中原經濟區建設進程中的行政法制協調*1

胡煥武

南陽師范學院法學院，河南　南陽　473061

?

中原經濟區建設進程中的行政法制協調*1

胡煥武

南陽師范學院法學院，河南南陽473061

摘要：在中原經濟區建設過程中，必須進行行政法制的協調，才能更好地服務中原經濟區的建設。中原經濟區內的行政法制表現出不協調，甚至是相互沖突的，將極大地阻礙中原經濟區的健康發展。構建和完善中原經濟區行政立法協議制度，成立中原經濟區行政法制協調機構，完善中原經濟區各地方政府間立法信息公開和交流制度，組建一個強有力的中原經濟區行政法制協調機制，掃除行政壁壘，促進區域內部要素的流動，實現資源的有效配置，積極推動中原經濟一體化建設。

關鍵詞：中原經濟區；行政法制；協調

中原經濟區域經濟一體化不僅要求區域內經濟領域各種要素實現一體化，同時也要求實現區域內法制尤其是行政法制一體化。建立中原經濟區域行政法制協調合作聯動機制，消除行政藩籬，統籌解決經濟區域內各行政區劃在地方性法規、地方政府規章以及政策措施等方面存在的壁壘和沖突是中原經濟區各級政府在區域經濟一體化進程中的一項重要任務。

一、中原經濟區行政法制協調的必要性

中原經濟區包括河南省、山東省、安徽省、河北省、山西省等5省30個市3個縣區在內的經濟區域。按照《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《中華人民共和國立法法》等有關法律法規的規定，在立法上，中原經濟區現包括10個省級地方立法主體和6個市級立法主體。在遵循社會主義法制統一的原則下，中原經濟區所有的16個地方立法主體，結合自身社會經濟發展實際情況，制定了很多符合地方性的規章制度，為本行政區域的社會、經濟及文化等各方面發展提供了堅實的保障。

但是，由于16個地方立法主體具有獨立性，彼此之間聯系較少，因此16個地方立法主體具有完全、相對獨立性，且各自的經濟發展水平、目標等也存在一定差別，形成了相對獨立的格局。在這種情形下，不同的地方立法主體，勢必會從實際情況出發，制定針對性的法律制度，使得政策之間存在不完全相同，或者產生了沖突等情況，其中地方保護主義、無序競爭等問題成為影響中原經濟區域經濟的健康穩定發展的主要因素。因此，中原經濟區內的行政法制協調，對提高中原經濟區的行政效率，對實現中原經濟區行政公平，對構建中原經濟區建設的制度保障具有十分重要的意義。

二、區域行政法制協調的實證分析

(一)長三角地區的法制協調

1.行政協議制度。由于長三角地區區域行政協議的簽訂主體除了16個城市人民政府，還涉及其他職能部門。正因如此，在層級上，行政協議需要劃分成兩個級別，一是政府之間的協議；二是職能部門之間的締結協議。

在表現形式上，長三角地區的行政協議包括政府間達成的宣言、備忘錄、協議、意向書、意見、章程和紀要等等形式，如《長三角地區道路貨運一體化發展共同宣言》、《共建信用長三角宣言》、《關于長三角食用農產品標準化互認(合作)的協議》、《長江沿岸中心城市經濟協調會第十二次會議紀要》、《長江三角洲城市經濟協調會第五次會議紀要》、《鎮江市與連云港市國民經濟和社會發展2004年合作計劃》等。

在內容上，長三角區域的行政協議是更多關注的是短期目標，內容表明的是區域各地希冀合作的態度及做法等。其中內容充分尊重締約各方的意志、平等協商等基礎之上締結行政協議，為該地區經濟健康發展構建了和諧的法制環境，實現對各個經營業主合法權益的有效保護。同時，其他區域在實踐中開始學習和借鑒，以此來提升本區域綜合競爭力，真正實現依法發展。

2.磋商機制。針對長三角地區而言，政府磋商機制從2001年5月開始，會議主題關注產業轉移、結構調整等方面。至2002年4月份，在揚州開展了第二次磋商會議，此次會議充分證明了該地區政府磋商機制的初步形成，并成為區域內部最高級別的法制協調體系，為實踐活動提供了極大的支持。

2007年9月，江蘇、浙江等相關部門圍繞著區域經濟發展現狀，在上海市簽訂了《紀要》，進一步明確了長三角地區，正式采取立法形式協調各方面利益關系，為區域協調發展奠定了堅實的基礎。

(二)泛珠三角洲區域政府積極合作

1.制度方面2004年6月，泛珠三角區域省、區政府達成一致，在論壇上上簽署了《協議》，為區域合作構建了全新的協作機制。該項合作的形成，成為目前我國規模最大、范圍最廣的區域組合，且是區域合作發展的重要載體，為東、中、西部經濟協調、互動帶來了更多契機。

2.磋商溝通機制。區域內部的政府將高層聯席會議及論壇作為載體，開展磋商活動。該項活動一般來說會圍繞著“區域內合作、解決重大問題”等內容開展。其中高層聯席會議涉及行政首長聯席會議等，而論壇則為泛珠三角區域合作與發展論壇。

3.信息共享機制。信息時代背景下，在區域范圍內構建并開通信息互動機制，并在省會城市門戶網站上，對本地政務、社會及經貿等政策法規、信息等進行即時發布。在此基礎上不僅能夠促進政府之間的溝通和交流，且向公眾、企業提供更有優質的信息服務，為實現政策的上傳下達奠定了堅實的基礎。

在《協議》中，基于各省區經濟發展現狀等，珠三角區域政府制定了非常詳細、且具有可行性的發展規劃，并以明文的形式提出來。其中協議、綱要當中，泛珠三角區域政府在很多產業及部門當中，簽訂了多方合作協議、宣言等，如《泛珠三角九省(區)司法行政合作框架協議》等，構建了以政府為核心的合作機制與市場資源有機整合的機制，為區域合作及經濟發展提供更多支持及幫助，促使企業能夠充分利用政策，實現持續發展，從而促進區域整體經濟實力的提升。

(三)東北地區的立法協作

為了能夠構建東三省之間立法資源共享機制，降低立法成本，東北三省共同簽署了《協議》。針對《協議》內容來說，東三省政府將采取緊密、半緊密及分散三種類型的行政協調方式：一是基于政府、群眾關系的難點問題的考慮，建立重點立法項目，成立聯合工作組；二是針對共性立法項目，可以由一個省帶頭，其余給予一定支持和配合；三是如果立法事項達成，三省政府應各自立法，且要提高結果利用率，實現三省共享。

從工作方式層面來說，應在每年年度巨白以此主任聯席會議，結合各省當前發展現狀，分析和研究確定立法協作與論證項目；而每年定期舉辦立法業務會議，并安排專門部門負責，在框架協議中明確需要協作項目的立法計劃。

三、中原經濟區建設進程中行政法制協調的構建

區域行政法制協調是一整套系統的機制，既包括區域內各級政府通過協商與溝通達成協調共識，也包括對現行各行政法制的協調制度，又包括正當的立法程序，且需建立必要區域內各地方政府間立法信息公開和交流制度。

(一)構建和完善中原經濟區行政立法協議制度

由于行政協議已經成為地方政府間實現合作和解決爭端的重要機制，因此中原經濟區區域內各地方政府應簽訂類似于《中原經濟區立法協作框架協議》的行政協議，通過締結行政協議，達成立法協調的基本框架。各地政府在協議中達成立法協作的意向，明確協作的方式、內容、主題，為具體的協作行為提供依據。政府間就如何清理、調整已存在的規范沖突達成共識，作為將來適用法律規范，解決規范沖突問題的依據。

在此基礎上，能夠形成協調性的立法基本框架。各地區政府在協議當中，應積極表達自身的協作意向，努力與他省達成一致，同時還應確定協作的方式、內容及主題等，為具體協作行為提供科學保障，從而更好地解決日后沖突問題。

中原經濟區將行政協議方式作為立法依據，筆者結合以往工作經驗認為可以從以下三個方面入手：

首先，政府之間共同商議，并締結行政協議，最后形成立法協調的基本框架，如上文已經提到的東三省立法協作框架，協調各省立法意向后，明確協作方式等內容，以便協作行為能夠有序開展。

其次，政府之間還應針對消除個體之間的沖突與矛盾，達成共識，締結行政協議，并將其作為法律規范。

最后，通過行政協議完成地方政府聯合立法目標。

(二)成立中原經濟區行政法制協調委員會

區域行政立法協調過程中一旦達成共識，形成了行政協議，勢必會對區域政府產生一定約束和限制。但是在實踐中，這種約束需要落實到實處，才能夠發揮積極作用。針對此，可以從兩個途徑入手：

一方面，獨立開展。在區域互相協調基礎上形成的協議，是尊重各個政府的意愿而形成的。而協議的形成對各主體提出了要求，其中最為關鍵的就是“必須履行協議”這一契約精神，各個締約政府應嚴格遵守協議規定內容，并落實到實踐當中。在實踐過程中，締約政府可以結合自身職權，在協議允許范圍內，制定本轄區實施的規章、行政規范性文件等，為本地經濟健康發展提供更多支持。采取這種方式，不僅能夠促使行政協議轉變為地方性規范性文件，且能夠更好地分解和落實協議內容，提高協議執行度。

另一方面，區域內部政府可以采取協商等方式，共同成立專門的委員會等，以此來負責協議的履行。如設置委員會，安排專門工作人員收集、整理各地區的立法計劃等，審查各地規章草案，及時發現其中存在的立法沖突，提出相應的解決方案。通常來說，區域現有行政協議缺少規范性等，難以確保協議的良好履行。基于此，區域行政立法協調形成的協議，需要給予更多關注，為協議內容的實施奠定基礎。因為區域內協議各方在訂立協議時，務必要堅持平等、公平及自愿原則，形成命令與服從行為模式，促使協議積極作用能夠發揮積極作用。

(三)完善中原經濟區各地方政府間立法信息公開和交流制度

建立中原經濟區各政府主體進行溝通、研討、商議、決策的制度性平臺，建立年度例會制度。區域內各行政立法主體的立法動態要進行通報，實行交叉備案制度。定期研討與協調區域內共同議題、化解政府間利益沖突。

四、結論

根據上文所述，行政法制協調機制的構建作為一項系統性、綜合性工程，在促進中原協調發展、增強區域城市經濟實力等方面占據非常重要的位置。但是，當前中原經濟區內行政法制表現存在不協調性，在很大程度上阻礙了經濟區的健康發展。因此建立并完善中原經濟區行政立法協議制度，設置專門機構，盡可能實現信息共享，掃除行政之間的壁壘，從而為中原經濟一體化發展奠定堅實的基礎。

[參考文獻]

[1]丁同民.加強中原經濟區建設法治保障的對策建議[J].中州學刊，2011(01)：96-99.

[2]王玉輝.區域經濟發展中競爭政策與產業政策的沖突與協調——以中原經濟區經濟法制建設為視角[J].公民與法(法學版)，2011(10)：15-17+32.

[3]孫寅生.河南省政府自身建設與中原經濟區建設協同發展研究[J].河南工程學院學報(社會科學版)，2013(01)：9-13.

[4]李愛玲.區域協作立法的動因和環境研究——以中原經濟區建設為例[J].鄭州航空工業管理學院學報，2013(04)：136-140.

[5]鄧小云，于曉洋.中原經濟區建設的法治障礙及其對策分析[J].中州學刊，2012(01)：55-59.

中圖分類號：D920.0；F127

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)16-0029-02

作者簡介：胡煥武(1970-)，男，漢族，河南信陽人，碩士研究生，南陽師范學院法學院，副教授，研究方向：法學理論。

*河南省教育廳人文社會科學研究項目<大中原經濟區建設進程中的行政法制協調研究>(項目編號：2011-ZX-033)的研究成果。