論新型城市化改革背景下城市法治量化評估體系的構建

胡天雄

（200042 華東政法大學 上海）

論新型城市化改革背景下城市法治量化評估體系的構建

胡天雄

（200042 華東政法大學 上海）

在法治國家取得重大成就的同時，全國各地的法治城市建設也在如火如荼的開展，最引人注目的便是以“余杭模式”、“無錫模式”為代表的城市法治量化評估體系。其作為法治城市建設的有效手段，在全國得以迅速推廣。推進法治城市的建設，可以為新型城市化改革建設提供巨大動力。由于各城市的需求不同，城市法治建設的重點也不同，具體在建設時應當從科學性、權威性、參與性等方面予以考慮。

新型城市化；法治城市；量化評估；法治指數

一、法治國家與法治城市

在十八屆四中全會上通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提到“中國特色社會主義法律體系已經形成，法治政府建設穩步推進，司法體制不斷完善，全社會法治觀念明顯增強”［1］，標志著中國進入社會主義法治建設的新階段。不僅法治國家建設取得巨大成就，地方法治建設在全國各地也蓬勃開展。全國各省、自治區、直轄市結合本地風俗習慣、地理氣候、人員組成等政治、經濟、文化的優勢和特色，推出了具有當地特色的地方法治建設模式。

地方法治的實踐工作從省級法治建設開始，從2004年到2012年9月，共有江蘇、湖北、湖南、安徽、廣東、山西、天津等七個省份出臺法治建設綱要。省級的法治建設對地方法治的發展起到了重要的推進作用。

與此同時，2008年，國務院頒布《關于加強市縣政府依法行政的決定》，2010年，全國普法辦發布《關于開展法治城市法治縣（市、區）創建活動的意見》，推動了法治城市、法治縣（市、區）的創建活動在各地區的有序進行。地方法治城市的建設，主要圍繞著城市法制的完善、市民法治意識的培養、高效實現的法律機制等方面進行。在建設過程中涌現出多種法治模式，為法治城市的建設積累了有益經驗，其中在全國得到廣泛開展的是法治量化評估體系。有代表性的如：“余杭模式”、“成都模式”、“昆明模式”［2］等。盡管這些地方法治模式在理論和實踐過程中還有待完善，但其在尋找和建設中國法治道路上已經邁出了具有跨越性的一步。

二、城市法治量化評估體系與城市化建設

（一）法治量化評估體系產生及運用

法治是政治文明的表征，是以民主、共和、人權、自由、公正、理性、和諧精神等為主要內容的法治精神，代表著當今世界法治的普適價值。［3］就法治這一概念而言，其作為當今世界的普世價值，如果僅僅從社會認同度上考量，很難對社會的法治程度作出明確具體的判斷。鑒于此，法治指標量化評估體系便應運而生。

法治量化評估體系是指：“綜合運用統計學、數字學等研究方式，通過一系列具有系統性、整合性、公正性的評估體系，將一個地區在一定時期內的法治發展狀況，用具體、直管的數值表現出來的研究手段和方法?！保?］正如美國學者雷蒙德·鮑爾所說：“社會指標是用來判斷社會在準則、價值和目標等方面的表現的依據，是對經濟指標的補充和擴大，是在那些通常不易于定量測量或不屬于經濟學家專業范圍的領域內，為我們提供有關社會狀況的信息。”［5］因而，將社會指標計量方法運用到社會生活具體層面的考察之中，對于提升法治建設的可控性、導向性及可預測性具有重要價值。［6］

然而，由于不同地區的地理環境、風俗習慣、人口構成、經濟發展水平等情況差異較大，將這種法治量化評估評估體系在全國甚至更廣大的范圍內推廣反而不能取得所預期的效果，缺乏其應有的代表性。而其并不適合在大范圍推廣。相反，在各個縣（市、區）地方法治建設過程中，由于人口居住相對集中、人口構成相對單一，而且區域經濟發展水平差異較小，在推進法治量化評估體系建設時，往往能夠取得良好的效果。這也是為何法治量化評估體系實踐多以城市為樣本的原因。

（二）我國在城市化建設中的城市法治量化評估體系現狀

我國的城市化建設中，法治量化評估體系的重要性主要體現在以下兩個方面：

其一，采用法治量化評估體系有助于改進城市社會管理方式，完善糾紛解決機制。在法治城市建設中采用法治量化評估體系，對城市建設的各方面都設立明確的指標，讓民眾參與到城市管理當中，并由獨立的第三方機構進行評估，充分保證其公正性和參與性，可在法律的保障下，有效的反映人民的意志，改進社會管理，化解社會矛盾。例如，在“余杭模式”實踐過程中，就對“農產品質量安全監管”、“水污染環境治理”、“企業欠薪防范機制”等方面設立明確指標，在食品安全方面，對城鎮內蔬菜、肉類批發市場、大中型超市進行測控。為治理水污染，在2011年關停11家重污染企業，新鋪設污水管線116公里，收益農戶超過5000戶。在解決勞工矛盾方面，對余杭范圍內8000家企業進行監控，所涉工資總額達2.19億元。并著力解決32起群眾討薪事件，薪金總額達5300余元。［7］通過法治指數評估，從而使群眾看到、感受到城市法治發展的成效，有效的改善城市管理，化解城市矛盾。

其二，法治量化評估體系有助于推進城市法治政府建設。要構建法治政府，最核心的理念就是依法限制和規范政府的權力及其運作。只有公權力在法律的監督下運行，才能真正的實現社會的公平正義，保障程序正義和實體正義的實現。法治量化評估體系可采用明確的標準對城市法治政府建設水平進行評價，從而有效的推動城市法治政府建設。以無錫市的城市法治評估體系為例：其評估指標體系基本框架采取“8+1”結構，分三級指標，其中，一二級指標主要體現“工作任務+組織領導”的二元復合結構，［8］其體系包含了依法行政的各個方面，涉及到政府各方面的重要職能。從合理行政、合法行政、程序正當、高效便民、誠實信用、全責統一等各方面對政府執法進行評估，讓民眾進行監督，并由獨立第三方機構參與評估。政府作為城市化改革的規劃者和實施者，掌握者公權力，通過城市法治量化評估體系中的法治指數來明確的反映政府各職能部門的運作狀態和工作成果，能夠確保政府在城市改革過程中所采取的一系列行動能夠真正的解決市民的切身問題，推動城市化的有序進行，真正的實現城鄉一體化發展。

三、中國城市法治量化評估體系的構建

經過各國學者近半個世紀的研究，法治量化評估體系在世界上呈現出多樣化的發展趨勢。影響比較廣泛的有透明國際的國際清廉指數和自由之家的世界自由度指數。雖然不同的指標由于其所在立場的不同，國際認可度存在差異，但就其評價體系而言，對于國內的城市法治量化評估體系的實踐仍然具有一定的借鑒意義。通過比較分析，筆者對中國城市法治量化評估體系的建設提出如下建議：

（一）評估標準的科學性

不論是“余杭模式”還是“無錫模式”，或是“清廉指數”，其之所以能取得良好的效果，最重要的因素就在于其科學的評估標準，只有建立科學的評估標準才能有效的推動法治城市建設。一方面，城市所建立的法治評估體系所設立的多級別評估標準應當符合社會需要，且具有實際操可操作性。在設立評價體系時，也應當從真正的實踐者角度出發，而不應高屋建瓴。以透明國際的清廉指數評估體系為例，其測評指標包括六個部分，最重要的是第六部分關于反腐敗與法治，其中包括社會的法治狀況、法律實施等內容。進一步細分，社會的法治狀況又包括爭議的刑事判決的上訴機制、刑事審判是否依據書面的法律、司法裁判是否被國家實施、判決腐敗案件的法官是否安全、司法獨立、司法平等六個評分項，法律實施的內容又可進一步劃分為執法機構是否有效率、是否對自己行為負責兩個評分項。［9］通過構建如上科學的評估體系，既可以客觀、確切的反映反腐敗的進展和成效，從而對反腐敗實踐進行指導；又有助于推進政府和社會的反腐敗改革，讓政府和社會民眾更加關注腐敗問題。另一方面，由于每個城市的情況包括地理環境、人口構成、風俗習慣等各方面不盡相同，因此，在建設城市法治量化評估體系過程中，不能照搬其他城市經驗，而應當因地制宜，按照各個城市的特色進行建設。

（二）評估數據的權威性和評估機構的獨立性

從透明國際的清廉指數評估體系來看，在數據的選取上透明國際并不自行調查，而是從其他獨立的機構所進行的調查報告中收集有關腐敗的資料進行分析，最終確定出清廉指數的得分。對數據的篩選，按照以下四個標準：①數據必須由具有公信力的研究機構制作，且定期發布；②數據的計算方法必須可靠、有效，以同樣的進位給多個國家評分和排行；③數據必須是對國家公共部門總體腐敗水平的衡量，并且將其進行量化；④數據所給分數必須給定足夠的標準差以區分各國腐敗程度的差別。［10］數據是否權威直接影響著評估結果的可靠性，透明國際的清廉指數評估體系之所以能夠的到國際社會的廣泛認可，并被世界各國大量援引，很大程度上由其數據來源的權威性所決定。國內各城市在推進法治城市建設時，所構建的法治量化評估體系也應當確保所進行測評數據的權威性，從而進一步保證測評結果的可靠性和可參考性。

（三）評估主體的廣泛參與性

構建城市法治量化評估體系的初衷是推進城市法治建設，以進一步為城市化改革和城鄉統籌發展提供良好的輔助，而其最終目的是為了提高民眾的生活環境，改善生存條件。因而法治城市建設應以民眾是否滿意評判標準，在城市法治量化評估體系建設過程中更應該讓民眾廣泛參與進來。一方面，在城市法治量化評估體系的指標構建過程中，應為充分聽取民眾對法治指標的想法和建議，開拓更多的渠道讓民眾參與進來，讓民眾真正的感受到其作為法治城市建設的參與者的重要性。另一方面，在城市法治量化評估體系建立之后，對法治指標進行考核的過程中，要通過問卷調查、實地考察、網絡調查等盡可能多的方式落實民眾測評機制，這樣整個量化評估體系的運作才會有生命力。讓民眾參與到測評當中能夠反映出評估結果的公正性和中立性，得出更加科學真實的評估結果，也有助于評估效果的持續。

四、結語

城市化改革是一個城市發展的重要保證，政府作為城市化改革的規劃者和決策者，掌握著巨大的公權力。政府各個職能部門能否有效的履行其職能直接關系到城市化的改革能否順利完成以及人民生活水平的提高。只有通過城市法治建設，讓政府各職能部門依法行政，通過開展城市法治量化評估體系的建設，建立一套符合城市自身發展水平需求的科學法治指數評估標準，讓地方政府的權力在陽光下運行，才能跟上法治國家建設的步伐，才能走上城鄉統籌發展新型城市化之路。城市法治量化評估體系在余杭、無錫、宿遷、南京、昆明、成都等城市已經得到成功的應用，但是由于各個市、縣（市、區）的差異性，不能片面的照搬照抄其他城市經驗，應當建立符合自身城市特點的法治量化評估體系。各城市在實踐過程中，可以從評估標準的科學性、評估機構的獨立性、評估數據的權威性以及評估主體的廣泛參與性來進行建設，因地制宜采用適合的模式。不過法治量化評估體系只是法治城市建設的手段，測評體系的重點也可因不同的發展需要而轉換，要讓法治城市的建設有軌化運行，應當通過法治量化評估體系的實踐讓法治內化為市民心中的法治思維，這才是我們所應當追求的法治城市。

［1］新華網.十八屆四中全會報告全文［EB/OL］.http：//www. js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_1112969836.htm，2016-1-20.

［2］范賢政.構建城市建設法治化評價體系之思考［J］.暨南學報，2015（2）.

［3］張文顯著.法治與法治國家［M］.法律出版社，2011.1.

［4杜明遠.城市法治量化評估研究［D］.遼寧師范大學碩士論文，2013.12.

［5］朱慶芳、吳寒光著.社會指標體系［M］.中國社會科學出版社，2001.3.

［6］丁寰翔、陳兵.論地方法治［J］.求索，2010（5）.

［7］胡虎林.法治指數量化評估的探索與思考——以杭州余杭區為例［J］.法治研究［J］，2012（10）.

［8］法制網.無錫市出臺法治城市創建評估指標體系［EB/ OL］.http：//www.legaldaily.com.cn/bm/content/2010-09/29/ content_2304136.htm？node%A3%BD20730，2016-1-31.

［9］母欣陽.透明國際清廉指數指標體系研究［D］.上海師范大學碩士論文，2013.10.

［10］透明國際網.法治量化評估標準［EB/OL］. www.transparency. org，2016-1-24.

胡天雄（1993～），男，湖北孝感人，華東政法大學2015級國際法專業碩士研究生，研究方向：國際經濟法。