我國集體土地征收補償標準的實施

金有利

（201306 上海海事大學法學院 上海）

我國集體土地征收補償標準的實施

金有利

（201306 上海海事大學法學院 上海）

關于集體土地征收補償標準，我國法律沒有具體規定。同時《土地管理法》賦予政府制定集體土地征收補償標準的權力。這引發地方政府的權力濫用、農民土地財產權無法律保障、對不合理補償的救濟無果等一系列問題。

補償標準；集體土地房屋；集體經營性建設用地；增值利益

一、我國集體土地征收補償標準之根據法

目前我國涉及集體土地征收補償標準的相關法律法規甚少。其中《物權法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》只對土地補償費、安置補助費標準進行了稍詳細的規定，對地上附著物和青苗費的標準只作原則性規定。《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》規定了集體土地房屋可以國有土地房屋征收補償標準進行補償的情形。

二、政府和法院對集體土地房屋征收補償的制定和處理方式

（一）《最高院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第12條衍生的法律適用和法院審查問題

《最高院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第12條第2款規定：征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應予支持。因此，涉案房屋所在土地的性質直接關系到法律適用問題，甚至是具體補償標準問題。

筆者以該司法解釋第12條為，在北大法意檢索到了29則相關案例。了解到法院審理相關案件時對被征收房屋所在土地的性質進行形式審查，對于補償標準進行實質審查，從其補償標準的合法性與合理性兩方面進行審查①。

（二）根據房屋用途調整補償標準的問題

房屋性質和用途是否會影響房屋征收補償標準？最高院公布的典型案例“霍佩英訴上海黃浦區政府房屋（公房）征收補償決定案”對這個問題的處理方法是根據被征收房屋的性質適用不同補償標準。法院也通常依據房產登記證件所載明的用途認定房屋性質。關于集體土地房屋，有些地方政府征收集體土地房屋時也按房屋的用途適用不同補償標準。如《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》要求將房屋分為居住房屋和非居住房屋進行補償②。

三、政府和法院對集體土地征收補償的制定和處理方式

《土地管理法》對于集體土地補償標準的規定簡單寬泛，且耕地以外的其他集體土地的補償標準仍需由當地政府予以規定。筆者對上海市和長春市政府的集體土地補償標準規定進行分析以后，發現，長春四個不同鄉村集體土地，雖然根據房屋用途制定不同補償標準，但農用地和建設用地的征收補償金之差額極其微小，甚至完全相同。

四、我國集體土地征收補償存在的問題

通過上述分析，筆者發現我國集體土地征收補償存下以下幾個問題。

第一，現有的補償標準忽略了對被征房屋的區位價值補償。各地政府對集體房屋基本上采取作價補償，忽略了對被征收房屋的區位價值補償，有的地方由鎮政府與村組簽訂土地征收協議書打包處分農民的房產，損害了農民利益③。

第二，政府補償標準的隨意性大。法律僅對集體土地征收補償作原則性規定，具體補償標準授權政府制定，導致各地補償標準不一，隨意性較大。

第三，政府補償標準的方式設定不科學。農村集體土地對農民而言，具有生產、居住、就業甚至社會保障等多種功能。《土地管理法》的以“土地平均年產值”為核心的補償標準既沒有體現出土地的實際價值，更不足以彌補被征地土地失地農民的功能性損失④。

五、小結

如果根據市場價格對集體土地進行補償，固然最為客觀公平，但因市場的不確定性和不穩定性，按市場價格進行補償也可能對農民不利。因此，筆者認為現階段保護農民補償利益的最可行的辦法是，第一，用多元化的補償方式彌補集體土地征收補償標準的不足。第二，各地方政府應當落實好中央指導意見，制定完善的補償標準，確實保護好農民利益。比如，對有長期穩定收益的項目用地，政府可以根據國土資源部發布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》的精神，對集體土地征收采用入股分紅方式進行補償，以充分保護農民的利益。

雖然我國法律沒有明文表示承認集體土地的市場價值，但國家和政府的各項舉措已足以表明對集體土地市場價值的認可，國家和政府也正通過各種方式保障農民也能夠享受到土地增值利益。筆者相信，我國農民的征收補償和保障制度將會更加完善。

注釋：

①亦可參考《關于我國城市化進程中農村土地征收司法保護的調研報告》，臨沂市中級人民法院課題組，載于《山東審判》2013年，第3頁。

②《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》第13條、14條。

③對農村集體土地征收補償范圍的反思，申建平，《比較法研究》，2013年第2期，第1頁。

④農村集體土地征收行政案件審理疑難問題研究，江蘇省高級人民法院行政審判庭，《法律適用》2010年第6期，第1頁。

［1］土地征收中的被征收人的權利保護研究，鄒愛華著，中國政法大學出版社，2011年.

［2］房屋征收補償與訴訟救濟法律實務，張國法著，中國法制出版社，2013年.

［3］不動產征收法律制度縱論，房紹坤、王洪平主編，中國法制出版社，2008年.

［4］對農村集體土地征收補償范圍的反思，申建平，《比較法研究》，2013年.第2期［2］關于我國城市化進程中農村土地征收司法保護的調研報告，臨沂市中級人民法院課題組，《山東審判》，2013年第4期.

［5］農村集體土地征收行政案件審理疑難問題研究，江蘇省高級人民法院行政審判庭，《法律適用》，2010年第6期.

［6］《土地管理法》.

［7］《土地管理法實施條例》.

［8］《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》.

［9］國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》.

［10］最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定.

金有利（1991.11.13～ ），女，朝鮮族，吉林省延吉市人，在校學生，上海海事大學2015級法學專業在讀碩士研究生，研究方向為民商法學。