中國政府公共服務職能定位演變的歷史邏輯——基于新制度主義視角

白 佳

（430072 武漢大學政治與公共管理學院 湖北 武漢）

中國政府公共服務職能定位演變的歷史邏輯——基于新制度主義視角

白 佳

（430072 武漢大學政治與公共管理學院 湖北 武漢）

推進政府職能轉變，是我國全面深化改革、推進政府治理現代化的核心關鍵環節，也是我國政府管理體制改革的重點與難點。解決社會公共需求快速增長與政府公共服務供給不足的矛盾，政府應該切實把工作重點轉變到提供公共產品和公共服務上來，以提供最基本的公共服務作為自己的首要職能。本文以新制度主義的理論視角分析影響政府公共服務職能變遷的因素，探究政府公共服務職能現狀及形成原因，以盡可能準確地把握未來發展趨勢。

政府職能轉變；公共服務職能；新制度主義；制度變遷

一、中國政府公共服務職能的演進歷程

隨著社會的發展，各國政府的行政模式基本均經歷了從近代以前的“統治行政”向近代的“管理行政”再向現代的“服務行政”的轉變。我國建國以來的政府職能轉變可以大致分為以下三個階段。

（一）建國后至改革開放之前——計劃經濟條件下的“政治統治型政府”模式

新中國成立后，國家面臨的一個最緊迫問題就是如何解決4億多人口的吃飯、穿衣問題，恢復和重建瀕臨崩潰的國家經濟是鞏固國家政權的首要任務。此時的政府通過掌握的強大的政治權力掌控并影響著國民經濟命脈的重要產業和部門，通過稅收、物價、信貸控制、沒收和接管資本等分配手段調節商品供求與流通，行政手段逐漸取代了市場調節，高度集權的計劃經濟體制初步確立了起來。

與計劃經濟相呼應地，整體上中國政府職能體現出以下特點：高度集中、統一管理；強調階級斗爭和專政職能；對社會經濟管理實行高度集中的計劃經濟體制；對社會服務職能實行統包統攬，服務職能相對薄弱；在職能行政方式上重行政手段而忽視法律手段和經濟手段的運用。在“政府中心論”的價值理念影響下，政府幾乎壟斷了社會生活的一切領域，這種壟斷是一種典型的行政性壟斷，公共服務的出發點和服務的具體提供主要依賴政府官員的主觀意志。公共服務政治化的弊端是顯而易見的，計劃經濟體制嚴重束縛了廣大生產經營單位和動群眾的積極性和主動性，政府無論在政治上還是經濟上都無法正常的履行職能，加之文革的特殊時期及其帶來的后遺癥，無疑促使了我國政府職能開始朝著下一次的轉變邁進。

（二）1978年至2002年——市場經濟條件下的“經濟建設型政府”模式

由于社會矛盾的不斷升級和社會經濟發展的滯后，過去傳統計劃經濟體制下形成的政府職能，已經越來越不能適應現代社會發展的需要。因此，政府的機構、職能、方式以及人員的配置都需要按照社會主義市場經濟的要求，進行重新的調整和設計。中國改革發展研究院院長遲福林認為，改革開放以來，中國逐步形成了一個“經濟建設型政府”模式。在我國曾遭排斥的市場經濟理念重回人們的視野，為市場正名、調整政府職能的呼聲很高，人們開始認為政府職能就是保證市場秩序和建設公共財物、創造市場平等競爭的環境、保障市場面前一律平等。

從1993年到2002年，中國政府進行了若干次以轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率為目標的政府機構改革，盡管借著幾波改革的東風有效地推動了職能轉變的進程，但并未取得實質性的進展，政府組織結構仍是以政府和官員為本位的官僚制、封閉式結構，在思想觀念和管理方法上仍習慣于沿用行政命令和直接管理的手段，管理方式未發生根本轉變。同時，政府過分地關注效率，加速收入分配差距的拉大，天然拉開階層劃分和強化利益群體的分化，因此這一時期的社會風險加大，高失業率，地區差異，貧富差距等社會矛盾日益突出。經濟與社會發展失衡、經濟發展和生態環境的失衡等問題都與這種政府模式有直接、內在的聯系，顯然這種政府職能模式不能適應新時期經濟發展的要求，因此再次進行政府職能重心的轉變已經是必不可少的。

（三）2002年至今——走向“公共服務型政府”模式

2002年，黨的十六屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制和機構改革的意見》，把行政管理體制改革上升為“推進政治體制改革的重要內容”、“推動我國上層建筑更好地適應經濟基礎的一項重要的制度建設和創新。”據此形成并且由十屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革方案》，在強調政府對經濟進行宏觀調控的基礎上，賦予政府社會管理和公共服務的職責和要求，明確將政府職能歸為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四類。2005年溫家寶總理將“建設服務型政府”寫進了政府工作報告，這是我國中央政府從政府高度首次提出建設服務型政府的目標。2006年10月，中國共產黨第十六屆六中全會通過《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，進一步明確要求“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”，自此服務型政府第一次被寫入執政黨的指導性文件當中。2007年10月15日胡錦濤總書記在十七大報告中再次把“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”作為發展社會主義民主政治的重要內容而予以強調。2008年大部門制和行政管理體制上的改革風風火火，但在轉變政府職能方面仍沒有具體的規定。

進入新時期以來，黨的十八大、十八屆三中全會、四中全會在謀劃全面建設小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國和全面從嚴治黨的總體部署中，進一步確定從政府職能轉變入手深入推進行政管理體制改革。黨的十八大明確提出，政府職能轉變的目標在于“創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。”進而“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》把政府職能轉變列為改革的重要內容，明確要求“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。”

在實踐層面，各級政府也正向著服務型政府的目標靠攏，通過“政務超市”、“陽光大廳”、“一站式服務”等措施，對具體行政機構的設置進行調整，在空間維度上拉近政府和民眾之間的距離，從而培養政府機關工作人員的服務態度和服務精神，更好地實現公眾的利益和需求。

二、以新制度主義視角透視政府公共服務職能變遷

（一）分析框架：政府公共服務職能變遷與制度變遷理論的結合點

按照歷史制度主義的設想，制度以三種形式引起政策變化：其一是當舊制度面臨新的外在壓力時，舊制度內部的各種力量產生沖突，進而形成新的制度，從而引起政策的變化。其二是在舊制度內部可能產生某種激勵因素，刺激各種力量的沖突，引起政策的變化。其三是新觀念的引入，可能會使舊制度下的某些集團重新思考自己的利益，引起政治力量的重組和制度的改變，進而引起政策的變化。制度變遷的前提條件是存在著在現有制度安排和結構下無法獲取的潛在利益，從而使得行為者產生了對新的制度安排的現實需求，制度變遷是否發生取決于成本利益的權衡。理性制度主義認為，當政府推行的制度變遷的預期成本低于其預期收入時，在利益的驅動下政府將采取必要的措施以新的制度安排替代舊的制度安排，即消除制度的不均衡，從而實現自身的利益訴求；當政府推行的制度變遷難以使其在行動過程中獲得必要的利益，或者在新舊制度替代的過程中產生足以威脅政府統治職能時，政府寧愿維持舊有的制度或者盡量保持不均衡的制度存在。很顯然，只有政府在制度變遷中獲得自身的必要利益時，它才可能推動實施制度變遷。制度變遷就是不斷地從制度失衡到制度均衡再到失衡的動態變化與發展過程。

關于政府公共服務職能的變遷，無論是中央政府行為還是地方政府，都是在根據制度環境進行職能上的適應性調整，我們可以用新制度主義理論來解釋政府公共服務職能的轉變。首先，中國政府公共服務職能變遷總體上體現為環境與制度之間的持續互動的復雜過程，其基本動因來自于作為社會與國家及相關層面的關系互動在客觀上所產生的對政府職能變遷的現實壓力和需求；其直接動因來自于政府職能的發展狀況相對于社會經濟發展的滯后性，它為制度變遷的發生提供了可能。兩者構成促動社會制度變遷的主要客觀因素。外部客觀環境因素如生產力發展水平、技術條件等，還包括諸如憲法秩序、市場化進程、法律制度等制度環境因素也需要納入分析的視野當中。同時，制度需求還受到主觀因素的影響，即取決于價值觀念和知識素質，也就是說與人們通常所說的文化、傳統、意識形態、宗教觀念、社會科學知識等制約價值觀念和知識素質的諸因素密切相關，它們是推動中國制度變遷的主觀動因。其次，諾思認為制度變遷具有“路徑依賴”性，“路徑依賴”是指前一階段所發生的事情會影響到后一階段出現的一系列事件和結果，所以制度變遷具有漸進性。從歷史進程看，政府公共服務職能的形成是長期演進的產物。職能變遷涉及到的正式規則的改變可以迅速實現，而非正式的規則如行為規范、習慣和慣例的改變則不可能立即改變。因此，政府公共服務職能在現實生活中并未完全落到實處。第三，盡管制度變遷具有路徑依賴現象，可能會抗拒變遷，但是在一些關鍵節點時刻制度也會產生變化。最后，我國一直有著強制性制度變遷的傳統，國家是最主要的制度供給主體，國家在發起和推動制度變遷與創新過程政府職能中起到了決定性作用。但是這種作用的影響程度是不斷變化著的，公民和政府在政府公共服務職能轉變的過程中承擔著不同程度角色。

（二）以新制度主義的視角看待我國政府公共服務職能的變化

1.政府公共服務職能變遷的方式

回顧50余年中國政府職能經歷的“政治統治—經濟建設—公共服務”的演變過程，從總體上說，這是強制性制度變遷與誘致性制度變遷相結合的產物，體現出前者為主但逐漸弱化、后者為輔但逐漸強化的特征。在公共服務職能轉變初期主要以政府的強制性制度變遷為主，但同時也考慮了其他行為主體對制度變遷的誘致性作用；隨著行政體制改革的不斷發展，強制性制度變遷和誘致性制度變遷共同發生著作用，政府力量朝著弱化的方向變化，而起誘致性作用的其他行為主體的力量則朝著強化的方向改變。也就是說政府職能轉變是由政府主導的自上而下制度變遷力量與由公民社會要求、倡導、組織與實行的自下而上的制度變遷力量相結合的產物，中央政府、地方政府、企業與城鄉居民之間存在著利益關系上持續的談判與調整。

2.政府公共服務職能變遷具有漸進性

我國的政府職能變遷歷程并未經歷“短期性”、“大起大落”、“震蕩性”的特征，其制度變遷過程具有明顯的漸進性，即是“摸著石頭過河”的變遷。說明非正式制度在正式制度變遷過程中起到了重要的緩沖作用。日常行為規范的形成決非一日之功，要將公共服務的理念提升為全社會的指導思想并真正落實到政府工作人員的日常工作中，甚至融入人們的日常行為規范，化為人們的日常生活習慣是一個漸進過程。中國政府公共服務職能轉變選擇了漸進主義的策略，把建設服務型政府的理念從中央到地方層層推廣，在實踐中先逐步進行試點，再面向全國普及，這就是“先易后難、逐步推進”的漸進策略。

3.影響政府公共服務職能變遷的關鍵節點

政府職能重心由政治統治轉向經濟建設再轉向公共服務是我國政府積極應對社會發展需求的結果，是由社會基本矛盾變化決定的。盡管改革開放以后我們的經濟實力、人民生活、民主法制水平都取得了長足進步，但政府的工作成果與人民的期待還有不小差距，前進中還面臨不少困難和問題，突出表現為兩方面的矛盾：一是經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產品短缺的突出矛盾。這兩大矛盾對政府提出了新要求，要求政府切實轉變職能，大力提高公共服務的能力和水平，政府職能重心將逐步從以經濟職能為主向以社會事務管理和公共服務職能并重的方向發展，以促進經濟和社會協調有序地發展。

三、強化政府公共服務職能的對策

（一）強化政府公共服務職能的指導思想和基本原則

當前，我國加強公共服務、完善公共服務體系需要堅持從實際出發，分別不同情況，不搞一刀切；堅持充分利用現有資源，吸引社會資金，避免盲目投資和重復建設；堅持把加強基礎設施建設、公益事業建設和公用事業建設同完善運行機制結合起來；堅持借鑒國外企業化管理、社會化服務等做法，不斷提高服務的質量和水平。強化政府公共服務職能還要正確處理當前與長遠、局部與全局、需要與可能、重點與一般、履行政府職能與調動各方面積極性的關系。

（二）創新中國特色的公共服務模式

世界發達國家公共服務的發展經驗給我們一個重要的啟示：公共服務的完善是一個漸進的過程，必須根據本國的實際形成本國特色的公共服務模式。要根據中國國情，倚靠現存的運行良好的制度，努力形成適合我國特點的公共服務模式，并使之社會化和法制化。我國政府公共服務職能要漸進完善、穩步提高，不能急于求成、一步到位，公共服務覆蓋面的擴大、公共服務水平的提高都要量力而行，依據經濟和社會發展的水平科學確定。我國政府以不能完全比照西方發達國家高水平的公共服務模式來發展，而應采取“覆蓋面廣、水平適度、兼顧公平與效率”的公共服務模式，從而實現使人人都享有基本公共服務的目標。

（三）政府應努力創造適宜的制度環境

政府的公共服務職能在實踐中得到有效實施，在很大程度上取決于整個社會是否具有一個良好的制度環境氛圍。中國目前基本形成了政府提供公共服務所需要的法律法規體系，但還不完善。社會中介組織等非政府組織得到迅速發展，但自主性仍不足。公民的主體意識和參與意識、直接參與或間接參與公共事務管理和公共服務的能力有較大的增強和提高，但還需要強化。因此，為實現政府公共服務職能的有效運作我們尚需要在如下幾方面作出進一步的努力：第一，加強社會組織建設，提高社會自組織能力。推進公民自組織的發展，大力培育社會中介組織，提高整個社會的組織化程度；第二，建設和完善制度環境。包括公平統一的、規范有序的市場體系、完善的法律體系、和平的政治環境、有效的產權制度、充分的經濟自由機制等；第三，營造良好的輿論環境。面向公眾普及政府提供公共服務保護公眾利益的理念，讓公眾明白政府的職責范圍以及在公眾中培育接受和支持多樣化選擇的態度，以使政府工作獲取民眾的支持。