新《行政訴訟法》亮點簡析——以立法目的和受案范圍為切入點

劉 俊

（200042 華東政法大學(xué) 上海）

新《行政訴訟法》亮點簡析——以立法目的和受案范圍為切入點

劉 俊

（200042 華東政法大學(xué) 上海）

新修《行政訴訟法》大大推進了對公民權(quán)利保護的力度，解決了許多行政訴訟實踐中存在的問題和困難，亮點頗多，本文僅對部分亮點并簡要分析，比如新修法條中對行政訴訟法的立法目的、受案范圍，并初步提出對新法實施的建議等。

抽象行政行為；受案范圍；附帶審查；信息共享

1989年4月4日，全國人民代表大會通過了《行政訴訟法》，標志著中國行政法治進入了發(fā)展的新時期。但是這部法律還不完善，實施中出現(xiàn)了一系列“不適應(yīng)癥”。比如，第二條將行政訴訟的受案范圍限定為“具體行政行為”，這就相應(yīng)地排除了抽象行政行為，實踐中的 “長沙禁摩令案”等案件中，法院就因此而陷入審查困境，行政相對人感受到權(quán)益受到威脅，卻求助無門。《行政訴訟法》的完善和修改是關(guān)乎公民切身權(quán)益的問題，是關(guān)乎公權(quán)力尊嚴和公信力的問題，是亟待解決的問題。學(xué)界的相關(guān)教授、學(xué)者們也曾就此展開過熱烈的討論和雄辯。

終于，我國《行政訴訟法》于2014年11月1日通過修改決定，并于2015年5月1日起開始實施新的《行政訴訟法》。新修法條中對行政訴訟法的立法目的、受案范圍、對規(guī)范性文件的附帶審查制度的確立以及對行政機關(guān)不執(zhí)行法院判決裁定的法律責(zé)任等內(nèi)容進行了修改，體現(xiàn)了《行政訴訟法》的又一次跨越性發(fā)展，也使曾經(jīng)在理論界備受爭議的“抽象行政行為”這一部分淡出爭議之巔，并且，加之規(guī)范性文件的附帶審查制度的確立，表明法院審查權(quán)在一定程度上的變化。總之，這次修改大大推進了對公民權(quán)利保護的力度，解決了許多行政訴訟實踐中存在的問題和困難。

一、立法目的的修改

在新修《行政訴訟法》第一條中關(guān)于立法目的的規(guī)定，增加了為“解決行政爭議”，使得這一表達更為準確、完善。

行政訴訟是為了保護公民的合法權(quán)益在行政機關(guān)行使公權(quán)力過程中受到侵害。換句話說，行政訴訟是對行政相對人權(quán)利受到行政機關(guān)侵害時的一種救濟方式。因此，保護公民權(quán)利，就需要對行政機關(guān)是否依法行使權(quán)力進行監(jiān)督。但是，行政訴訟保護公民權(quán)利通常會出現(xiàn)這樣一種情況：公民認為行政機關(guān)侵害其權(quán)利，而行政機關(guān)并不認為侵害，雙方因此產(chǎn)生行政爭議，公民不服，遂向司法機關(guān)起訴，由法院對爭議作出裁判。通過解決行政爭議，保護公民權(quán)利，監(jiān)督行政機關(guān)，這是對行政訴訟的功能定位。也正因為行政訴訟是通過解決爭議進行的，因而它也有了調(diào)解的可能。

因此新《行政訴訟法》加上 “解決行政爭議”的立法目的可謂修改中的一個亮點，使法律條文的表述更加準確，也更切合實際。

二、受案范圍的變化

新《行政訴訟法》更將第二條中關(guān)于受案范圍的規(guī)定，由原來的“具體行政行為”修改為“行政行為”，這使得法院對行政機關(guān)作出的抽象行政行為的合法性審查成為可能。

這一變化的成就可謂在學(xué)界和司法實踐中都經(jīng)歷了一段坎坷的歷程。在原法條將行政訴訟的受案范圍限定為“具體行政行為”，相應(yīng)地排除了抽象行政行為之后，實踐中涌現(xiàn)了一系列類似 “廈門市小學(xué)生狀告教育局性別歧視案”、“長沙禁摩令案”等案件，法院因找不到法律的明確授權(quán)而陷入審查困境，公民感受到權(quán)益受侵害，卻求助無門。學(xué)界也因此展開了熱烈討論，使抽象行政行為的相關(guān)理論在爭議中得到發(fā)展。

1.在學(xué)界的爭議

學(xué)界對此的爭議焦點主要體現(xiàn)在：抽象行政行為是否具有可訴性、是否可以納入行政案件受案范圍。

部分學(xué)者持否定態(tài)度，他們認為： 一是如果不依附具體案件，法院不具有審查行政主體的抽象行政行為的職能，我國憲法、法律、法規(guī)中并未就此向法院授權(quán)； 二是沒必要讓法院專門審查抽象行政行為，因為抽象行政行為在成為具體行政行為的指導(dǎo)之前，尚未損害行政相對人的權(quán)益，因此法院需要處理的是損害相對人利益的具體行政行為；三是僅就行政主體的抽象行政行為發(fā)生的案件還不“不成熟”，沒有達到法院能就損害行政相對人權(quán)益的具體事項進行調(diào)解或?qū)徟械某潭龋鞣絿覍Υ艘矆猿帧俺墒煸瓌t”；四是讓法院審查行政機關(guān)的抽象行政行為意味著法院介入政府、法律審判政策，這是不合理、不科學(xué)的，所謂術(shù)業(yè)有專攻，法院依法辦事，而政府等行政主體還須考慮政策等相關(guān)因素進行領(lǐng)導(dǎo)和決策，因此法院的介入并不一定是明智之舉；五是如果將抽象行政行為納入法院的審查范圍，法院會應(yīng)接不暇，進而妨礙行政效率。

當(dāng)然也有大部分學(xué)者認為應(yīng)該把抽象行政行為納入法院的審查范圍，他們認為：一是抽象行政行為與具體行政行為在維護和救濟公民利益上具有共性，但前者有普遍約束力，對不特定對象可反復(fù)適用，對公民的影響更大，因此更需審查；二是1989《行政訴訟法》將審查限定在具體行政行為上，導(dǎo)致審查范圍過窄；三是授權(quán)法院審查抽象行政行為的合法性是確保司法權(quán)完整性的需要，也會使行政復(fù)議與行政訴訟得到較好的銜接；四是法院審查政府的抽象行政行為能確保政府作出的抽象行政行為首先是合法的，進而才可能保證其據(jù)之作出的具體行政行為合法；五是授權(quán)法院審查抽象行政行為的合法性必然會相應(yīng)地加重法院的工作量，但是法院是維護公平、正義、維護公民合法權(quán)益的最后一道防線，應(yīng)當(dāng)不該畏難、在適應(yīng)中發(fā)展完善。

2.司法實踐的困境

司法實踐中，各法院的處理方式主要由以下幾種：

一是認為被告依據(jù)的行政規(guī)范性文件合法，在裁判文書中直接予以確認。二是法院經(jīng)向最高院請示得到答復(fù)后，再根據(jù)答復(fù)意見選擇使用相關(guān)行政解釋。尤其在技術(shù)性、專業(yè)性較強的領(lǐng)域，法院更傾向于經(jīng)向最高院請示得到答復(fù)后，再根據(jù)答復(fù)意見選擇使用相關(guān)行政解釋。也稱其為“找家長”的處理方式。三是通過法律解釋方式將行政規(guī)范性文件認定為具體行政行為而作出相應(yīng)裁判。四是以行政規(guī)范性文件不屬于受案范圍為由拒絕受理。這種處理方式是在司法實踐中采用較多的一種。例如廈門市小學(xué)生狀告教育局“性別歧視”案中，思明區(qū)法院經(jīng)審理認為，思明區(qū)教育局作出的《關(guān)于2004年初中招生工作補充意見》中關(guān)于推薦入讀廈門外國語學(xué)校的男生或女生比例的規(guī)定，屬于行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍效力的決定，即抽象行政行為，根據(jù)原《行政訴訟法》第十二條第（二）項規(guī)定，人民法院不予受理。后原告上訴至廈門中院，中院二審以同樣的理由決定維持原判。五是法院認為作為依據(jù)的行政規(guī)范性文件違反上位法律法規(guī)，更多的是不予適用。也就是采用回避對抽象行政行為合法性審查的方式。此種情形下，法院在對所審查的行政規(guī)范性文件進行合法性判決的時候表現(xiàn)得比較謹慎，法裁判時通常回避對行政規(guī)范性文件的合法性進行認定，而直接適用高位階的法律法規(guī)判決。

綜上，我國在2015年5月新《行政訴訟法》實施之前，沒有關(guān)于抽象行政行為司法審查的統(tǒng)一路徑，也反映出法院在面臨行政規(guī)范性文件司法審查時的困惑。

3.達成共識、新修法律

經(jīng)過二十多年的坎坷發(fā)展，行政訴訟受案范圍在抽象行政行為合法性審查上的爭議告一段落，終于達成多數(shù)人的共識，也發(fā)展出一種能解決更多司法實踐難題的應(yīng)對方式。即新《行政訴訟法》2015年5月1日起開始實施。它賦予法院對抽象行政行為（規(guī)范性文件）合法性附帶審查的權(quán)力，這是應(yīng)對行政行為自身發(fā)展變化的必然結(jié)果，更是行政法學(xué)界爭議之后的一大跨越，使得《行政訴訟法》與《行政復(fù)議法》對行政審查銜接起來。

三、對新法實施的建議

新《行政訴訟法》根據(jù)我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和司法實踐所積累的豐富經(jīng)驗，對原《行政訴訟法》作了比較全面的修改，使公民權(quán)利受到了更好地保護，也使許多行政訴訟實踐中存在的問題和困難得到解決。

在此，筆者僅就規(guī)范性文件附帶審查制度的后續(xù)實施提出初步建議。我認為人民法院對規(guī)范性文件的合法性審查應(yīng)當(dāng)做到全國各法院的信息共享。

因為規(guī)范性文件具有普遍約束力和反復(fù)適用的效力，公民、法人或者其他組織可能對同一規(guī)范性文件不斷提出附帶審查請求。那么，全國不同地方的法院有可能對同一規(guī)范性文件反復(fù)進行審查并作出裁判，導(dǎo)致司法資源浪費。

對此，筆者認為應(yīng)當(dāng)按照《政府信息公開條例》的規(guī)定及時在政府信息公開平臺上把規(guī)范性文件附帶審查的相關(guān)信息及時在規(guī)范性文件上予以標注，以便全國法院在審查規(guī)范性文件時可以及時了解之前該規(guī)范性文件的相關(guān)審查情況，這種方式可能更有利于節(jié)約查詢時間，提高案件辦理效率。

其次，也可以審查者（人民法院）為基點建立信息共享系統(tǒng)，來實現(xiàn)全國人民法院對規(guī)范性文件合法性審查結(jié)果的信息共享以及審查標準的統(tǒng)一。建議構(gòu)建一套用于法院系統(tǒng)內(nèi)部的全國法院規(guī)范性文件附帶審查信息系統(tǒng)，全國各地人民法院首次作出生效裁判后及時將規(guī)范性文件的審查情況錄入該系統(tǒng)，從而為全國地方法院查詢相關(guān)審查信息時提供查詢便利。

［1］高鴻.抽象行政行為可訴性研究.［J］.法律科學(xué)，1997.（4）.

［2］郭百順.抽象行政行為司法審查之實然狀況與應(yīng)然構(gòu)造.［J］.行政法學(xué)研究，2012.（3）.

［3］劉俊祥.論我國抽象行政行為的司法審查.［J］.現(xiàn)代法學(xué)，1999.21（6）.

劉俊（1991～），女，漢族，河南省南陽市人，本科畢業(yè)于河南師范大學(xué)，現(xiàn)就讀華東政法大學(xué)法律碩士。