機制的全面探索[N].法制日報，2012-08-08.

[22] Juan Carlos Botero， Joel Martinez， Alejandro Ponce and Christine Pratt. The Rule of Law Measurement Revolution： Complementarity Between Official Statistics，Qualitative Assessments and Quantitative Indicators of the Rule of Law [A].Innovations in Rule of Law： A Compilation of Concise Essays [C].2012：8.

[23] 姚建宗.中國語境中的法律實踐概念[J].中國社會科學，2014（6）：143-144.

[24] Michaela Saisana and Andrea Saltelli. Rankings and Ratings： Instructions for Use [J]. Hague Journal on the Rule of Law， 2011（3）：249.

[25]原則一：政府機構以及個人與私人組織是否依法問責;原則二：法律是否明確、公開、穩定與公平，平等適用于所有人，并保護基本權利，包括人身與財產安全;原則三：法律制定、執行與司法的過程是否具有可接近性、公正而且高效;原則四：司法是否由勝任、獨立而遵守倫理的法官、律師或代理人提供，司法工作人員是否人員齊備、資源充足，并反映其所服務的共同體的情況.

[26]1.限制政府權力;2.根除腐敗;3.開放政府;4.基本權利;5.秩序與安全;6.監管執法;7.民事司法;8.刑事司法;9.非正式司法.

[27] 季衛東.以法治指數為鑒[J].財經，2007（10）：21.

[28] Jim Parson. Developing Clusters of Indicators： An Alternative Approach to Measuring the Provision of Justice [J].Hague Journal on the Rule of Law， 2011（3）：172.

[29] 楊福家.大學的使命與文化內涵[J].新華文摘，2007（23）.

[30] 馬陸亭.大學章程的法治精神與要素內容[J].中國高等教育，2011（9）：13.

[31][德]伽達默爾.科學時代的理性[M].薛華，等譯.北京：國際文化出版公司，1988：72.

[32] Jim Parson. Developing Clusters of Indicators： An Alternative Approach to Measuring the Provision of Justice [J].Hague Journal on the Rule of Law， 2011（3）：165.

（作者單位：哈爾濱師范大學）

[責任編輯：卜 珺]