大學(xué)“校—院”分權(quán)治理的有效性分析

吳旭

摘 要：在目前的大學(xué)綜合改革中，學(xué)校進(jìn)行權(quán)力下放，賦予院系更多自主權(quán)，是“校—院”治理模式改革的主流方案。只有在學(xué)校的“建制性權(quán)力”得以增強(qiáng)的前提下，學(xué)校向院系分權(quán)才能實現(xiàn)治理改革的目標(biāo)，并從“嵌入性”和“正當(dāng)性”的角度提出增強(qiáng)學(xué)校“建制性權(quán)力”的對策。

關(guān)鍵詞：大學(xué)治理;分權(quán);建制性權(quán)力

在大學(xué)內(nèi)部，構(gòu)建有效的“校—院”治理模式是推進(jìn)學(xué)校治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。從目前一些大學(xué)的綜合改革方案和實踐看，學(xué)校進(jìn)行權(quán)力下放，賦予院系更多自主權(quán)，是“校—院”治理模式改革的主流方案。這種分權(quán)改革的思路和實踐，可以說是對中國改革經(jīng)驗的借鑒。大量研究認(rèn)為，中國改革開放的巨大成就得益于中央向地方分權(quán)。作為國家總體改革的一個縮影，大學(xué)希望通過內(nèi)部分權(quán)來破除計劃體制遺留的集權(quán)模式的弊端，使不同院系、不同學(xué)科根據(jù)自身的特點來發(fā)展，是順理成章的改革路徑。但是，當(dāng)今大學(xué)的改革不應(yīng)當(dāng)是“摸著石頭過河”的改革，而應(yīng)當(dāng)從歷史的參照系中總結(jié)改革的經(jīng)驗。

在推進(jìn)“校—院”分權(quán)改革時，首先要冷靜觀察、全面思考國家“央—地”分權(quán)的實際狀況，從而在改革前完善頂層設(shè)計，避免走彎路，減少改革成本。分權(quán)激發(fā)了地方的發(fā)展活力，但也有大量研究表明，分權(quán)造成中央調(diào)控能力弱化，導(dǎo)致“地方主義”等弊端。分權(quán)的兩面性引出一個不得不探討的理論和實踐問題：什么樣的分權(quán)模式才是有效的？只有明確了分權(quán)有效性的前提條件，才能避免“校—院”分權(quán)改革的盲目性、片面性。從邁克爾·曼（Michael Mann）提出的“建制性權(quán)力”（Infrastructural Power）概念入手，剖析其蘊(yùn)含的“嵌入性”和“正當(dāng)性”兩個維度，指出只有在學(xué)校建制性權(quán)力得以增強(qiáng)的前提下，學(xué)校向院系分權(quán)才是有效的，并從“嵌入性”和“正當(dāng)性”的角度提出增強(qiáng)學(xué)校建制性權(quán)力的對策。

增強(qiáng)建制性權(quán)力：實現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部治理改革目標(biāo)的路徑

在推進(jìn)大學(xué)內(nèi)部的治理改革時，必須明確：改革只是手段，不是目的，改革要達(dá)到的效果才是目的。手段應(yīng)當(dāng)服從、服務(wù)于目的。因此，在研究用何種方式推進(jìn)大學(xué)內(nèi)部治理改革前，首先要明確改革的目標(biāo)。

按照全球治理委員會對“治理”的界定，治理是指各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)互動過程，這一持續(xù)互動過程的基礎(chǔ)是利益的協(xié)調(diào)。就學(xué)校和院系的關(guān)系而言，二者的利益具有一致性，但由于不同院系在學(xué)科特點、人員構(gòu)成、資源獲取能力等方面存在差異，院系之間可能存在著利益沖突，院系的利益需求也可能和學(xué)校的整體政策存在矛盾。因此，在學(xué)校內(nèi)部，利益矛盾的存在是必然的，而協(xié)調(diào)利益、解決矛盾，正是治理改革的目標(biāo)所在。

就解決利益矛盾的路徑而言，構(gòu)建在共同利益基礎(chǔ)之上的利益共同體是根本方法。利益往往不是利益主體自行能夠?qū)崿F(xiàn)的，而是需要通過一定的社會途徑才能實現(xiàn);利益實現(xiàn)要求的自我性和實現(xiàn)途徑的社會性，是利益內(nèi)涵的最基本矛盾。通常情況下，由于存在不同的利益主體，決定了利益必須經(jīng)過一定的競爭去實現(xiàn)。而競爭的結(jié)果，或是一方滿足了利益，或是兩敗俱傷，雙方都不能得到利益滿足，造成利益矛盾凸顯。因此，為更好地實現(xiàn)個體利益，就有必要形成一種建立在共同利益基礎(chǔ)上的利益共同體。在利益共同體中，能夠通過合理的利益分配，使每個利益主體都能分享利益，達(dá)到利益的有效占有。從大學(xué)內(nèi)部看，由差異性較大的院系之間進(jìn)行自我協(xié)調(diào)，解決利益矛盾的成本較大，因此需要在學(xué)校層面進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào);從大學(xué)與外部環(huán)境的關(guān)系看，由于大學(xué)的院系都不具備獨立的法人資格，只有學(xué)校作為一個整體才是獨立的事業(yè)法人單位，在大學(xué)與政府、社會、企業(yè)聯(lián)系日益緊密的背景下，以學(xué)校為整體建設(shè)利益共同體顯得更加重要。

那么，如何來構(gòu)建利益共同體呢？這就需要有一種權(quán)威力量來調(diào)和利益矛盾—這種權(quán)威力量就是權(quán)力，“權(quán)力是一種力量，借助這種力量可以或可能產(chǎn)生某種特定的預(yù)期局面和結(jié)果”。在推進(jìn)內(nèi)部治理改革的過程中，增強(qiáng)學(xué)校的權(quán)力，有助于提高對利益矛盾的協(xié)調(diào)能力，強(qiáng)化對不同院系利益的整合。增強(qiáng)學(xué)校權(quán)力與向院系分權(quán)之間并不存在必然的悖論，并不意味著要重新回到高度集權(quán)的舊體制。有的觀點認(rèn)為，分權(quán)改革意味著弱化學(xué)校層面的權(quán)力，片面地把增強(qiáng)學(xué)校權(quán)力等同于學(xué)校集權(quán)，這種認(rèn)識必然導(dǎo)致內(nèi)部治理改革陷入“分權(quán)—集權(quán)”的循環(huán)當(dāng)中，使改革反反復(fù)復(fù)、原地踏步。這種錯誤觀點的產(chǎn)生，根源在于對權(quán)力的屬性不加區(qū)分。

在權(quán)力的屬性方面，邁克爾·曼提出了強(qiáng)制性權(quán)力（Despotic Power）和建制性權(quán)力（Infrastructural Power）的劃分。其中，前者是指國家在尚未和社會進(jìn)行例行的、機(jī)制化的協(xié)商時，動用強(qiáng)制力來達(dá)到目的的能力;后者是指國家通過與社會建立穩(wěn)定的溝通渠道，得以滲透社會的能力及在統(tǒng)治范圍內(nèi)落實政治決策的能力。把上述概念運用到大學(xué)內(nèi)部治理當(dāng)中可以看出，計劃體制之下的權(quán)力行使方式，應(yīng)歸為強(qiáng)制性權(quán)力的類型。在當(dāng)今的治理改革中，應(yīng)當(dāng)堅決摒棄強(qiáng)制性權(quán)力。而在治理改革中發(fā)展學(xué)校的建制性權(quán)力，其意義在于：學(xué)校通過建立相應(yīng)的溝通機(jī)制，可以和院系進(jìn)行良性互動，使利益矛盾在持續(xù)的溝通、協(xié)商中得以妥善解決，從而順利推行學(xué)校決策。這種良性的溝通本質(zhì)上就意味著學(xué)校和院系都是平等的權(quán)力主體，學(xué)校和院系之間的權(quán)力配置就不再是一種權(quán)力此消彼長、你強(qiáng)我弱的零和關(guān)系，分權(quán)改革也就能實現(xiàn)“權(quán)力被分享、使權(quán)力增加”的雙贏局面。

嵌入性和正當(dāng)性：增強(qiáng)建制性權(quán)力的兩個維度

增強(qiáng)學(xué)校的建制性權(quán)力，是推進(jìn)分權(quán)改革并保證其有效性的前提。在制定相應(yīng)對策時，首先要確定一些關(guān)鍵問題：如何判斷以及增強(qiáng)權(quán)力的建制性？只有先確定判斷的標(biāo)準(zhǔn)，研究工作才可能繼續(xù)前進(jìn)。

1.權(quán)力的嵌入性

建制性權(quán)力指的是國家事實上滲透社會，在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)有效貫徹其政治決策的能力。這表明，“滲透”應(yīng)是建制性權(quán)力的一個重要特征。那么，如何來理解“滲透”的內(nèi)涵呢？endprint

在對發(fā)展型國家的研究中，彼特·埃文斯提出了“嵌入式自主性”的概念。在其著作《嵌入式自主性：國家與工業(yè)轉(zhuǎn)型》中，埃文斯認(rèn)為發(fā)展中國家要成功實現(xiàn)工業(yè)化，就需同所有成功發(fā)展的國家一樣，必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著非常重要的作用，但他并不認(rèn)為官僚體制干預(yù)社會活動越多，國家就越容易取得成功。他認(rèn)為，通過干預(yù)社會活動來獲得官僚自主性是不夠的，而且也不能得到真正的自主性。相反，官僚體制必須內(nèi)嵌于（Embedded in）社會關(guān)系中，從而使國家與社會緊密連結(jié)并且制度化，國家才能獲得發(fā)展。文章認(rèn)為，“嵌入式自主性”是理解建制性權(quán)力“滲透”特征的一把鑰匙。

就大學(xué)的內(nèi)部治理而言，學(xué)校要作為一個整體來行動，首先要處理好學(xué)校內(nèi)部的關(guān)系，尤其是學(xué)校和院系之間的關(guān)系。要加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部關(guān)系的整合，按照“嵌入式自主性”的觀點，學(xué)校首先需要“嵌入”到院系當(dāng)中，與院系形成緊密的制度化聯(lián)系。增強(qiáng)“嵌入性”的意義在于，學(xué)校可以通過與院系的溝通互動，獲得院系的相關(guān)信息，對各個院系的發(fā)展?fàn)顩r和利益需求進(jìn)行準(zhǔn)確的評估，對資源在全校范圍內(nèi)進(jìn)行合理配置，使各院系更加緊密地團(tuán)結(jié)在學(xué)校這個利益共同體中。

2.權(quán)力的正當(dāng)性

僅具有“嵌入性”并不等同于權(quán)力的建制性。從目前的管理體制看，大學(xué)普遍在教學(xué)、科研、人事、學(xué)生工作等各個系統(tǒng)中建立了學(xué)校與院系的對接機(jī)制，但學(xué)校職能部門和院系之間的矛盾經(jīng)常存在：職能部門埋怨院系不執(zhí)行自己的政策，影響了其管理的權(quán)威，而院系則抱怨職能部門的政策不符合自己的情況。為了理解和解決這一困境，就必須對建制性權(quán)力所蘊(yùn)含的另一特性進(jìn)行分析。

邁克爾·曼將兩個不同階段的問題進(jìn)行聯(lián)系，但并未點明這兩個問題之間的轉(zhuǎn)化條件。事實上，國家建立組織滲透社會是一個階段，但是這并不意味著國家在治理范圍內(nèi)能夠保證政策的落實。從前者走向后者，必須要有公民對于國家統(tǒng)治秩序和政策的認(rèn)可。這種認(rèn)可的基礎(chǔ)在于權(quán)力的“正當(dāng)性”。正如盧梭所說：“即使是最強(qiáng)者也決不會強(qiáng)得足以永遠(yuǎn)做主人，除非他把自己的強(qiáng)力轉(zhuǎn)化為權(quán)力，把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)。”因此，權(quán)力的“正當(dāng)性”對于增強(qiáng)建制性權(quán)力也具有重要意義。

怎樣的權(quán)力才具有“正當(dāng)性”呢？馬克思主義認(rèn)為，利益是人們結(jié)成政治關(guān)系的原始動機(jī)，而政治關(guān)系不過是人們用來滿足自己利益要求的特殊途徑，社會一切政治組織及其制度都是圍繞著特定的利益而建立起來的。倘若權(quán)力主體利用自身的權(quán)力優(yōu)勢，對利益進(jìn)行強(qiáng)制性安排，而缺少與權(quán)力客體的溝通、協(xié)商，那么這種制度必然得不到權(quán)力客體的認(rèn)可。因此，對利益的包容性就是制度有效性的來源;而只有包容利益的制度，才能真正成為權(quán)力正當(dāng)性的來源。換而言之，學(xué)校權(quán)力的增強(qiáng)并不表現(xiàn)在其“強(qiáng)勢”，不在于對院系利益的遏制，而是表現(xiàn)在其能夠有效容納院系利益。

鑒于建制性權(quán)力的概念包含了兩個不可分割的階段，因此權(quán)力的建制性就必須同時具備“嵌入性”和“正當(dāng)性”。只具備“嵌入性”，尚不足以獲得權(quán)力客體的認(rèn)可，在行使權(quán)力的過程中就可能遭到權(quán)力客體的抵制;只具備“正當(dāng)性”，尚不能有效扎根于院系，那么在權(quán)力的行使過程中就難以獲得充分的信息，無法對資源進(jìn)行有效配置。

增強(qiáng)學(xué)校建制性權(quán)力的途徑

1.加強(qiáng)學(xué)校各職能部門之間的協(xié)同

學(xué)校的權(quán)力需要以各職能部門作為橋梁和紐帶，進(jìn)而對院系產(chǎn)生影響。從大學(xué)內(nèi)部的現(xiàn)狀看，各職能部門與院系之間已就某項工作系統(tǒng)（教學(xué)、科研、人事、學(xué)生工作、群團(tuán)系統(tǒng)等）建立了較為密切的聯(lián)系，但各職能部門之間的聯(lián)系則比較缺乏，有的部門“領(lǐng)地”意識濃厚。這種“碎片化”的管理體制，使得學(xué)校權(quán)力被“條條”體系所切割，學(xué)校對于院系信息的掌握分散在各個領(lǐng)域，難以真正從全局對各個院系進(jìn)行有效評估，也就難以作為一個整體“嵌入”到院系中去。因此，增強(qiáng)學(xué)校建制性權(quán)力的當(dāng)務(wù)之急是打破部門之間的壁壘，使各部門之間有機(jī)聯(lián)系起來，實現(xiàn)各系統(tǒng)的信息共享和工作聯(lián)動，使整體性的“學(xué)校”不只是一個概念和意象，而是一個確實具備統(tǒng)籌整合能力的主體。

2.建立目標(biāo)清晰的制度體系

有力的“嵌入”，必然要求行為主體之間構(gòu)建可以相互理解的“共同語言”。有研究表明：明晰性能夠保證政策執(zhí)行的相對高效率。從大學(xué)內(nèi)部的治理看，就必然要求學(xué)校各項政策、制度具有明確性，能夠?qū)υ合祹砜梢姷念A(yù)期。目前的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)還不夠完善，一方面，各項制度之間尚未形成聯(lián)動的系統(tǒng);另一方面，由于具體的制度不夠明確，原則性規(guī)定、模糊性語言較多，職能部門對于政策的解釋多從自身的角度出發(fā)，不能給院系帶來穩(wěn)定的制度預(yù)期，由此在職能部門和院系之間產(chǎn)生鴻溝，導(dǎo)致學(xué)校和院系之間無法有效溝通。因此，在政策、制度的制定中多采用確定性的表述，努力通過可量化的指標(biāo)、可操作的措施來提高政策的明晰性，是促進(jìn)學(xué)校有效嵌入院系的重要路徑。

3.以協(xié)商民主推進(jìn)制度建設(shè)和政策制定

制度建設(shè)和政策制定是一個利益整合的過程。在這一過程中，采用什么樣的方式，直接決定著制度和政策能否在學(xué)校和院系之間達(dá)成共識。“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”，實行協(xié)商民主，能夠使大學(xué)的各類行為主體平等參與決策，使決策過程具有充分性和論辯性，決策結(jié)果具有權(quán)威性和有效性，對于高校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)具有重大意義。在協(xié)商民主的視角下，學(xué)校在制定制度政策時，應(yīng)當(dāng)把制度所涉及到的各方面利益群體都吸納進(jìn)決策過程中，充分征求意見，在有關(guān)辦學(xué)活動進(jìn)行前就明確運行規(guī)則和行為預(yù)期，確保頂層設(shè)計的民主性、科學(xué)性。要在與院系的持續(xù)溝通中，明確學(xué)校和院系之間的責(zé)權(quán)利，建立有效的院系自律機(jī)制和學(xué)校監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)制度和政策一經(jīng)確立發(fā)布后，學(xué)校和院系都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依規(guī)行事，避免出現(xiàn)朝令夕改以及強(qiáng)調(diào)某方面的特殊性，搞“政策洼地”，要求特殊待遇等現(xiàn)象。

4.密切學(xué)校黨委和基層黨組織之間的制度化聯(lián)系

黨是大學(xué)建設(shè)發(fā)展的政治保障，加強(qiáng)黨的建設(shè)是增強(qiáng)學(xué)校建制性權(quán)力的重要路徑。從嵌入性的角度看：黨具有嚴(yán)密的組織系統(tǒng)，這首先保證了在黨的內(nèi)部具備密切聯(lián)系、充分溝通的渠道。而黨組織在學(xué)校內(nèi)部的各個層級、不同類型的組織中都基本實現(xiàn)或正在逐步進(jìn)行覆蓋，這就有利于使黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠扎根在學(xué)校建設(shè)的各條戰(zhàn)線，使黨的方針政策能夠滲透到學(xué)校發(fā)展的各個細(xì)胞。從正當(dāng)性的角度看：首先，黨對大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)，具有上位法的基礎(chǔ)。黨對學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)，不僅是思想政治上的領(lǐng)導(dǎo)，而且是改革發(fā)展穩(wěn)定全局上的領(lǐng)導(dǎo)，突出表現(xiàn)為把握大學(xué)的思想政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、對重大問題和重大事項的決策權(quán)和對重大決議執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)。其次，黨組織在長期實踐中形成了堅持群眾路線的優(yōu)良傳統(tǒng)，這有助于使黨對學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、對學(xué)校政策的制定，更加貼近基層實際和院系利益。最后，要真正實現(xiàn)黨在增強(qiáng)學(xué)校建制性權(quán)力中的作用，關(guān)鍵是要加強(qiáng)學(xué)校黨委和基層黨組織之間的制度化聯(lián)系，使黨組織內(nèi)部凝聚力不斷增強(qiáng)，達(dá)到行動一體化的效果;要進(jìn)一步發(fā)展黨內(nèi)民主，通過健全黨代會代表任期制和提案制、舉行學(xué)校黨委和基層黨組織溝通會等方式，建立學(xué)校黨委和基層黨組織的有效互動渠道;要適應(yīng)教學(xué)科研組織方式改革需要，由學(xué)校黨委統(tǒng)籌部署，優(yōu)化基層黨組織設(shè)置，做到黨組織設(shè)置對學(xué)校各方面工作的全覆蓋，突出服務(wù)職能，營造和諧創(chuàng)新的組織文化，為教學(xué)科研、人才培養(yǎng)和部門中心任務(wù)的完成提供監(jiān)督保證。endprint

參考文獻(xiàn)：

[1]例如：《北京大學(xué)綜合改革方案》就把堅持管理重心下移、穩(wěn)步推進(jìn)向院系放權(quán)等作為重要的改革內(nèi)容。復(fù)旦大學(xué)制定了《關(guān)于推進(jìn)校院兩級管理體制改革的若干意見》，啟動了校院兩級管理體制改革，學(xué)校根據(jù)院系的規(guī)劃和發(fā)展情況進(jìn)行資源配置，由院系自主調(diào)配資源。一直由學(xué)校行政部門決定的人事、財務(wù)、資產(chǎn)、人才培養(yǎng)等審批權(quán)，也下放給院系等基層學(xué)術(shù)組織.

[2]國內(nèi)也有翻譯為“基礎(chǔ)性權(quán)力”.

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（作者單位：北京大學(xué)黨委政策研究室）

[責(zé)任編輯：于 洋]endprint