基于公共產品和服務提供的復合治理結構考察

摘要：復合治理是新區域主義框架下基于區域治理主線破解現實區域經濟問題的流行思路，調強通過政府職能轉移和公民社會組織的事權獲得和執行來彌補政府失靈和市場失靈。基于提供公共產品和服務職能轉移的分析表明：由政府和公民社會組織協作提供公共產品和服務的復合治理結構可以提升公共產品和服務供給的數量和社會主體的福利，公開招投標是復合治理框架下政府職能轉移最有效的方式；復合治理結構的建構，需要建立科學、公平的談判機制和福利分配機制，政府要加強對公民社會組織的監督和考核，公民社會組織要加大信仰建設力度，還應積極推進政府職能轉變和機構改革。

關鍵詞：區域治理；復合治理；政府職能轉移；福利增進；公民社會組織；公共品供給；公共服務轉移；事權轉移；政府職能轉變；福利分配

中圖分類號：F121；F019.6；F061.5文獻標志碼：A文章編號：16748131（2016）01008208

推進治理體系和治理能力的現代化是新時期我國全面深化改革的總體目標（中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議，2013）。復合治理是新區域主義在區域治理主線下對如何建構和優化治理結構的理論探索，其核心要義是在尊重政府的治理主導地位和市場的資源配置決定作用的基礎上，通過公民社會組織的事權獲得和執行來彌補政府失靈和市場失靈。盡管目前對復合治理的研究日趨深入，但對復合治理框架下事權由政府向公民社會組織轉移的邏輯問題、政府—市場—公民社會組織等治理主體的關系問題、公共服務轉移的方式問題等關鍵細節，相關研究尚未達成統一的認識。有鑒于此，本文擬從以下三個方面入手闡釋這些關鍵細節的核心邏輯：一是基于文獻的梳理，闡釋復合治理理念和治理結構的緣起、發展和近期研究動態；二是以公共產品和服務提供為切入點，在既定稅率和稅率調整兩種情形下，比較不同的公共產品和服務提供方式下公共產品和服務供給的數量和社會主體獲得的福利，進而闡釋復合治理框架下事權由政府向公民社會組織轉移的邏輯出發點和適應性；三是基于政府與公民社會組織協作提供公共產品和服務的現實選擇，闡釋復合治理改革設計中政府提供公共產品和服務職能向公民社會組織轉移的方式選擇以及治理主體的關系理順等問題。

一、復合治理的緣起與發展：源于行政區經濟問題的區域治理思維

對復合治理的研究主要是隨著行政區經濟問題的產生及其破解思路的發展而不斷衍生和發展的。所謂行政區經濟問題是指因行政區劃分割而形成的行政壁壘（劉君德，2004）所引發的諸如地方政府企業化、企業競爭尋租化、要素市場分割化等問題。Morris（1929）首先從區域政治經濟視角關注了行政區經濟問題；Rimmer（2002）則對20世紀后半葉關于行政區經濟問題的研究文獻進行了綜述。

對行政區經濟問題破解思路的探索，國內外研究呈現出百花齊放的局面，卻又兼有異曲同工之妙。國外學者的破解思路主要包括地區性合作、區域整合和區域治理3條主線：Alvi（2000）強調通過區域間在競爭中合作破解行政區經濟問題，Kelman（2000）強調通過充分發揮公民社會組織在區域整合中的作用來緩解行政區經濟問題，Krahmann（2003）和Mely（2004）則強調在全球、國家或區域治理中以區域治理契合非政府組織治理來解決行政區經濟問題。國內學者的破解思路主要包括行政區劃調整、行政區功能的經濟區化、跨行政區域協調發展和區域治理4條主線：行政區劃調整主要通過行政區劃的重新界定來消除行政區的溝壑，代表性方案包括撤鄉并鎮、撤縣設區、撤縣改市、實行省管縣等；行政區功能的經濟區化主要通過弱化行政區職能及促使行政區經濟向經濟區經濟轉化等來實現行政區經濟一體化（陳占彪，2009）；跨行政區域協調發展強調通過不同行政區的聯席協調來緩解行政區間的矛盾和沖突，代表方案包括高度集權的城市群政府、松散的非政府城市協調機構、城市聯盟等（汪宇明，2000）；區域治理則強調通過區域內部正式或非正式的制度安排，以區域自組織機構協調來形成治理主體在區域內部的集體行動（孫兵，2007）。從國內外研究來看，區域治理已成為目前破解行政區經濟問題的主流思路。

范巧：基于公共產品和服務提供的復合治理結構考察

按照政府、市場和公民社會組織等治理主體在治理結構中的不同地位和作用，區域治理理論主要可劃分為傳統區域主義、公共選擇學派、新區域主義3種學派（唐燕，2011）。傳統區域主義強調構建“巨人政府”以破解政治碎片化的問題；公共選擇學派強調通過多中心分散行政體系以及公民的“用腳投票”實現權力制衡和引入競爭機制，進而達到公共物品和服務的高效合理提供；新區域主義則強調建立政府、私人部門、公眾、學者等多角色參與的社會合作網絡，從而達到區域一體化治理。基于三種學派衍生出了破解行政區經濟問題的不同思路：傳統區域主義主張通過中央政府統一的區域政策、區域級別政府的設立等（孫兵，2007），以區域政府作為管理主體來解決行政區經濟問題；公共選擇學派強調通過市場機制來解決區域經濟發展中的問題；新區域主義強調通過政府作為參與者所形成的自組織協調機構來治理和協調行政區經濟問題，區域自組織協調機構的治理權威主要來自中央政府的授權、地方政府的契約和區域治理組織職能的履行。

復合治理是國內學者在新區域主義框架下為構建區域治理主體的科學治理結構而展開的探索性研究。復合治理思想最初源自Ostrom（1987）對多中心治理理論的探討，王健（2004）和楊雪冬（2004）基于對多中心治理理念的應用，分別演繹了“復合行政”和“復合治理”概念。其中，復合行政強調非政府組織以平等議事等方式參與跨行政區公共服務的決策和提供過程，進而緩解行政區經濟問題；而復合治理則強調全球化和風險社會下多中心治理的特征，包括治理主體多元性、空間多維性、互動合作性、公民作為復合治理的基本單位、及時解決問題的目的性等。范巧（2009）在對多中心治理理論的傳承和對“復合行政”治理結構修正的基礎上，重構了復合治理的理念和治理結構，強調公民社會組織在尊重政府的治理主導地位和市場的資源配置決定作用條件下，通過招投標、承包等方式獲得提供社會公共產品和服務的部分職能，以彌補政府失靈和市場失靈。復合行政和復合治理一脈相承，均著眼于發揮公民社會組織作用；但又各有側重，前者強調給予非政府組織平等的治理主體地位，而后者則在承認政府的主導地位的基礎上，主張公民社會組織以事權獲得和執行的方式彌補其他治理主體的缺陷。顯然，復合治理是一種更易被接受的區域治理思維。endprint

近期相關研究主要針對復合治理的關鍵細節及其應用性改革設計展開。對復合治理關鍵細節的深化研究主要包括復合治理的分類、復合治理框架下主體關系的界定、公共服務轉移范圍和方式的確定以及治理主體關鍵能力的培育等。陳娟（2012）將復合治理劃分為項目型、行業型和社會型3類，基于城市基礎設施建設等項目實施而形成的多中心治理為項目型復合治理，基于行業可持續發展的多中心治理為行業型復合治理，基于公民社會組織自我發展的政府機構或事業機構救濟為社會型復合治理。該種分類實際上是基于社會學范疇結合治理目標而進行的一個不太完整的劃分。陶建鐘（2014）重新界定了復合治理下的主體關系，認為復合治理是一種政府主導、社會自主的“強國家—強社會—強公民”的社會管理模式。公共服務轉移的范圍和方式是復合治理研究中十分關鍵的命題。部分學者認為，純公共物品的供給應當由政府主導、市場和社會補充，非壟斷需融資（包括社會資本）公共物品的供給應由市場主導，專業性收費性公共物品的供給則應充分發揮社會和志愿者的作用（陳娟，2014）。按照《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號），可轉移的公共服務不僅包括教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育、殘疾人服務等基本領域，也包括適合社會力量承擔的非基本領域（國務院辦公廳，2013）。公共服務的轉移方式則主要包括承包、委托、采購等方式，主要可通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等實現。復合治理的現實設計和實施還依賴于治理主體的關鍵能力培育，主要包括實現政府核心治理下的合作治理、積極培育發展第三部門、培養公民的公共意識和公共精神等（周曉麗，2006）。

對復合治理結構的應用性改革設計是相關研究的核心目標。李宜強（2011）基于復合治理理念考察和總結了法國復合治理的城市合同形式，其核心內容包括：在城市合同實施委員會統一領導和協調下，將各級政府、家庭基金會和社會基金會、社保機構和各類非政府組織等納入多元治理主體中；強調政府行為限于宏觀指導、城市合同協商訂立、經費支持，而公民社會組織行為則限定為發展公益事業，并定期接受專門考核委員會考核。與此同時，徐曉新（2011）基于復合治理理念考察和設計了酒泉—嘉峪關行政區經濟協調的聯合黨委模式，主要創新包括《酒嘉憲章》等制度建設、酒—嘉一體化決策委員會、決策咨詢委員會、以聽證會為基礎的公眾參與機制、跨行政區的行業協會等非營利組織參與等。

盡管對復合治理的理念、治理結構和細節的研究逐步深化，但對復合治理治理結構的內在邏輯、邏輯的動態適應性和邏輯流暢性的關鍵要點等問題的研究，仍需要詳加考察。這也是本文寫作的主要意義所在。

二、既定稅負條件下復合治理的邏輯出發點

一般的說，納稅是社會主體既定的義務，但社會主體納稅以后并不能直接決定稅收是否（或者稅收的多大比重）投入到社會公共產品和服務提供中，因此，其享受到的社會公共產品和服務可以視作一種福利的增加。由國家緣起和演變的歷史以及政府作為政黨利益代表的現實可知，政府或政黨中精英領袖與普通政府官員以及一般政府工作人員的利益訴求往往是不一致或不協調的，這決定了政府或政黨中的非精英分子具有“光拿錢不干事”的惰性。而公民社會組織則不同，其源起的公民屬性以及非營利服務性質，決定了其具有“不花錢或者花少量錢干盡可能多的事情”的內在沖動。從這種意義上來看，公民社會組織在提供社會公共產品和服務上比政府更具優越性。然而，政府或政黨不可能放棄公共權力。由此，學界試圖探索一種基于政府或政黨對公共權力占有方式變更的社會公共產品和服務提供方式變革思路。這種變革的核心在于政府或政黨弱化對社會公共產品和服務提供的直接控制，而采用由公民社會組織提供、政府和政黨強化監督的方式。這種方式體現在區域社會公共產品和服務提供上便形成了復合治理的治理結構，復合治理強調公民社會組織通過招投標或承包等形式獲取代理政府提供社會公共產品和服務的權利。

假設1：政府依據自身公共產品和服務供給曲線以及社會主體需求曲線的均衡確定稅負比率，稅負比率由政府單獨決定，社會主體只能被動接受稅收比率。

假設2：政府將稅收全部用于公共產品和服務提供，稅負比率決定公共產品和服務的價格，社會主體從公共產品和服務消費中獲得的福利由公共產品和服務的數量和價格來決定。

假設3：由于本身的非營利性等特征，公民社會組織提供公共產品和服務比政府更有效率，即公民社會組織的公共產品和服務供給曲線更為平坦。

如圖1，TR、Q分別表示稅負比率和折算成數量形式的社會公共產品和服務，其中TR可用稅收總額占GDP的比重來表示；D表示社會主體對公共產品和服務的需求曲線，Sg、Ssco分別表示由政府單獨提供公共產品和服務的供給曲線和由公民社會組織按照市場化方式提供公共產品和服務的供給曲線，Sco表示政府與公民社會組織按照一定比率協作提供公共產品和服務的供給曲線。

復合治理下社會公共產品和服務提供的要點在于由公民社會組織提供而政府則實施監督，這在某種程度上相當于由政府和公民社會組織聯合提供，于是有Sco=ηSg+（1-η）Ssco，0<η<1。設政府單獨提供社會公共服務或者公民社會組織按照市場化方式自由提供社會公共服務的供給曲線分別為TRg=α0+α1Qg和TRsco=β0+β1Qsco，其中，α0<β0，β1<α1。按照政府和公民社會組織協作提供公共產品和服務的相關設定，其供給曲線表達式為：

TRg=γ0+γ0Sco

γ0=ηα0β1+（1-η）β0α1ηβ1+（1-η）α1

γ1=α1β1ηβ1+（1-η）α1

由η、α0、β0、α1、β1的性質可知，β1<γ1<α1，α0<γ0<β0。因此，若政府單獨提供公共產品和服務以及公民社會組織按照市場化方式自由提供公共產品和服務的供給曲線為線性，政府與公民社會組織協作提供公共產品和服務的供給曲線也是線性的，且處于兩條供給曲線之間，正如圖1和圖2所示的那樣。endprint

在初始的稅負比率下，政府按照其供給曲線提供較低的公共產品和服務數量Q0D，S，公民社會組織按照市場化方式可以提供Q0sco的公共產品和服務數量，Q0sco>Q0D，S，即公民社會組織在提供公共產品和服務上比政府更有效率。按照復合治理的基本治理結構，公民社會組織以招投標或承包形式獲得代理政府提供公共產品和服務的權利，而其代理權限的多寡取決于政府市場化程度，此時組合的供給曲線由Sco=ηSg+（1-η）Ssco來決定（η為經驗常數）。Q0sco>Q0co>Q0D，S，公民社會組織獨立或者以任何方式與政府協作提供公共產品和服務都將帶來效率的提高。從社會主體消費公共產品和服務獲得的福利來看，由公民社會組織單獨或與政府協作提供公共產品和服務均比由政府單獨提供具有更高的福利（OTR0Q0sco>OTR0Q0co>OTR0Q0D，S）。

三、稅負調整條件下復合治理的邏輯適應性

政府機構的自我膨脹機制決定了政黨或政府具有增加稅收或者是提高稅負比率的沖動。那么，稅負比率調整后復合治理所設計的治理結構是否仍具備動態的穩定性？按照前文設計的供給曲線和需求曲線，在稅負比率提高的情況下，公民社會組織按照市場化方式提供Q1sco的公共產品和服務，政府獨立提供Q1g的公共產品和服務，政府與公民社會組織協作提供Q1co的公共產品和服務。在更為寬松的預算約束條件下，任何公共產品和服務提供主體均愿意提供更多的公共產品和服務數量，即Q1sco>Q0sco，Q1g>Q0D，S，Q1co>Q0co，且Q1sco>Q1co>Q1g（如圖2）。在稅負比率增加的條件下，公民社會組織單獨提供或者與政府協作提供公共產品和服務均比政府單獨提供更有效率，社會主體獲得的福利也更多。

為了更好地說明稅負調整下復合治理的動態適應性，進一步分析三種公共產品和服務提供方式下社會主體福利的變動情況，包括消費者、政府、公民社會組織和全社會總福利的變化。結合圖2中對相關區域的標記，稅負比率變動時各福利主體的福利及其變化如表1所示。在政府與公民社會組織協作提供公共產品和服務的模式中，公民社會組織可以提供Q1co的公共產品和服務，而政府則由于放權和監督公民社會組織獲得了良好的社會聲譽，這可以保證其獲得相當于提供Q1g公共產品和服務的社會福利。政府與公民社會組織協作提供公共產品和服務的復合治理模式，能夠保證在政府福利水平不變的條件下增加公民社會組織和消費者的福利，符合“帕累托改進”的制度設定原則。當然，具體的福利分割還有賴于政府與公民社會組織在招投標或者承包過程中的談判。而由公民社會組織按照市場化方式來提供公共產品和服務的模式明顯損害了政府的福利，而且完全將政府擯棄在公共產品和服務提供系統之外也是不現實的，因此，現實中的復合治理結構通常采用政府與公民社會組織協作提供公共產品和服務的方式（賈霄鋒 等，2014）。

四、政府與公民社會組織協作的職能轉移方式與治理主體關系

前文假設政府將稅收全部用于公共產品和服務提供，然而，任何政府都不會也不可能將全部稅收用于公共產品和服務的提供中。尋租、腐敗或者不作為等，將導致政府行為過程存在許多漏損（Okun，1975）。如圖3所示，社會主體納稅稅率為TRe，獲得福利ae；政府則以TR2提供公共產品和服務（TR2

理論上講，c2，1+c2，2是公民社會組織作為公共產品和服務提供者應獲得的福利凈增加部分，然而由于公民社會組織的非營利性質和志愿者角色等，使這部分福利凈增加值將以更優質的公共產品和服務提供轉移給消費者。當然，c2，1+c2，2的獲得還取決于政府向公民社會組織轉移提供公共產品和服務職能的方式。一般地說，提供公共產品和服務職能的轉移方式主要包括發放許可證、固定受惠者承包、公開招投標等。在發放許可證或者固定受惠者承包等轉移方式中，作為政府代理人的政府官員或執事人員具有更多可操作的尋租空間，可能導致公民社會組織實際的凈福利增加遠遠小于c2，1+c2，2。而在公開招投標條件下，盡管會有招投標成本或其他暗箱操作的可能，但其公開性質將使得這部分交易成本遠低于許可證或者固定受惠者承包等方式式。因此，在復合治理改革設計中，政府提供公共產品和服務職能向公民社會組織轉移的方式應盡可能采取公開招投標。同時，各治理主體的關系也需要理順，有4方面的問題需要予以高度關注并妥善處理：

一是政府與公民社會組織的福利分割。一般說來，在福利分割過程中，政府是權力強勢主體，具有更多的談判優勢和決定力量。因此，需要建立科學有效的談判機制，保證公民社會組織獲得其應有的權益，以確保其能提供更多、更優的公共產品和服務。同時，對尋租、腐敗行為的根本性打擊也有利于公民社會組織對應得權益的全部獲取。

二是招投標過程中來自企業的沖擊。企業與公民社會組織是不同的主體，企業是營利性提供產品和服務的法人實體，公民社會組織是非營利性提供公共產品和服務的主體。在公共產品和服務提供主體轉變的過程中，公民社會組織將不可避免地受到來自企業的競爭。一方面，可以通過立法或者招投標主體限定等方式，將企業排除在某些公共產品和服務提供職能的轉讓客體行列之外。另一方面，公民社會組織的非營利性質使其可以在較低的價格下主動提供優質公共產品服務，因而公民社會組織通常比企業更具競爭力。

三是公民社會組織的非營利性質可能演化。部分提供公共產品和服務職能由政府讓渡給公民社會組織后，公民社會組織有潛在演化為營利性企業主體的可能性。中國紅十字會“郭美美”事件等便是這一演化的最好例證。對公民社會組織非營利性質演化的防范將是復合治理中十分關鍵的環節，事實上，政府作為監督主體的作用也體現于此。公民社會組織的非營利性質，可以通過嚴格許可證制度、嚴格過程監控和考核等予以確保，可以通過非營利性產品和服務提供與盈利性項目補貼相平衡等方式加以激勵，還可以通過公民社會組織內部加強信仰教育和信仰建設等方式進行強化。

四是政府讓渡部分提供公共產品和服務職能后的機構調整。政府機構膨脹是稅負水平提高和運行效率低下的主要原因之一。政府讓渡部分職能后，其直接提供公共產品和服務的角色向監督公民社會組織的角色轉變，這將導致部分政府機構和政府執事人員過剩的問題。可以通過部分國家機構事業單位化、事業單位分級社會化或企業化、公務員雇員化等改革，漸進式地緩解和解決機構、人員過剩的相關問題。

綜上所述，復合治理是在新區域主義框架下基于區域治理主線為破解現實區域經濟問題的理論探索，其治理結構強調公民社會組織積極承接政府職能的轉移，通過事權的獲得和執行彌補政府失靈和市場失靈。由于政府和公民社會組織的不同屬性，公民社會組織與政府協作提供社會公共產品和服務將增加社會公共產品和服務供給的數量和質量，也將使社會主體的福利變化呈現帕累托改進狀態。公開招投標是復合治理結構下確保凈福利效應最大化以及主體福利分割明確化的最有效的公共產品和服務提供主體的轉移方式。在復合治理改革設計中，應建立科學的公民社會組織與政府談判機制和公平的福利分配機制，強化對公民社會組織的監督和考核，加大公民社會組織信仰建設力度，并積極推進政府職能轉變和機構改革。

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Abstract： Compound governance is one of the most important governance structures to solve problems of traditional administrative division within the framework of new regionalism and regional governance and highlights the use of governmental duty transfer and the civic social organization right acquirement to make up governmental failure and market failure. The analysis based on the supply of public products and duty transfer of service shows that the compound governance structure of public products and service provided by the cooperation of government and civic social organization can improve the quantity of public product and service supply and the welfare of social main body， that publicly inviting and submitting the bid is the most effective method of governmental duty transfer under compound governance framework， that the construction of compound governance structure demands the establishment of scientific and fair welfare distribution mechanism， that governments should consolidate the monitoring and examining civic social organizations， and that civic social organizations should enhance belief construction and actively boost government duty transfer and institution reform.

Key words： regional governance； compound governance； government duty transfer； welfare improvement； civic social organization； public product supply； public service transfer； affair and right transfer； government duty change； welfare distribution

CLC number：F121；F019.6；F061.5 Document code：AArticle ID：16748131（2016）01008208

（編輯：朱德東）endprint