小產權房法律治理研究

胡　松

中南財經政法大學，湖北　武漢　430073

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小產權房法律治理研究

胡松

中南財經政法大學，湖北武漢430073

摘要：小產權房是指在未經過土地的國有化，未繳納土地出讓金等費用的集體土地上由集體經濟組織之外的人建造的房屋，近年來國家對小產權房的治理采取了許多措施并引起了社會的廣泛討論。本文對小產權房的法律地位進行了梳理，探討了導致小產權房法律困境的原因，并嘗試給出解決建議。

關鍵詞：小產權房；法律問題；集體建設用地使用權；分類治理

一、引論

小產權房的問題在中國各地都存在已久，該問題始于我國建國以來的土地二元結構制度，加之長久以來國家的土地法律法規并不完善，諸多主體的利益沖突較大，導致小產權的問題難以解決。近些年，隨著土地資源稀缺，房屋價格攀升，農村建設加快，大量的房屋重建計劃導致大量小產權房越來越多，不僅擾亂了房地產市場，且對我國二元土地制度造成一定沖擊。小產權房的存在與我國的《土地管理法》相矛盾，但是其又大量地存在與流轉著，作為一個與制度、體制等有著密切聯系的政治、民生、經濟問題，其“去”與“留”是一個兩難選擇。小產權房的產生與二元土地制度缺陷有著本質聯系，制度的產生是一個社會長期發展的選擇，而制度的摒棄也不是短時間內可以完成，需要不斷的探索與實踐，尋求最優模式。我國的二元土地制度也是一樣，不能因為小產權房的問題的存在而對制度予以輕易否定，我們需要在現有制度下尋求緩解，過渡的有效方案。

二、小產權房的法律地位

我國與小產權法有關的法律文件主要有《憲法》和《土地管理法》，體現在對集體經濟組織土地的規定中，兩部法律主要規定了我國城鄉二元土地制度，土地分為國家所有與集體所有，但是對于在集體經濟組織上建造的房屋或者小產權房沒有直接明確的規定。《土地管理法》中對集體經濟組織建設用地使用用途的限制是當下判定小產權房違法的主要依據，但是不能很好的適用《憲法》、《物權法》、《合同法》等法律文件。法律的漏洞成為小產權房尷尬境地的主要原因也是社會爭論較為集中的部分。

因此為了彌補在法律上的規定缺陷，國務院辦公廳、國土資源部以及建設部等國家行政部門就其分管范圍下發了很多意見、通知以及政策性文件，以強調小產權房的違法地位，并多次明確禁止小產權房的建設和銷售。1999年國務院辦公廳下發了《加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的規定》，強調城市居民禁止購買農村集體土地上的住宅，而且相關部門也不能批準非農用農民宅基地，且不能為違法建造和購買的住宅發放土地及房屋證明；國土資源部2004年、2008年以及2011年都下發相關文件，表示集體經濟組織之外的居民購買了農村宅基地或小產權房，都不得給予登記發證；2012年國家政策規定小產權房不能申領土地使用權證；2013年《國土資源部關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》中也規定對城鎮居民在農村購買和違法建造住宅申請宅基地使用權登記的不予受理；而同年11月頒布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的第11條中規定將集體建設用地與國有土地地位平行化，建立統一的建設用地市場制度，但是這并非默認小產權房的合法化；2015年3月1日《不動產登記暫行條例》正式實施，規定了統一的不動產登記制度，但是該條例并未將小產權房列入登記范圍；2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，規定了未來完善土地征收制度，建立農村集體經營性建設用地入市制度，改革完善農村宅基地制度，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配制度的土地改革任務，對小產權房的治理有一定推動作用。

總的來說，我國在法律層面上對小產權房的規定不多，多以土地使用權的規定為主，且法律間也沒有很好協調；在規章或黨政性文件等低位階的文件中多以明確禁止小產權房的建造售賣，禁止小產權房的登記的規定為主，近幾年政府將土地改革提上日程，明確了土地改革的大致方向，一定程度上利于小產權房的疏理。但是這些文件都沒有很強的實際操作性，缺少治理小產權房較為系統的方案，且沒有較高位階的法律文件相銜接，導致小產權房治理難以執行。

三、小產權房面臨的困境

所有權取得方式包括兩種：依據法律行為的取得和非依法律行為的取得。前者是根據民事法律行為，如買賣、贈與等，后者包括根據法律的規定，征收、繼承、生產建造、混合加工、附和等。小產權房的所有權可以根據建造等事實行為取得，不以登記為取得要件，但是未登記不得對抗善意第三人并且不能轉讓。故根據《物權法》，建造者也就是房地產開發商是小產權房的所有權人，而由于其土地使用不合法，國家禁止小產權房的登記，故雖建造者可以通過建造取得房屋所有權，但不可對抗第三人，不可流轉，不能入市交易。若將小產權房的建造視為集體經濟組織委托建筑公司建造，則建造房屋屬于集體所有，也不可進行流轉。若是集體組織成員在自己使用的宅基地上建造房屋，則所有權為該組織成員。在后續的房屋二次交易中，購買者始終不能獲得土地使用權與房屋所有權，只能根據購房合同享有房屋的使用權利。雖現實生活中部分購買者只尋求安定的住房而不以投資增值為目的，后續的房屋轉讓可能較少，但是在以后的房屋拆遷賠償過戶登記等諸多問題中讓然會出現糾紛。

房屋作為一種不動產只有在國家法定部門登記后才能發生法律效力。在我國，由房產管理部門負責房屋登記，也就是只要涉及房屋所有權的交易行為就必須經過房產管理部門登記之后，其物權效力才能發生，所有權發生流轉，但是只有是國有土地上的不動產才能夠在房管部門進行登記。①對于在集體土地上如宅基地上建造的房屋，大部分地區在只對宅基地做了土地證明以此默認房屋的所有權，而沒有辦理房屋的所有權證。相關規定也明確不允許房屋管理部門對小產權房予以登記。而且最新頒布的《不動產登記暫行條例》并未將小產權房列入登記范圍。由此可知，小產權房無法進行所有權登記，也無法進行其他的如抵押登記。

四、解決建議

(一)從宏觀上調控房地產行業，規范市場交易與土地規劃

1.加快推進保障房建設

城鎮居民購買小產權房的一個重要原因是其低廉的價格，且購買者大多是收入水平偏低，文化層次偏低的城市邊緣人群，若能一方面加大保障房的建設，降低保障性住房的門檻，滿足低收入人群對住房的需求，另一方面加大對小產權房建造與流轉的限制，則可以合理引導民眾的購房選擇，緩解小產權房的需求壓力。政府應該加大財政資金的投入，可以將土地出讓金的一部分用于保障房建設，將集體建設用地用于保障性住房或經濟適用房的建設來緩解城市用地壓力。同時也可以將部分規范程度較高的小產權房轉化為保障房以滿足保障房供應。為加大對保障房建設的監督，政府應制定明確的保障房建設質量與指標要求，嚴格執行保障房申請條件，對從中違法獲利者予以嚴重處罰以規范保障性住房申請程序。

2.調控房地產市場，限制上漲房價

城市中人口涌入，商品房供給不平衡，房價上漲是小產權房存在的很大原因。政府應該考慮居民購房能力來合理規制房屋價格，保證治理小產權房后能夠給小產權房的目標人群更適合的購買目標。其應與保障性住房的建設一同實施，使不同購買力人群能夠在正規房地產市場交易。

3.嚴格執行土地審批與規劃，加大信息透明度

雖然小產權房已大量存在，但不可默認或放任其增長，若集體土地使用權變相進入市場流轉，將會不可逆轉的擾亂我國土地管理，使商品房與小產權房購買者成本差異增大，引起社會心理波動。土地的使用必須嚴格遵守法律規定符合當時的土地用途規劃。在集體建設用地與國家建設用地平行入市的趨勢下，土地供應將大大增加，但是由于集體土地的特殊性，其所有權主體為集體經濟組織，且之前并未有過大量商業開發，其入市流通就更需要符合農村當地生態環境，經濟發展，土地分布，組織成員意見等情況，以不低于城市規劃標準結合城鎮的自身建設，以嚴格的標準進行土地用途規劃與審批，否則集體建設用地的入市將會成為現代化建設的工具。同時，在集體土地轉型期，應該加大土地的信息公開，建立流轉信息數據庫與公示查詢平臺，給社會對集體土地與小產權房的提供了解窗口。

(二)從微觀上結合各方利益主體對小產權房的具體措施

1.結合多方利益主體共同解決小產權房問題

小產權房是諸多利益主體共同作用的結果，購買者、房地產開發商、集體經濟組織都能從中獲得巨大利益，而政府作為監管者很難將這樣一個利益集體分解。所以在治理小產權房過程中政府應該考慮各方的合理訴求，對各個主體進行利益的引導，使其能減少對小產權房的利益追逐。

2.對小產權房進行分類治理

分類治理的前提是否認小產權房的合法性，對已存在的小產權房合理解決，對將要建造的嚴格禁止。在符合土地用途規劃的小產權房中，對于正在建造的小產權房，應該及時拆除，拆除成本較低的應零容忍拆除，若拆除成本過高則將其轉為保障性住房或經濟適用房，政府應對兩者間界限有一個明確，確保不容忍小產權房也不過度治理；對于已經建造但尚未出售的房屋，則繳納土地出讓金后將其轉為保障性住房或經濟適用房；對于已經出售入住的房屋，則應認定購房合同有效并為其辦理相關權屬證明，并需要責令購房者繳納與商品房同等的土地出讓金。在不符合土地用途規劃的小產權房中，若占用農用地或對當地農業發展造成嚴重阻礙則應該強制拆除，若已經建造且并未占用農用地則可以對小產權房予以保留，將其轉為保障性住房，督促開發商或集體組織繳納土地出讓金。

3.增大集體經濟組織的決策權，明確土地利益分割保障農民權益

集體土地所有權主體為集體組織，一方面應該增大集體組織對土地的決策權，使每個集體成員能夠參與土地使用規劃，共同商議討論通過，同時應當嚴格管制土地用途，要求用地經過政府相關部門審批，嚴格遵守審批程序。同時加大交易透明度，可以設立專門的集體土地交易機構；另一方面，在集體組織土地入市趨勢下，對于集體建設用地交易所得利益應該細化到個人，不再抽象的歸集體所有，增強農民所有權意識與參與意識，且在集體建設用地交易中優先考慮農民利益。②

4.加大對小產權房違建的懲罰力度

開發商是小產權房建造的主要參與人員之一，且往往開發商能夠在小產權房建造與流通中獲得巨大經濟利益，政府應該明確小產權房建造的懲罰措施，特別是對開發商違法使用集體土地行為加大行政處罰，遏制小產權房數量的繼續增長。

[注釋]

①王靜.淺析小產權房的購買風險及負面影響[J].中國集體經濟，2009(12).

②王巧.小產權房法律問題研究[D].吉林大學，2013.

[參考文獻]

[1]王靜.淺析小產權房的購買風險及負面影響[J].中國集體經濟，2009(12).

[2]王巧.小產權房法律問題研究[D].吉林大學，2013.

中圖分類號：D922.29

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)16-0012-02

作者簡介：胡松(1993-)，男，中南財經政法大學，本科，研究方向：物權法。