中部與西部緩沖地帶新型城鎮化發展戰略研究

王方舟

摘 ? ?要：新型城鎮化是現代化的必由之路，推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑。本文從新型城鎮化的科學內涵和三門峽市新型城鎮化發展現狀出發，指出新型城鎮化發展過程中存在的問題和成因，針對發展現狀和存在問題，提出發展新型城鎮化需要“城市品牌、縣域紐帶、特色城鎮和美麗鄉村”四種發展戰略，并給出切實可行的戰略對策與建議。

關鍵詞：三門峽市;新型城鎮化;發展戰略

中圖分類號：F292 ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ?DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.01.010

Research on New Urbanization Development Strategy of Central and Western Buffer Zone：Taking Sanmenxia City of Henan Province as an Example

WANG Fangzhou

（Chinese Academy of Social Sciences，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732）

Abstract： New urbanization is the only way of modernization， urbanization is an important way to solve the problem of agriculture， countryside and farmers. From the scientific connotation and development status of new urbanization in Sanmenxia city， the article pointed out the existing problems and causes in the developing process. According to the development status and existing problems， the article put forward four kind of development strategy of city brand， county bond， characteristic town， beautiful countryside"， and it gave the feasible strategy measures and suggestion.

Key words： Sanmenxia City; new urbanization; development strategy

目前，三門峽市處于資源型城市轉型的關鍵時期，科學有序、積極穩妥地推進新型城鎮化，對于釋放城鎮化發展潛力，促進產業結構轉型升級，加快實現產城融合，推進市域內外合作和協調發展，打造“中原經濟區重要支撐、區域合作示范城市和豫晉陜黃河金三角區域性中心城市”具有重要的促進和推動作用。

1 新型城鎮化的科學內涵和三門峽的區位

目前，關于新型城鎮化尚未有標準定義，筆者結合十八大和中央經濟工作會議的新思想，把新型城鎮化的內涵歸納為：新型城鎮化是相對傳統城鎮化而言，是指資源節約、環境友好、經濟高效、文化繁榮、社會和諧、城鄉互促共進、大中小城市和小城鎮協調發展、個性鮮明的城鎮化[1]。

三門峽是地處中原豫、晉、陜三省交界處的豫西重鎮。三門峽面積10 309 km2，人口226萬，轄1區湖濱區、3縣澠池縣、陜縣、盧氏縣，2個縣級市義馬市、靈寶市，1個經濟技術開發區，1個產業集聚區。之所以選擇三門峽為例，是因為三門峽在經濟上處于中部與西部經濟發展的緩沖帶上，研究好緩沖帶上的新型城鎮化，可以對中部與西部新型城鎮化建設起到鏈接作用。

2 三門峽市新型城鎮化發展現狀

近年來，三門峽市積極探索新型城鎮化發展路子，城鎮化進程明顯加快，取得了顯著成效。

2.1 城鎮化水平快速提高，新型城鎮化體系初顯

三門峽市堅持高標準規劃，持續加大投入力度，城鎮化發展速度明顯加快。2013年底，全市城鎮建成區面積約140 km2，城鎮人口111萬，城鎮化率達到48.9%，高于全省4.6個百分點，居全省第6位，其中中心城區建成面積35 km2，人口達到29.2萬人。

打造以湖濱城區、開發區、商務中心區為“一大”和以陜縣縣城、產業集聚區、城市新區為“一大”的“兩大組團”，形成以義澠城區、靈寶市區和盧氏縣城為主體的“三小組團”。著力抓好310國道、209國道沿線小城鎮的主導產業發展，全市城鎮帶雛形初顯。

2.2 城鎮承載能力顯著提高，產城互動發展成效顯著

累計投入500余億元加強城鄉基礎設施建設，使城鎮承載能力顯著提高。城市水、電、氣、暖等設施建設不斷加快，城市人均道路和住房面積、城市公共供水普及率、建成區綠化覆蓋率等指標大幅提升。天然氣普及率達73.7%，集中供熱普及率達49%，市區污水處理率和生活垃圾無害化處理率分別為85%和95%。城鎮就業、教育、衛生、文化、體育、養老等公共服務不斷完善，城鎮對人口的吸引集聚能力顯著增強。

把產業集聚區與新型城鎮化建設緊密結合起來，推動城鎮基礎設施建設向產業集聚區延伸。全市產業集聚區面積53 km2，入駐工業企業182 家，累計完成基礎設施投資431億元。集聚區吸納就業人口15萬人。啟動村莊搬遷工程19個，在建安置小區面積達63 萬m2。積極推進公交、郵電等城市公共服務向產業集聚區延伸，已有公交線路19 條，金融網點20 個，物流網點39 個。endprint

2.3 “兩區”建設加快推進，城市生態環境持續改善

目前，三門峽商務中心區規劃已經全面完成，累計完成基礎設施投資26億元。初步建成8條主要道路、地下管網體系、區域電網體系和景觀綠化體系;建設用地近600 hm2，支付補償款近12 億元，累計拆遷居民3 180戶，共計9 500 人，拆遷企業320家，建設3 438 套安置房，簽約項目47 個，占地286.7 余hm2，建設規模達700多萬m2。

近年來，先后關閉小火電、小水泥、小剛玉等重污染企業600余家，關停小火電裝機91萬kW，關停小水泥產能150萬 t，關停小剛玉產能45萬t;特別是對20多年前堆存的45萬t鉻渣進行了無害化處置，依法取締中心城區燃煤小鍋爐。“十二五”前3年，萬元GDP能耗累計下降15.54%，減少CO2排放403.6萬t，減少SO2排放5 525 t，減少COD排放3 351 t，城市空氣質量優良天數連續3年超過310 d。

3 三門峽市新型城鎮化存在的問題及成因

隨著三門峽市新型城鎮化的快速推進，吸納大量農村勞動力轉移就業，促進城鄉居民生活水平全面提升，但是也凸顯了一些矛盾和問題。

3.1 城市發展水平較低，空間布局有待改進

三門峽市90%以上地區為山地丘陵，總體發展空間較小;經濟結構偏重、服務業發展相對滯后，產業吸納就業人口能力較弱;縣（市）、開發區、產業集聚區城鎮化水平不高、集聚產業和人口的潛力沒有充分發揮，城市綜合承載能力不強;中心城區人口偏少，首位度不高，地區性中心城市建設任重道遠。

3.2 流動人口相對較少，市民化進程滯后

受戶籍制度影響，大量農村轉移人口未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面平等享受城鎮居民的基本公共服務。城鄉二元結構和城市內部二元結構矛盾突出，大量農村人口亟待轉移，城市建成區內城中村、棚戶區改造任務繁重[2]。

3.3 配套革新跟進較慢，制約新型城鎮化發展

與城鎮化發展緊密相關的戶籍管理、土地管理、社會保障等方面的制度改革滯后;農民轉市民后財產權益的保護和實現機制還不完善;多元化城市建設投融資體制機制還未完全建立;城市建設資金不足、過度依賴土地出讓金，在一定程度上制約新型城鎮化健康發展。

3.4 城市可持續發展能力較弱，管理服務水平亟待加強

城市開發建設仍存在重建設、輕管理，重地上、輕地下，重經濟發展、輕環境保護，大氣、水、土壤等環境污染治理任務較重，城市人口管理水平滯后于人口流動、社會結構變化、利益訴求等多樣化趨勢，城市整潔度、規范度不高，城市管理水平亟待提高。

4 三門峽市新型城鎮化發展戰略

針對上述三門峽市新型城鎮化發展現狀，以及存在的問題和成因分析，特提出以下四種發展戰略。

4.1 “城市品牌”戰略

深入實施中心城區帶動戰略，把以湖濱城區、開發區、商務中心區為主體的東部組團和以陜縣縣城、產業集聚區、城鄉一體化示范區為主體的西部組團“兩大”組團作為一個整體來打造，把甘山和沿黃生態旅游帶作為城市的重要組成部分，突出山水特色、突出生態宜居、突出文脈傳承、突出休閑旅游，著力打造“天鵝之城”城市品牌，高起點、高水平建設好三門峽中心城市，進一步增強輻射帶動能力和中心城區首位度。加快推進“兩大”組團基礎設施和公共服務設施建設和對接。強力推進舊城區、舊廠區、棚戶區、城中村、村改居改造建設。

4.2 “縣域紐帶”戰略

按照“優勢互補、資源共享、產業聯動、共同發展”的原則，加快推進義澠一體化。逐步實現道路、供水、供暖等城市基礎設施一體化，教育、醫療等公共服務一體化，進而推進產業配套布局一體化、資源要素市場一體化。推進靈寶市城區功能改造和建設。加快老城區改造步伐，完善北區、提升西區、拓展東區，形成向東部三門峽城鄉一體化示范區對接的態勢。建設生態宜居新盧氏縣。進一步完善基礎設施，繼續改造和美化老城區，加快洛河南岸開發建設，打造“生態宜居特色新山城”。

4.3 “特色城鎮”戰略

突出小城鎮功能特色、產業特色、地理特色，大力推動城鎮差異化發展，對具有特色資源、區位優勢的中心城鎮，要因地制宜發展主導產業，培育成為文化旅游、商貿物流、資源加工、交通節點等專業特色鎮;對遠離中心城市的小城鎮，完善基礎設施，提升服務功能，發展成為面向周邊農村的生產生活服務中心[3]。全面推進供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等基礎設施向鎮區延伸，提升供電、供水、通信保障能力，完善小城鎮生活居住、文化教育、醫療、體育、社會保障、集貿市場等配套功能。

4.4 “美麗鄉村”戰略

按照發展中心村、保護特色村、治理空心村的要求，圍繞村莊秀美、環境優美、生活甜美、社會和美“四美”目標，科學規劃、梯次推進、尊重民意、多元投入，積極穩妥的推進“美麗鄉村”建設，打造一批“美麗鄉村”示范村。以農業部“美麗鄉村”試點村、河南“美麗鄉村”試點村為帶動，啟動美麗鄉村示范村建設[4-5]。科學編制農村發展規劃，加強村莊整治提升，在原有形態上改善群眾生產生活條件，打造一批精品村、特色村和旅游精品線路。

5 三門峽市新型城鎮化的戰略對策與建議

5.1 強化新型城鎮化的產業支撐

突出產業為基礎，抓好城鎮產業載體建設，積極推進工業轉型升級、積聚發展，提升現代服務業發展水平，積極探索都市農業和觀光農業發展模式。

5.1.1 加快工業轉型集聚 著力打造黃金及有色金屬、鋁工業、煤化工、新材料工業、汽車及零部件等裝備制造業5個千億級產業集群，使其成為帶動和支撐三門峽轉型發展的核心增長極和農業人口轉移的主陣地。

5.1.2 促進現代服務業發展 充分發揮服務業最大就業容納器的作用，大力改造提升旅游、通關、商貿服務、金融、餐飲、家政等傳統服務業，積極培育發展會展業、現代物流業、金融業、健康養老、電子商務等新興服務業。endprint

5.1.3 發展現代特色農業 在中心城區重點建設“一河二山三塬”都市生態農業園區，加快構建沿黃現代漁業產業帶，打造沿黃標準化設施蔬菜帶。在縣城周邊，規劃建設一批兼具城市“菜籃子”、生態綠化、休閑觀光等綜合功能的現代特色農業園區，積極推進家庭農場、農民專業合作社、現代農業示范園區的建設[6-7]。

5.2 提升城鎮就業水平

把就業作為最大的民生，積極推進就業服務平臺建設，鼓勵自主創業，解決好生計問題。

5.2.1 努力實現高質量就業 發揮公共就業人才服務機構和基層平臺的主體作用，積極為進城落戶農民提供職業指導、職業介紹、用工指導等服務。健全就業信息服務網絡體系，逐步實現就業信息共享和人力資源供求信息有效對接，確保公共就業服務更加便捷高效，努力為進城落戶農民營造良好的就業環境。

5.2.2 鼓勵各類人員自主創業 發揮創業帶動就業的倍增效應，擴大小額擔保貸款發放規模，支持幫助進城農民和大學生創業。完善就業創業服務，對進城落戶的農民開展就業指導、稅費減免、職業技能培訓等各項扶持政策，鼓勵農民自主創業。完善充實創業項目庫，將其打造成為創業者提供服務的示范平臺。

5.2.3 大力發展職業教育 全面實現各縣保留1所職教學校，市區3所高等職業院校的整合目標。調整中職學校人才培養定位，建立就業導向型教育機制，全面實現中職學校與企業合作辦學，使人才培養模式更加適應新興產業的需求。整合中職教育資源，加強實訓基地建設，做大做強中職教育品牌。

5.3 提高城鎮建設管理水平

建立健全城鎮規劃建設管理體制機制，強化社會治理，加強城市管理，實現城市可持續發展。

5.3.1 增強城鎮基礎設施支撐能力，提高城市規劃管理水平 推進崤山東路和鐵路之間的片區建設，拓寬改造老城區道路和路燈，優化黃河大橋周邊人居環境和發展環境。統籌各類地下設施、管線布局。改造供水設施，建立多熱源的城市供熱體系，改造供熱老舊管網，加大城市天然氣管網建設，確保污水管網及相關設施通暢運轉。科學確立城市功能定位和形態，統籌規劃城市空間功能布局。以城市市容、市政、交通、管線資源、住房保障、生態環境、應急指揮等領域城市管理為重點，構建協同、高效、安全的城鎮運行管理體系，著力解決群眾反映強烈的違規建設、環境污染、交通擁堵、城市內澇、重復開挖、公共秩序等問題。

5.3.2 建設生態宜居的人文城市 落實國家大氣污染防治措施，整治工業廢氣、施工及道路揚塵、機動車尾氣、秸稈焚燒等污染，加強大氣重污染應急處置，有效遏制霧霾污染。加強城鄉環衛基礎設施建設，推行城鄉垃圾分類管理，全面完善垃圾收集、運輸處理的長效機制，改善城鄉生產生活環境，抓好重金屬污染防治。深入挖掘仰韶文化、老子文化、虢國文化、黃河文化等歷史文化底蘊，打造具有濃郁三門峽文化特色的新型城鎮[8]。加強重要文化遺產的保護，塑造一批富有地方特色的建筑雕塑、小品等城市元素，體現三門峽市獨有的城市風貌。把打造“黃河三門峽、中國天鵝城”城市品牌作為促進經濟社會發展、提升城市競爭力的重要內容。

5.4 推進新型城鎮化保障體制

深化重點領域和關鍵環節改革，不斷破解土地、資金等要素制約和難題，加快形成有利于新型城鎮化發展的制度環境。

5.4.1 強化農轉人口住房和社會保障，促進其子女享有受教育權利 將棚戶區改造、城中村改造與保障性住房建設相結合，加快推進城區農民市民化。完善租賃補貼制度，廉租住房、公共租賃住房并軌運行，對城鎮低收入和中等偏下收入住房困難家庭，實行租售并重。完善社會保險關系轉移接續政策，在農村參加的養老和醫療保險規范接入城鎮社保體系，實現社會保障一卡通，解決好進城農民的醫療保障、養老服務及公共衛生服務需求，確保衛生工作與城鎮化建設協調發展。將農民工隨遷子女義務教育納入城鎮教育發展規劃和財政保障范疇，將進城務工農民工隨遷子女義務教育納入公共教育體系，按照相對就近入學的原則統籌安排在公辦學校就讀，免除借讀費并撥付相關教育經費。

5.4.2 保障農轉人口土地承包權、宅基地用益權和集體經濟收益分配權 保留農轉人口土地承包經營權不變，允許以承包經營權入股發展農業產業化經營，建立健全農村土地流轉服務體系，提高流轉效率。保留進城落戶農民宅基地使用權不變，加快農村宅基地確權登記頒證，保護農戶宅基地用益物權。探索農村房屋產權登記和農民住房財產權抵押、擔保、轉讓制度，增加農民財產性收入。建立公平合理、自愿有償的宅基地退出機制。保留進城落戶農民原有集體財產權益不變，推進以股份合作制為主、多種形式并存的農村集體經濟組織產權制度改革，將集體財產評估折股，量化到人，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。

參考文獻：

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[4] 張占倉.如何破解“三化”協調發展難題[J].中州學刊，2011（6）：86-87.

[5] 楊貞.城鎮化動力因素的主成分分析——以河南為例[J].河南農業科學，2006（5）：5-7.

[6] 張占斌.推進我國城鎮化的基本思路和體制機制[N].中國經濟時報，2012 -11-15（3）.

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[8] 駱江玲.國內外城鎮化模式及其啟示——以江西省鄱陽縣為例[J].世界農業，2012（6）：75-79.endprint