關于完善矛盾糾紛多元化解機制的實踐探索

●青島市中級人民法院課題組

關于完善矛盾糾紛多元化解機制的實踐探索

●青島市中級人民法院課題組*

近年來，青島法院按照“黨政主導、綜治協調、司法引導、多元共治、法治保障”的原則，積極構建訴調對接、社會協同、各方面力量共同參與糾紛解決的工作格局，堅持優化資源、完善制度，形成社會多層次多領域齊抓共管的解紛合力。注重頂層設計，統籌布局，確定將市南、嶗山作為訴調對接以及勞動爭議、物業糾紛試點，將市北、平度作為醫療事故、建設工程糾紛試點，將李滄、黃島作為道路交通事故糾紛試點，將城陽、萊西作為區域性綜合一站式糾紛化解試點，將即墨、膠州作為家事糾紛試點。通過以點帶面、點面鋪開、內外聯動，全面推進訴調對接機制建設，依托訴調對接中心平臺，實現訴調對接工作規范化、系統化、常態化，形成無縫銜接、逐層化解、全面高效的多元化糾紛解決新模式。截止2016年10月份，青島兩級法院共成立訴調對接中心46(含35處法庭)個，建筑面積總計3905平方米。據不完全統計，今年1-10月份，全市法院共計訴前委派調解案件8326件、調解成功6850件，調解成功申請司法確認4160件。訴中委托調解案件1470件，調解成功1062件。

一、構建四級化解平臺，完善訴調對接機制

(一)推動構建社會網格化糾紛化解平臺，力爭使糾紛不出村莊社區。注重從源頭上預防和化解矛盾糾紛，主動對接政府城鄉綜合治理網格化管理系統，推動搭建起綜合治理網格糾紛解決平臺。在人口集中的社區和偏遠的農村設立巡回法庭、便民訴訟聯系點，將法院矛盾糾紛調處工作置于政府網格化管理體系中，努力實現法院與基層網格的“無縫對接”。在提前介入糾紛調處的同時，加大對網格員、人民調解員的指導力度，提高其糾紛解決能力，使大量爭議不大的糾紛在基層網格內消解。如膠州、黃島、即墨的“網格員”、平度的“和事佬”平均調解成功率超過60%。市南區、嶗山區、李滄區法院通過在街道設立“社區網絡調解法庭”，成功創建起數個“無訟無訪”社區，努力實現糾紛不出村莊和社區。

(二)推動構建區域性綜合一站式糾紛化解平臺，力爭使糾紛解決在各個區市。主動加強與市直有關職能部門和各區市黨委政府的溝通聯系，先后聯合制定了17份多元化糾紛解決聯動工作機制文件。一是組織搭建針對性強、矛盾化解率高的行業性、專業性調解平臺。針對群眾關注度高、影響面廣的矛盾糾紛，分別聯合市公安局、司法局、人社局、國土資源房屋管理局、農委、文化市場行政執法局、總工會、婦聯、殘聯、臺辦、仲裁辦、勞動人事爭議仲裁委、銀監局、貿促會、保險協會、律師協會、企業家協會、消保委、醫調委、中日韓經濟發展協會、在青韓商協會、版權保護協會等20余個單位、組織建立起了道路交通事故五聯動、勞動爭議“1+3”訴調銜 接以及物業、建設工程、農業承包、婚姻家庭、醫患糾紛“天平110”、殘疾人維權、消費者維權、著作權等50余個行業性、專業性糾紛化解平臺。二是積極推動建立區市綜合一站式調解中心。指導具備條件的區市整合人民調解、行業組織調解、行政調解、仲裁等調解力量，聯合辦公，協調配合，聯動化解。城陽區糾紛多元調解中心辦公面積達到5000平米，膠州市正在將信訪大樓改建成綜合調解中心。三是以巡回法庭覆蓋全市各個調解組織，指導化解各類糾紛。兩級法院已在每個行業性調解組織和綜合性調解中心設立50余處巡回法庭，針對道路交通事故、醫療事故、消費者權益保護、勞動爭議、物業、環境保護、中德生態園知識產權保護等糾紛，及時提供法律指導，對調解協議予以司法確認。對調解不成的糾紛，在巡回法庭就地立案、及時審理。目前，全市91%的交通事故案件、70%的勞動爭議案件、60%的物業糾紛案件通過矛盾糾紛多元化解平臺解決。

(三)健全和完善訴訟服務中心糾紛化解平臺，力爭使糾紛化解在法院立案前。按照省高院和市委政法委的要求和部署，青島兩級法院改造建設集訴訟輔導、訴前分流、委派調解、立案登記、委托調解、訴調對接等多項職責于一體的綜合服務平臺。設立專門訴前引導窗口，實行專人訴前指導服務，依法對當事人進行訴訟風險、訴訟成本告知，引導其理性表達訴求，采取成本較低的方式化解糾紛。設置不同職能的調解工作室，協調有關行業組織、行政機關、仲裁機構等單位進駐。促使當事人選擇非訴方式解決糾紛。現在，全市兩級法院已基本建成設施齊全的訴訟服務中心。市南、嶗山等法院還聘請法律工作者和退休老法官成立“訴前司法調解委員會”，對發生在社區的案件進行訴前調解、司法確認，極大減少了當事和人的訟累。2015年，全市兩級法院在立案前借助社會力量化解訴訟糾紛6400件，調解成功率達80%。

(四)健全和完善訴訟期間糾紛化解平臺，合力實現案結事了。對經過前面三個平臺的分流調解后仍不能解決的糾紛，經青島市綜合性矛盾糾紛多元化解服務平臺再次調解不成的，最終進入訴訟程序化解。一方面借助外部力量調解。與公安局、檢察院建立刑事附帶民事賠償聯動機制，全市法院刑事附帶民事案件調解率長期保持在90%以上；全市法院加強人民陪審員、專職調解員和特邀調解員隊伍建設，共提請任命人民陪審員1797人。2015年，人民陪審員參審案件57907件，參審率91.6%；市中院建立專家顧問庫，委托63名在各行業有較高威望的專業人員參與案件審理、接受咨詢、進行調解。“青島市保險糾紛調解中心”自成立以來，共受理法院委托調解案件943件，達成調解協議或和解613件，調解成功率65%，調解后履行率100%。另一方面內部挖潛，組建專職調解法官隊伍。組織全市法院系統已取得心理咨詢師資格的200余名法官，采取經驗交流、專題授課、庭審觀摩等方式，提升法官運用心理學知識進行調解的水平，將調解工作貫穿于執法辦案的全過程。全市法院2015年審結的進入訴訟程序的道路交通事故糾紛案件調撤率達57.6%，醫療糾紛案件調撤率達46.2%，勞動爭議案件調撤率達49%。

二、積極開展調查研究，查找制約發展因素

青島中院在工作開展中注重加強調查研究，院領導多次親自下基層調研，主持召開由相關部門參加的座談會，及時了解掌握各基層法院在實踐中遇到的新情況、新問題，分析查找出以下幾個制約多元化糾紛解決機制尤其是訴調對接工作發展的因素：

(一)思想認識不統一。目前訴調對接工作主要靠法院推進，作為對接單位，有的行政機關和社會調解組織認識不到位，認為辦理案件、化解矛盾就是法院的事，與己不相干，缺乏對接的責任意識，尚未形成相互協調、有機銜接的糾紛解決合力。部分公民對人民調解的地位作用、法律效力不了解，認為只有打官司才能解決糾紛，不愿意接受訴前調解。部分律師和法律工作者為了自身的經濟利益，對訴前調解或委托調解不配合、不支持。社會主體對非訴訟方式解決糾紛不信服，導致法院訴前分流案件數量不高，訴訟案件依然居高不下。

(二) 工作開展不平衡。由于“訴調對接”工作相對來說是一項全新工作，再加上我國有關法律規定比較簡單，缺乏具體操作規范，以及個人認識因素的差異，導致這項工作開展不平衡。一是各區市對該項工作重視程度不一。部分訴調對接中心系在原有的訴訟服務中心基礎上進行改建，因此在辦公環境、經費保障、人力配備等方面均受到一定的限制。二是有的區市糾紛訴調對接受理案件類型相對單調。多集中在婚姻家庭、相鄰關系和小額賠償糾紛，對復雜案件很少使用或不敢使用，哪類案件、何種情況可以對接，需進一步探討。三是法院內部對訴調對接工作重視程度不一。有的部門參與訴調對接工作的積極性和主動性以及訴調對接的效率和質量不高，在特邀調解員的使用管理方面存在推諉扯皮現象，需要進一步加強協調配合。

(三)人民調解員的選拔、培養機制尚不完善。部分調解員文化素質和業務能力有所欠缺，致使訴前委派調解的案件成功率不高，人民群眾對調解工作缺乏信服。《人民調解法》規定，人民調解員是由人民調解委員會委員和人民調解委員會聘任的人員擔任，人民調解員要求公道正派，熱心人民調解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識。在實踐中，人民調解委員會大多是將各行各業的優秀人才吸引進人民調解員隊伍。這項規定其實較為籠統，具體到實踐上形式不一，也使得各地做法不同。關于人民調解員選拔的具體途徑，法律上并沒有一個明確的標準。《人民調解法》同樣規定，縣級人民政府司法行政部門應當定期對人民調解員進行業務培訓。但有的區市對人民調解組織、調解員的培訓、指導的針對性、實效性不強：一是培訓的層次較低，缺乏系統培訓，尚未對人民調解員進行規模較大的系統培訓。二是培訓隨機性強，范圍較小，大都是利用下鄉辦案、邀請人民調解員旁聽、參加調解例會或聯系會等渠道的形式進行。

(四)有的區市經費保障不到位。2007年國家財政部、司法部頒發了《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》，但從全市法院訴調對接機制運行的實際情況看，目前，有的區市人民調解工作經費和調解員補貼經費還有待于研究落實，他們參與調解的積極性基于自己的職責和社會風尚公德。資金保障問題成為制約訴調對接工作深入開展的一個重要因素。

(五)考核機制不完善。訴調對接工作是一項系統工程，需要法院和相關行政部門、調解組織密切配合。在推進訴調對接工作中，目前法院制定了本系統的考核辦法，但對接單位中多數尚未建立相應的考核機制，部分受托調解組織在沒有剛性考核指標約束的情況下，調解積極性不高，責任心不強，委托調解的效果不盡人意。

(六)軟件建設滯后。目前，尚缺乏專門的訴調對接管理和服務軟件，信息化水平不高。運用大數據、信息技術輔助訴調對接工作的能力還不強，多數工作還處于較為傳統的人工、紙質工作狀態。在電子送達、電子閱卷、遠程調解等方面雖有探索但仍然沒有形成成熟的做法和經驗。

三、發揮推動保障作用，強力推進條例實施

針對調研中發現的上述制約工作發展的幾個主要因素，青島法院將著重做好以下幾方面工作，充分發揮推動保障作用，強力推進《山東省多元化解糾紛促進條例》的實施。

(一)積極推動矛盾糾紛多元化解平臺建設。青島中院在前期已推進成立多個專項調解中心的基礎上，按照“服務功能系統化、服務方式信息化、服務內容規范化、服務力量社會化”的要求，正在積極推進成立集統籌指揮、糾紛化解、法律服務等多種功能于一體青島市統一的綜合性的矛盾糾紛多元化解服務平臺(名稱暫定為青島市衡平調解會或調解中心)，為訴調對接創造更好的條件。進一步整合各類社會糾紛調解資源，充分發揮社會矛盾糾紛的多層過濾作用。對經過第一、二級平臺的分流調解后仍不能解決的糾紛，由青島市綜合性矛盾糾紛多元化解服務平臺再次調解分流。

(二)進一步健全完善工作機制。進一步完善青島法院訴調對接工作管理規定，制定實施《全市法院關于全面深化多元化糾紛解決機制改革的實施意見》。建立法院專職調解員制度和特邀調解制度。加大訴前委派調解與訴中委托調解工作力度，鼓勵相關調解組織在訴調對接平臺設立調解工作室，更好地實現案件訴非分流。積極推動相關職能部門參與制定完善行業性、專業性訴調對接工作機制，健全監督考核機制。

(三)進一步發揮訴調對接中心案件分流作用。當事人到法院起訴時，訴調對接中心可主動宣傳多元化糾紛解決機制的特點、優勢，在征求當事人意見后及時將此類案件委托人民調解組織進行調解，形成大家愿調解、聯合辦調解、調解緩壓力的對接目標。在審查案件過程中對那些權利明晰、標的較小的案件，在當事人同意的基礎上都可以進行委托調解，如鄰里糾紛、家庭矛盾、小額借貸等。既可以讓高水平的專業法官從數量眾多的簡單案件中解放出來，使其有精力審理好相對疑難復雜的案件，實現“疑案精辦”，又可以提高司法效率，讓簡單案件的當事人快速獲得司法裁判。

(四)加大指導調解力度。通過法律講座、觀摩庭審、參與指導等工作加大對調解人員的培訓，提升調解員的綜合素質。培養實踐需要的實務型調解人才，努力提高委派調解與委托調解案件的調解成功率。進一步明確先行調解案件的類型和范圍，在尊重群眾自主解決糾紛的同時，將法官的指導貫穿于調解始終，保障調解過程的專業化。

(五)堅持互聯網思維，實現信息共享。開發建設專門的訴調對接管理和服務軟件，提高運用大數據、信息技術輔助訴調對接工作能力。構建矛盾糾紛多元化解“大數據”平臺，橫向連接相關部門，縱向聯通各區市、街道、社區和行業性、專業性調解組織，實現矛盾糾紛收集上報、分析研判、辦理反饋、督查督辦和遠程視頻調解等“一網通”。以便更好地動態掌控各調解組織的工作進展及全市范圍內糾紛的分布、變化等情況，增強工作指導的針對性。

(六)加大宣傳力度。在訴調對接中心統一制作工作宣傳冊，同時充分發揮電視、網絡、報刊等新聞媒體作用，運用群眾喜聞樂見的方式，積極宣傳和諧理念，提高多元化糾紛解決機制的影響力、公信度，進一步深化人民群眾思想認同，引導他們自主選擇高效、便捷、低成本的方式解決矛盾、化解糾紛。支持、鼓勵行業專家、調解能手、律師、法律服務工作者、社會志愿者等具有調解特長的人員建立調解工作室，探索建立政府資金支持與市場化運作相結合的調解工作室運作模式，打造具有一定社會影響力的品牌調解室。

責任編校：王文斌

＊課題組主要成員：初魯寧、曲天明、張春娟、王洪堅、劉尊知、李豐波。本文為最高人民法院2015年審判理論一般課題《新形勢下多元化糾紛解決機制改革研究》的階段性成果之一。