依法治校：高等教育的法治進行時

陶堅

摘 要：建設和完善依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的中國特色大學制度已成為當前高校面臨的緊迫使命與艱巨任務。一方面，依法治校透射出教育法治的精神本質;另一方面，依法治校為教育法治的系統工程奠定基礎。因此，這就要求高校解放思想，樹立特色鮮明的教育辦學理念;以章程為統領，建構大學管理制度體系;深化治理體系改革，建立科學民主的決策機制;建立健全制度體系的執行和監督體系;整體推進依法治校與全面深化綜合改革;夯實法治基礎、把握戰略契機，向建設世界一流大學和一流學科的目標奮進。

關鍵詞：依法治校;教育法治;現代大學制度;治理體系

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出，建立“適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系，落實和擴大學校辦學自主權，完善中國特色大學制度”[1]已成為當前高校面臨的緊迫使命與艱巨任務。高校必須強化法治意識、更新發展理念、轉變發展方式，在建設現代大學制度的框架下，著力于依法治校的體制機制創新，為高校全面深化綜合改革、實現可持續發展以及爭創世界一流的愿景目標提供內生動力和長效保障。

依法治校透射教育法治的精神本質

依法治校，作為依法治國方略在高校治理中的體現，其始終與國家的法治化進程相伴而行。自從20世紀90年代依法治國被確立為治國理政的基本方略之后，依法治校工作亦隨之不斷獲得推動與進展，使高校治理和育人逐漸步入科學化、規范化、民主化、制度化軌道，強有力地推動了高校治理體系和治理能力的現代化發展。

全面推進依法治校，就是要將高等教育法律法規作為高校教育事業發展的依據、準則和最高權威;就是要發揮法治在學校管理中的重要作用，深化教育體制改革，推進政校分開、管辦分離，構建政府、學校、社會之間的新型關系，建設現代學校制度;就是要適應教育發展新形勢，提高管理水平與效益，維護學生、教師、學校各方合法權益，全面提高人才培養質量，實現教育現代化。也就是說，作為法治的本質要義，法律法規的至上與權力、權威的制約是依法治校的根本著眼點與支撐點;其還在于彰顯公平正義，注重民主參與，確保教育回歸到人的自由與發展的實現上來。

與此同時，依法治校所依之法須是以人為本的良法，其中“蘊含的尊重、理解、關心、愛護是以法治精神為支撐，以法律法規的規定為尺度的”“治理之路中包含著‘以人為本的價值追求，同時也都是能夠實現教育促進人的全面發展這一終極目標的重要保障”[2]。

依法治校奠基教育法治的系統工程

教育法治建設是一項長期而龐雜的系統工程，關涉到對于當前教育問題全面深刻的剖析與把握，關涉到教育系統內外多重因素的交叉互動影響，關涉到教育法制體系適度合理的建構與完善。

作為教育法治建設的重要組成部分，依法治校的進展及其績效不僅反映教育法治的推進效果，而且構筑教育法治的根基。依法治校體制機制創新，建設現代大學制度和治理結構，亦是任重而道遠，受到內外治理體系的雙向牽動。對外需轉換角色功能，梳理高校與政府管理部門（主管部門）之間的關系，整合調動社會各方資源和條件;對內需優化治理結構，厘清政治權力、行政權力、學術權力、社會參與權力、民主監督權力等權力界域，深入查找與科學發展不相適應的突出問題，切實把解決現實問題與建立長效法治機制緊密結合起來，營造良好的內部法治環境，完善學校內部領導體制以及決策、執行、監督機制，創新學術權力與行政權力并重的協調機制，優化校內管理機制、競爭機制和資源配置機制，健全民主監督機制。

全面推進依法治校、助推教育法治的路徑選擇

1.解放思想，樹立特色鮮明的辦學理念

思想是行動的先導，需要不斷破除陳舊、僵化的思想觀念桎梏，樹立科學的教育辦學理念?！度嫱七M依法治校實施綱要》中明確指出，“全面推進依法治校，必須以中國特色社會主義理論為指導，堅持社會主義辦學方向，弘揚和踐行社會主義核心價值體系，將堅持和改善學校黨的領導與學校的依法治理緊密結合起來”。近年來，眾多高校秉承“以學生為中心”“一切為了學生”的理念。同時，使命導引、追求真理、學術自由、教授治學、求實創新、服務社會等理念也越來越廣泛地應用于高等教育的實踐中，逐步推動校園育人理念的革新與共識的達成，從根本上實現教育主體的“管理”轉變為現代教育與現代大學的“治理”，為構建現代大學制度創設了先導條件。此外，部分行業院校堅持“全人教育”“國際視野”“戰略思維”等特色培養理念，兼顧國家對“走出去”人才的需求以及行業對專門人才的基礎性、適用性和超前性的需求;堅持“協同創新”的觀念，提升對內合作和對外開放水平，大幅改進管理效能，提升服務水平，集聚發展資源，維護學校的優勢和可持續發展。這些都為高校的改革與發展、教育法治的縱深推進打下良好的思想基礎。

2.以章程為統領，建構大學管理制度體系

大學章程承載著大學的精神和宗旨，昭示著大學的愿景和使命，是高校依法治校的綱領性文件。其不僅是高校依法自主管理、實現依法治校的必要條件，而且也是明確高校內外部權利義務關系，促進高校完善治理結構、科學發展，建設現代大學制度的重要載體?！耙哉鲁痰男问綄Υ髮W管理進行規范和固化，將有利于形成學校的集體共識，讓學校保持發展戰略及自身文脈的延續，保持目標政策和文化特色的持久性?！盵3]高校需進一步認真厘清和整頓校內的各種規章制度，完善內部決策機制，落實民主監督制度，健全師生權利保障與救濟機制，以章程為統領整合學校內部管理體制、進行規劃設計，構建上下貫通、結構合理、內容全面、關系明確的大學管理制度體系，開創依法治校的良好局面，推動現代大學制度的建設。

3.深化治理體系改革，建立科學民主的決策機制

對于外部體系而言，首要的是積極推動高校與政府管理部門（主管部門）之間的關系調整，明確在合理的界域內各自權力的合法張力，促使管理部門根本性地轉變管理職能和管理方式，逐步擴大并在法治框架內落實細化高校的依法自主辦學權，使學校真正回歸到教育價值的本質。近日，北京市公布了將在2015年啟動開展高校取消編制管理試點工作，旨在更加科學合理地配置高校教育人力資源，形成動態化的勞動力市場，切實提高高等教育經費的使用效率。這是對高?！邦A算自主權”和“用人自主權”的相應突破，是政府管理部門推動職能轉變、簡政放權的實際舉措，這也昭示著未來高校必將獲得更多的辦學自主權，從而激發高?？沙掷m發展的內生動力與活力。同時，高校還可通過合作辦學、協同研究、技術開發、實習實踐等多種方式，充分發揮服務國家和區域經濟社會發展的功能，“體現自身的知識優勢和精神價值優勢”[4];主動建構有效途徑和渠道，與關心學校發展的行業組織、企事業單位、杰出校友、社會知名人士、國內外知名專家等協同合作，積極調適其他外部關系，以獲得有效辦學資源，提升自身的社會地位和影響力，全面構建社會支持、監督學校發展的長效機制。

對于內部體系而言，黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理是我國現代大學制度建設的基本要求，也是構建大學內部治理結構的基礎。需要進一步明確黨、政及各級學術組織的權責和運行機制，深化校院二級管理體制建設，推動政治權力、行政權力、學術權力和民主權力的合理配置，完善學校內部決策機制、行政執行機制和民主監督機制，梳理高校內部治理結構，有效推進辦學主體作用的落實。

4. 建立健全規章制度的執行和監督體系

“徒法不足以自行”，法律的生命力在于執行和實踐。一方面，鑒于章程的校內“憲章”性質，章程將成為學校履行職能的基本準則，成為學校接受外部監督、實施自我監督的基本依據。尊重章程，按照章程和規定程序辦事，根據章程實施管理，明確執行主體和責任人，杜絕有章不依、有章不循或選擇性執行的情況，應成為今后教育行政部門、高校和社會各方面共同的觀念和行為準則。另一方面，需要進一步強化法治思維，通過廣泛的宣傳教育，將法治意識、法治精神深植于師生當中，形成知法、懂法、守法、用法的良好氛圍;進一步健全民主監督，把權力置于法律的軌道上運行，讓權力的運行公開透明。

5. 整體推進依法治校與全面深化綜合改革

依法治校與全面深化綜合改革是有著內在邏輯關系的有機整體。隨著改革進入深水區、攻堅期，相較于之前的改革，全面深化綜合改革是在新的歷史條件下對高校管理體制的一次深刻變革，涉及的責任主體和利益主體更加多元，與相關體制機制銜接的關聯度更加緊密。要在現有資源條件下，建構一個更加高效、公平、可持續發展的管理體制，既需要對現行制度政策進行突破和重構，又需要在頂層設計層面尋求制度正當性的證明，做到“重大教育改革必須于法有據”[5]。因此，全面深化綜合改革是依法治校的重要實現路徑，依法治校對全面深化綜合改革進行引領和保障，二者是內在統一、相輔相成的。依法治校必須緊密關聯全面深化綜合改革，必須在法治化的軌道上推進高校治理體系和治理能力現代化。也就是說，在全面深化改革的總體框架內，全面推進依法治校的各項工作，在依法治校的保障下不斷深化改革。惟有依法而行的改革才能更大程度凝聚改革共識，破解制約發展的深層瓶頸、難題，擺脫舊體制、舊格局的束縛與羈絆，聚合成為高校發展的合力與動力;惟有依法有序地推進治理體系的建設、治理能力的提升，才能有效兼顧改革的系統性、整體性、協同性，推動高校的持續健康發展。

當前，從部分高校已獲批的綜合改革方案來看，改革的重點主要集中在構建現代大學制度、深化人事體制改革、創新人才培養模式、調整學科學術布局、完善科研管理體制、完善資源配置體制機制等內容，需要高校在體系建設的整體格局下，進行頂層設計、全面規劃、協同配合、分步實施，并在全面深化綜合改革以及制定“十三五”規劃進程中加以細化落實。

6.夯實法治基礎，向世界一流奮進

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中提出，要“提高高校教學水平和創新能力，使若干高校和一批學科達到或接近世界一流水平”[6]。2015年11月5日，國務院印發《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，詳細闡述了統籌推進世界一流大學和一流學科建設的指導思想、戰略目標、基本原則、重點任務、支持措施、組織實施等內容。其中，圍繞“中國特色、世界一流”的核心要求，從建設、改革兩方面共安排了十項重點任務，建設任務包括：建設一流師資隊伍、培養拔尖創新人才、提升科學研究水平、傳承創新優秀文化、推進成果轉化;改革任務包括：加強和改進黨對高校的領導、完善內部治理結構、實現關鍵環節突破、構建社會參與機制、推進國際交流合作。這與現階段推動教育法治、全面深化教育綜合改革的內容都是一脈相承、息息相關的。

從本質上講，高校要形成持續激發師生創新的環境氛圍，以服務國家創新驅動的發展戰略，就需要有系統的制度設計保障和激勵學術自由和學術自律，并創造性地進行制度體系建設?；谥贫燃畹拇髮W治理是中國大學建設世界一流大學必然的道路選擇。因此，通過大學章程及相關管理制度的全面推進和施行，形成有序的管理體制，保障自由、平等的學術氛圍，是現階段依法治校的重要使命，更是教育法治的價值目標。只有在此基礎上構建學術共同體和價值共同體，才能在全面推進依法治校的進程中不斷接近創建世界一流大學的愿景。

在我國推進依法治國方略、國家治理體系和治理能力現代化的偉大實踐中，著力推動教育治理體系和治理能力現代化，努力構建現代大學制度;全面推進依法治校，進而助推教育法治化進程;統籌協調、整體推進全面深化綜合改革與戰略規劃，對于高?？缭绞桨l展、實現爭創世界一流的愿景目標至關重要。這需要我們堅定勇立潮頭、敢為人先的信念與勇氣，秉承海納百川、壁立千仞的氣度與胸襟，為提高教育質量的歷史使命，為開創大學未來發展的廣闊前景而不懈努力。

參考文獻：

[1] 國務院法制辦公室.中共中央國務院關于印發《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》的通知[EB/OL].[2010-12-14] http：//www.chinalaw.gov.cn/article/fgkd/xfg/fgxwj/201012/20101200330685.shtml.

[2] 薛婷，魏峰. 教育法治化：教育治理現代化的基本途徑[J]. 江蘇教育，2015（6）.

[3] 吳志功. 國際性 歷史性 現實性—構建中國特色現代大學制度的理論維度與實踐路徑[J]. 北京教育（高教版），2015（9）.

[4] 黃富峰. 大學章程：大學存在方式的自覺[J]. 山東高等教育，2015（9）.

[5] 涂云新. 教育綜合改革背景下教育立法的理念、問題與對策—復旦大學“教育改革與教育法治”學術研討會綜述[J]. 復旦教育論壇，2015（4）.

[6] 國務院法制辦公室.中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議[EB/OL].[2015-11-04]. http：//www.chinalaw.gov.cn/article/xwzx/szkx/201511/20151100479396.shtml.

（作者系國際關系學院校長）

[責任編輯：卜 珺]