基層政府主導農村法治發展的路徑思考*1

宋義云

益陽廣播電視大學，湖南　益陽　413000

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基層政府主導農村法治發展的路徑思考*1

宋義云

益陽廣播電視大學，湖南益陽413000

摘要：基層政府主導農村法治發展的重點是如何通過法律的手段和方式維護農村社會秩序、促進農村經濟發展、提高農民生活質量。作為國家政權在農村基層的代表，鄉鎮政府主導農村法治發展應：改革機構，轉變基層政府職能；完善立法，確保農村治理有良法可依；規范執法，讓基層政府充當法治表率；營造法治氛圍，優化農村治理的外部環境。

關鍵詞：基層政府；主導；農村；法治發展；路徑

作為國家治理重要組成部分的農村治理，治理過程的民主化和治理方式的法治化是基本方向。這不僅意味著農村社會治理的一切活動都應當有法可依，而且法律的運行應該得到治理主體的普遍認同。作為制度和規范，法律所擁有的主要是手段和工具的意義，而非目的性意義，我們的關注點應當是其對于實現善治目的的價值。農村法治發展的重點是如何通過法律的手段和方式維護農村社會秩序、促進農村發展、提高農民生活質量，作為國家政權在基層社會的代表，鄉鎮政府主導推進農村社會法治化治理責無旁貸。

一、改革機構，轉變基層政府職能

加快轉變基層政府職能是推進基層治理法治化的關鍵。自“人民公社”體制解體后，國家政權從“大隊”撤回到鄉鎮一級政府，鄉鎮成為國家權力的最基層。各個時期基層政府的職能定位和主要工作決定了基層政府在鄉村治理中所扮演的角色。隨著后稅費時代來臨，基層政府的職能轉變提上日程，由從農村社會催繳“皇糧國稅”到“城市支持農村”，政府的職能開始由管制向服務轉型。為降低行政成本，提高行政效率，各地不斷地撤鄉并鎮和精簡機構，管制的成分減少，服務的內容增多。

建設服務型政府是鄉鎮機構改革的基本方向。我國的鄉鎮改革最需要解決問題是鄉鎮政府的職能定位問題，鄉鎮政府究竟應該干什么事？這必須搞清楚。其他所有的問題，都從此延伸出來①。鄉鎮政府在整個國家政權體系中的基層和基礎性地位，決定了其重要性，也決定了其職能轉變任務的艱巨性。縣以上政府的機構改革和職能轉變更多的是一種自上而下頂層設計的推進或者純粹的上行下效，除涉及政府冗余人員安置外，更多的是各種機制和辦事規則的執行。鄉鎮政府作為最基層的一級政權，直接與農民群眾打交道，是國家與農村社會的中間環節，上接縣，下連村，任何孤立或單項的鄉政改革都很難取得實際性的成效。必須從國家或者政府引領整個農村社會治理的高度，進行至少市、縣、鄉(鎮)三級聯動的機構改革。鄉鎮政府的機構改革一定要按照中央關于機構改革的方針，其基本思路應該是：轉變職能、精簡機構、理順關系、擴大民主，使鄉鎮一級政府徹底完成由“搜刮”體制向“服務”體制的過渡。結合實際情況，要通過試點、總結經驗，并針對改革的制約因素和出現的問題、難點制定相應的對策措施。實踐中，鄉鎮政府的機構改革應以實現鄉鎮政府職能由管制向服務轉變為基本目標，合理設置鄉鎮內部各事業站所，明確站所職能和工作人員主要職責，完善運轉機制。要按照因事設崗的原則，不搞千遍一律，要結合各地農村工作實際情況，有針對性地強化公共服務職能，同時著力精簡機構和人員，提高行政效率。

轉變政府職能是鄉鎮機構改革的關鍵。戴維·奧斯本在《改革政府》一書中指出：“(我們需要)一個能夠治理和實行治理的政府。不是一個‘實干’的政府，不是一個‘執行’的政府。這是一個治理的政府②。”基層政府職能的確定，要遵循“有所不為、有所必為”的原則，即凡市場能有效調節的，社會、企業、個人能自主決定的事項，政府不必干預，而市場失靈，社會、企業、個人無法承擔的事項，政府則應責無旁貸地承擔。隨著社會主義市場經濟的發展，特別是免征農業稅以后，鄉鎮政府工作的任務發生了新的變化，要“錢”、要“糧”、要“命”的歷史已經終結，相反，各項惠農政策不斷推出，政府服務提上日程，積極推進鄉鎮職能轉變應積極關注四個方面的內容：一是基層政府的決策職能，鄉鎮政府應積極主導社會主義新農村建設，通過落實國民經濟與社會發展規劃，加快推進農業產業化和農村現代化進程，扎實推進國家農業農村政策在每一個村落的實施；二是基層政府的協調職能，農村基層是各種矛盾的集聚地，村落與國家、與社會、與市場的各種沖突以及村落內部的各種利益沖突都在農村社會的場域顯現，基層政府應通過指導制定村落發展規劃、優化經濟發展目標、提高國家惠農資金利用效率等協調好各種利益關系，維護農村社會穩定；三是基層政府的服務職能，政府的基本責任是營造“可預期的”公平正義的農村發展環境，政府的職能更多的是指導而非管制，更多的是服務而非控制，應在正確理念的指導下為農業農村發展和農民過上幸福生活提供最基本的生活服務、市場服務，目前的鄉鎮政府，提供基礎設施服務仍然是基礎中的基礎；四是基層政府的管理職能，基層政府代表國家政權所行使的一系列職能不可能沒有管理，其要維護農村社會的穩定與發展無疑需要有必要的法律和行政管理手段，比如市場監管，即需要政府由基本的法律手段和方式，對破壞市場秩序的行為應給予嚴懲，比如社會治安，對諸如尋釁滋事等違法行為的懲處也需要法律的方式。總體而言，鄉鎮政府職能轉變并非放棄管理職能，而是要寓管理于服務之中，在服務中協調，靠服務來管理。

目前轉變基層政府職能的核心內容有兩項。一方面，理順縣鄉關系是轉變鄉鎮政府職能的前提。應依法界定縣(包括各職能部門)與鄉(鎮)兩級政府的職權職責，逐步改變鄉鎮工作的被動執行狀況，減輕鄉鎮的工作負擔，使鄉鎮工作有更多的自主空間，真正做到權責一致。凡屬上級政府及其職能部門應該承擔的職能，如無法律法規明確規定，不得通過委托方式隨意轉移給基層政府，基層政府只應承擔法律法規明確規定的職能；上級政府及其部門的工作確需基層政府配合、協助的，應明確基本的權利義務關系，通過合法的途徑賦予相應的辦事權限，嚴厲禁止領導干部口頭委托和賦權。另一方面，改革上級政府及部門對鄉鎮工作的考核“習慣”的關鍵。“官大一級”的傳統觀念使基層政府的工作時常面臨否定性評價甚至被“一票否決”。對鄉鎮工作的績效考核要改革“多頭考核”的做法，原則上只能由一個部門組織綜合實施，更不能把原本不屬于鄉鎮職能范圍，僅僅只是臨時接受委托的事項納入對鄉鎮的工作考核中。

二、完善立法，確保農村治理有良法可依

基層政府主導農村法治發展最基本的前提是要有良好的法律，盡管中國特色社會主義法律體系早已形成，但是針對基層政府職能及其依法行政的相關法律尚有制定和修改的空間，應啟動立法和法律修改，以確保農村治理有良法可依。

制定或修改法律，完善基層政府的職能。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》是基層政府職能的基本法律依據，其以兜底條款的形式為上級政府及其部門工作的推進設定了法律依據，但是缺乏可實施的細則，以致基層政府不得不忙于來自縣以上各類上級機關交辦的工作，這些工作既有基于法律授權的委托，也有基于行政管理的工作任務，還有各級領導臨時交辦的事項。正因為法律規定太過原則，操作性差，基層政府根本無力拒絕(哪怕是缺乏法律基礎的)委托，給依法行政帶來困擾，特別是面對不同部門的領導有意見相左的指示時，更是左右為難。應及早通過地方立法啟動對《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第61條適用的解釋，將辦理上級人民政府交辦的“其他事項”細化，以改變交辦事項過多、過雜、過于混亂的現狀，給基層政府一種可預見的預期。亦可考慮制定單獨的《基層政府組織法》，明確職權職責，使基層政府的權力邊界明確化，義務法定化，在基層管理活動有法可依，減少行政管理過程中出現的權力濫用甚至被迫濫用問題。

制定或修改法律，明確鄉鎮與村的關系。農村法治化治理中鄉鎮與村之間關系的處理是基本問題，實踐中，兩者的關系介于法律規定的指導與傳統形成的領導關系之間，在各種場合呈現不同的沖突。就農村治理實際而言，鄉鎮對村純粹的指導解決不了鄉鎮職能的實現問題，片面地領導又掣肘了村民自治的推進，實際的需要應該是領導和指導的結合。應制定《村民自治法》或者修改完善《村民委員會組織法》，也可以通過地方制定細則對應予指導的相關事項作出明確的規定。筆者更傾向于制定新的《村民自治法》，將屬于村民自治范疇的事項和應該接受鄉鎮指導的事項都作出明確的規定，使村民自治和基層政府職能的實現都有明確的法律依據，事項農村的協商治理。

制定或修改法律，規范基層政府的執法行為。法律的生命在于實施，基層政府的依法行政實質是鄉鎮政府依照法律法規的規定正確行使權力，確保權力不被濫用，程序正當是依法行政的基本要求之一，是實體權力得以合法行使的重要保障。“重實體輕程序”的傳統執法模式并未在短期內快速消除，但在執法收到越來越多的監督的法治大背景下，基層政府的行政程序意識逐漸提高。與此相對應的是，當程序意識增強后，立法的不足顯現出來。目前的鄉鎮行政中，由于基層事務過于繁雜，學習的實踐和精力缺乏，散見于各個法律法規的行政程序規定更不便于執法者理解和把握，習慣性的執法方式仍然大量存在，嚴格依據程序而為的行政行為相對較少。應盡快制定統一的行政程序法，通過法的宣講進一步強化程序意識、提高依法行政的能力。同時，更重要的是應通過農村普法，讓群眾樹立“政府行政程序的違法也是一種違法”的理念，讓政府執法更趨合法化。

三、規范執法，讓基層政府充當法治表率

提高鄉鎮干部的法律意識和素質。基層執法中存在的問題，有法律運行機制的不完善，有傳統倫理文化的影響，更有執法者的基本素質的因素。通過嚴格公正文明的執法詮釋法的精神和價值，讓基層政府充當法治表率，是全面推進農村法治發展的重要一環。現代行政法治要求鄉鎮干部樹立三個方面的理念。首先，鄉鎮干部要跳出權法之爭，樹立法律至上的理念。在一個全面推進依法治國的過度里，憲法法律的權威應該是至高無上的。法本身是設定權力的一種載體，又是權力得以恰當運用的依據和保證，但是，當法之權威與領導者或者執法者不依法而為的行為想沖突時，要強調法大于權，任何行政執法人員的行為都不得突破法律允許的范圍。其次，鄉鎮干部要樹立行政必須依法的理念。在政策、文件滿天飛的農村基層，農民對法律缺乏基本的認知，往往將政策與法律混為一談，將文件的效力視同法律，個別鄉鎮領導為實現所謂的農村“治理”，濫發文件，愚弄群眾，甚至曲解法律和上級文件，使政府威信掃地。要推進農村的法治化治理必須首先強調政府的依法，必須讓所有的公共權力納入法律的框架，無法則無權，執法必須依法。最后，鄉鎮干部要樹立合理行政的理念。法的價值不僅僅在于其具有強制性的權威，更需要廣大群眾接受其公平、公正的基本理念。一些鄉鎮干部習慣于將親情、熟人列為執法考慮的因素，相同事件不同處理，不同違法同等處罰，人為地以遠近親疏衡量處罰的嚴厲與寬松，盡管就單個案件而言可能沒有超出法律授權的幅度和范圍，但在多個執法行為的比較中，明顯不合理。應通過嚴格執法程序和制定自由裁量權基準實現行政的合理性。加強學習和培訓是提高鄉鎮干部的法律意識和素質的重要途徑，要切實加強對鄉鎮干部特別是執法一線干部的法律法規培訓和法治理念教育，提高其法律素養。

在鄉鎮政府行政決策和行政執法過程中要突出“程序正當”的原則。控制裁量性權力的方式就是建立程序性機制③。不僅僅是農村，在整個我國的法律傳統中，對實體公正的過度關注和對程序公正的相對忽視都是根深蒂固的。在鄉鎮政府行政決策和行政執法過程中，首先應考慮程序性問題。比如行政決策，沒有民意的調查和公眾的參與不能稱之為“治理”，沒有集體決策和合法性審查不能稱之為“合法”。比如行政執法，沒有按照《湖南省行政程序規定》履行相應的執法程序和告知義務，即使結果為民眾所認可，亦不能稱之為“合法”。應努力破除行政主體決策和執法過程中重結果輕過程的傳統，賦予民眾更多的程序性權力，讓群眾參與到依法行政中來。

健全制度，強化對鄉鎮政府行政決策和行政執法的監督。在農村基層，干部是具備一定知識水平和能力的地方精英，全面推進法治建設要從內部監督抓起。一方面，要加強鄉鎮政府依法行政內部制度的建設，要建立健全一系列制度，比如過錯責任追究制度、案卷評查制度、內部考核評比制度、內部監督糾錯機制等，以完善的制度約束和規范基層干部的行政行為，清除依人情執法、依關系執法的現象，

讓“依法”成為常態。另一方面，要切實推行行政執法責任制。行政執法責任制是將法律法規賦予行政機關的執法職權進行逐項分解，建立起完善的崗位責任體系，通過落實行政執法責任制的各項具體指標，實現規范化、程序化管理，將執法責任制由傳統的事后監督并追究責任，轉變為事前、事中、事后的全過程監督并追究責任④。行政執法責任制關鍵是強化執法責任，以規范的執法程序和嚴格的裁量標準確保依法行政全面推進。具體而言，要將職責落實到各個鄉鎮站所的每個崗位和干部個人，做到權責清晰、責任到人，嚴格進行監督和考核，實現真正意義上權力和責任的統一。落實行政執法責任制要建立健全行政執法的評議考核體系，通過內部監督的方式督促鄉鎮執法人員提高依法行政的自覺性。

四、營造法治氛圍，優化農村治理的外部環境

加強對鄉鎮政府公共權力的法律監督。卞軍民在《基層推進依法行政工作中的問題與對策》中提到，有一個鎮長在被問及有關政府監督的問題時，他說的一番話耐人尋味：“我們的壓力主要是來自上級的制約，雖然理論上我們還要受本級人大和社會輿論的監督，但相比較而言，上級監督才是關鍵的，因為它決定我的‘烏紗帽’，一句話，誰決定我的仕途我就聽誰的”。⑤這位鎮長所謂的上級監督只是諸多監督形式中的一種，要加強對鄉鎮政府公共權力的有效監督方式很多，最重要的是要強化法律的監督。法律的懲處比上級領導的監督更為嚴厲，只不過更多的人將之視為可以規避的方式。應通過法律的嚴格實施和責任的追究，讓監督實效化。

推進鄉鎮政府政務信息公開，打造“陽光政府”。現代農村治理最重要的特征是治理主體的變化，原來由鄉鎮政府單向管理實現農村社會的有序化，今天的治理則強調包括基層政府、村級組織、農村公民社會和農民群眾在內的多元主體的廣泛參與。多元主體的參與對政府信息的公開提出了更高的要求，需要嚴格實施《政府信息公開條例》，對涉及與各行政村和農民群眾切身利益緊密相聯系的事項，無論大小，都應堅持以公開為原則，不公開為例外。只有高標準地推進基層政府政務信息公開，才可能讓農民群眾更多地了解和監督鄉鎮政府的行政活動，才能確保鄉鎮干部的公共權力能為民所權。只有高標準地推進基層政府政務信息公開，才可能讓農村多元主體參與治理取得實效。

[注釋]

①王運寶.鄉鎮何去何從[J].決策，2005.04.

②[美]戴維·奧斯本.改革政府[M].上海：上海譯文出版社，1996.

③章劍生.現代行政法基本理論[M].北京：法律出版社，2008.

④湛中樂，傅思明.依法行政培訓教程[M].北京：中共中央黨校出版社，2004.

⑤卞軍民.基層推進依法行政工作中的問題與對策[J].杭州研究，2007.03.

中圖分類號：D630

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)16-0018-03

作者簡介：宋義云(1975-)，女，漢族，湖南益陽人，碩士，益陽廣播電視大學講師，研究方向：農村法治。

*湖南廣播電視大學重點課題——“基層政府主導農村法治發展的困境與對策”研究成果(課題編號：XDK2014—A—7)。