淺談海關行政訴訟中海關負責人應訴制度

王　珂

湖北大學，湖北　武漢　430062

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淺談海關行政訴訟中海關負責人應訴制度

王珂

湖北大學，湖北武漢430062

摘要：1987年1月22日六屆人大第19次常務會議審議通過了《中華人民共和國海關法》，首次明確了海關行政管理相對人如對海關行政處罰決定不服或同海關發生納稅爭議時，有權向人民法院提起行政訴訟。自此，海關行政訴訟制度正式確立，這一制度的確立，深遠的影響海關法制建設，她樹立了全體海關關員的法律意識和法制觀念，加快了海關立法進程，規范了海關行政執法行為，提高了海關行政執法水平，保障了行政管理相對人的合法權益。然而，在海關行政訟訴過程中，“民告官卻不見官”的現象也屢屢出現，各級海關“一把手”作為法定代表人出庭應訴的還不到千分之一，在一定程度上對調和行政機關與相對人之間的紛爭起到了不利的影響，使得由行政機關負責人出庭應訴對增強行政機關的訴訟意識和應訴能力以及妥善解決行政爭議具有重要意義。本文主要通過海關行政訴訟內容特點、海關行政訴訟的現狀、海關負責人應訴制度建設的意義、怎樣對海關負責人應訴制度進行完善四個方面來具體論述。

關鍵詞：海關行政訴訟；海關負責人；出庭應訴

一、海關行政訴訟內容特點

(一)海關行政訴訟概述

所謂海關行政訴訟，指的是法人、公民以及其他組織以為海關在具體行政行為方面是對其合法權益的侵犯，把海關當做被告、訴訟于人民法院①。根據海關法律的規定，海關有權對違反海關法律的相對人作出沒收貨物、物品、違法所得，責令補繳和罰款等三種處理處罰決定，于是就相應形成海關行政案件的三種類型，具體包括對海關行政處罰不服或同海關發生納稅爭議而提起的訴訟；如果提起上訴是因為針對海關做出的處罰在進出口貨物涉嫌侵犯知識產的行為方面決定不服的；提起的訴訟是因為對海關做出的處罰針對涉嫌進口貨物是污染環境的固體廢物的行為決定存在異議的；對海關做出的處罰依據海關相關行政規章、法規設定的處罰決定存在異議以及海關其他具體行政行為的做出(比如稽查、海關監管、知識產權海關保護、海關統計行政行為以及行政處罰等)不服提起的訴訟。

(二)海關行政訴訟的特點

一是被告主體唯一且為海關，海關行政訴訟案件是海關管理相對人因不服海關做出的具體行政行為而發生，因而被告一定是海關。

二是案件法律適用以實體法為主，兼顧行政規章。海關行政訴訟案件審理依據的實體法律和行政法規主要包括：全國人大常委會通過的《海關法》，國務院批準頒布的《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》等。除了這些海關法律和法規外，還有一些行政規章，也是人民法院審理海關行政案件參照的依據。

三是海關行政訴訟案件第一審管轄院必須是中級人民法院。涉及海關的行政訴訟案件，一般具有較強的專業技術性，較為困難和復雜，不少是涉外案件，涉及到所屬國的法律等，有的還會及兩國民和兩國政府的關系。因此，對于海關處理的行政案件，行政訴訟法進行明確規定：作為第一審的是中級人民法院，并對法院進行管轄。

(三)海關行政訴訟的法律淵源

法律淵源是法的外在表現形式。從法律淵源方面來說，海關行政訴訟主要包含做出全面規定我國行政訴訟制度的《中華人民共和國行政訴訟法》(下面簡稱《行政訴訟法》)，同時專門規定對海關行政訴訟的《中華人民共和國海關法》《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》《中華人民共和國進出口關稅條例》等法律法規和部門規章。可見，海關行政訴訟的淵源較為廣泛，從行政訴訟基本法、海關法到海關法規，均對行政訴訟作出了明確的規定，使得行政相對人行政訴訟提起的權利得到多層次保證。

二、海關行政訴訟的發展狀況

(一)立法層面逐步完善

海關行政訴訟立法始于三十年前，1987年1月1目，《中華人民共和國治安管理處罰條例》正式生效，開創海關行政訴訟的先河，開創海關行政訴訟的先河，但其范圍僅限于對行政處罰不服而提起訴訟。而1987年7月1日頒布生效的《海關法》則進一步完善了海關行政訴訟的適用范圍，行政訴訟制度在海關系統得以全面實行，就其范圍而言，除了對行政處罰的訴訟不服，還增加了同海關發生納稅爭議而提起的訴訟，另外其他海關實施的行政方面的具體行為(涉及的海關行政執法行為包含海關稽查、監管、統計、行政案件查辦、知識產權保護、貿易管制和國土安全等)存在異議而提起訴訟的。

(二)新《行政訴訟法》施行，“民告官”門檻降低

2015年5月1日實施的新《行政訴訟法》實行立案登記制，取代了以往的立案審查制，受案范圍也從原來涉及人身權和財產權的8大類增加到12類。各級法院貫徹“有案必立、有訴必理”精神，大大降低行政起訴門檻，切實保障行政相對人訴權。根據湖南高院關于行政訴訟案件立案登記制實施情況的調研報告顯示，5月湖南省行政訴訟案件呈“井噴式”增長，與去年5月相比，同比增幅達127.4%；與今年4月相比，增幅達104.8%，也翻了一番。海關作為國家的行政機關，行政訴訟門檻也隨之降低，行政相對人的救濟之道更加暢通。相比從前，以海關為被告的行政訴訟在法院立案的概率勢必會大大提高。

(三)案件數量日益增多

據海關統計，2000年至2006年，行政訴訟案件在全國海關有669起發生，在這當中對海關行政處罰決定存在異議的訴訟案件有213起，不服海關行政強制措施的訴訟案件56起，不服海關稅收征管決定的訴訟案件347起，不服海關企業分類決定的訴訟案件2起，不服海關行政許可決定的訴訟案件1起，不服海關行政賠償決定的訴訟案件4起，不服海關行政復議決定的訴訟案件6起，訴海關不作為的案件9起，不服海關其他具體行政行為的案件31起②。上述案件中，一審審結案件590起，其中海關勝訴200起，敗訴31起，原告撤訴359起，海關一審敗訴率5.25%；有160起案件進入二審程序，審結145起，其中海關勝訴109起，敗訴11起，當事人撤訴25起，海關二審敗訴率7.59%。

(四)海關負責人重視程度應加大

就行政訴訟而言，在《行政訴訟法》實施之初，由行政機關負責人即“一把手”代表被告行政機關親自出庭應訴這種現象，就已經出現過。近年來，隨著依法行政要求的深入人心，行政機關的執法理念隨之發生了很大變化，政府部門自覺接受司法監督的力度也不斷加大，體現在行政訴訟案件中的“一把手”出庭應訴的一些相關制度和措施不斷見諸報端。海關系統對“一把手”出庭應訴沒有做硬性規定，但是對于“一把手”關注訴訟案件、特別是重視行政賠償案件做了制度性規定。2006年出臺的《中華人民共和國海關行政訴訟工作管理辦法》規定：各直屬海關主要負責人組織本關區重大行政訴訟案件的應訴方面的工作，；利用下面方式能夠對重大行政訴訟案件進行直接指導：(1)對行政訴訟工作匯報進行聽取，對案件進展的情況進行了解；(2)對答辯方案以及應訴策略進行審定，在意見提出方面具有指導性；(3)如果需要的話，對地方黨政機關、人民法院以及相關部門進行走訪，溝通和協調案件相關問題；(4)使得在經費、人員、裝備和協調配合相關部門方面行政訴訟工作存在的困難予以解決；(5)對案件總結報告進行審核、簽署。對于典型性強，社會關注度高，反響強烈的重大行政訴訟案件，作為被告的海關或者部門的訴訟代理人以及法定代表人可以出庭一起應訴。《管理辦法》其它相關規定：對于涉訴海關來說，如果人民法院應訴通知書及起訴狀副本收到后，那么應訴小組應當立即成立。對于應訴小組負責人來說，由訴訟主管部門負責人或者涉訴海關主管法制工作的關領導擔任。人民法院公開審理的行政訴訟案件，涉訴海關領導應當參加旁聽③。

三、海關負責人應訴制度建設的意義

(一)“一把手”出庭應訴是對目前依法行政要求的符合

與行政訴訟法的規定相比，出庭應訴的是行政機關負責人并不沖突，2004年3月，國務院頒布了《依法行政全面推進實施綱要》，明確做出了要求：對于行政機關來說，積極出庭應訴以及答辯應當做到，對人民法院按照行政訴訟法的規定予以接受在行政機關實施方面的監督。一些地方政府通過行政領導權制定行政首長出庭應訴制度，側重的是對依法行政責任落實的總體把握，是政府加強依法行政的自律制度要求。海關作為實施行訴制度最早的政府部門之一，理應全面開展負責人應訴制度。行政案件訴訟如果屬于一些重大典型、社會影響面大、涉及重大行政賠償的，可以采取海關“一把手”親自出庭的方式，這對于海關執法中存在的問題的掌握非常有利，更好的解決問題，落實相關的責任追究。

(二)“一把手”出庭應訴有利于增強機關法人的法律意識

對于行政首長來說，他們負總責本部門的依法行政工作是由我國當前的行政首長負責制所決定的。出庭應訴的是“一把手”，要求行政機關負責人在法律、事實以及程序方面進行全面的考量和掌握本行政機關作出的行政方面的具體行為。隨著國家普法事業的全面開展，行政機關干部知法學法用法水平要求不斷提高。利用出庭應訴的方式，不但能夠使得機關負責人對法律知識進行認真學習，依法行政意識得到深化，并且依法行政的責任感能夠得到強化，使得決策水平得到進一步提高。

(三)“一把手”出庭應訴有利于化解矛盾展示法治海關新形象

因為調整社會利益格局以及深入改革方面的原因，行政方面的爭議日趨增多，最終大量行政糾紛尋求司法解決都要訴至法院。從某種程度來說，行政訴訟逐漸變成官民糾紛的“調節器”和國家法治建設的“晴雨表”。假如在行政訴訟程序中行政糾紛解決的不夠公正或及時，或者在進行解決的時候民眾的對立情緒不能得到有效舒緩，那么個案的負面效應肯定會放大，從而對黨和政府的形象造成損害，使社會的和諧穩定遭到破壞。正是因為這樣法治背景和環境的原因，海關負責人應訴才有了特殊意義，以同原告相對人相平等的身份參與訴訟，使群眾真正感受到法律面前人人平等，以此解決行政糾紛，化解矛盾，進一步展示法治時代下海關依法行政，為國把關的良好形象。2006年合肥海關發生一起周毅力訴合肥海關財產侵權糾紛案，鄭躍聲關長作為合肥海關法定代表人出庭應訴，為海關最終勝訴打下了堅實基礎，同時也開創了海關系統“一把手”出庭應訴的先河。事實證明，海關關長有選擇地出庭應訴，對維護海關執法形象，保證海關訴訟案件的勝訴、宣傳海關法律法規都有百利而無一害。

四、如何構建海關負責人應訴制度

一是完善相關法律以及制度建設。目前修改《行政訴訟法》的已經在國家法治建設的議事日程提上提起，應把握這一有利契機，明確規定行政首長出庭應訴制度的法律地位。就海關總署層面而言，有關下轄直屬海關、隸屬海關行政負責人出庭應訴的規范性文件應該盡快出臺，2006年出臺的《中華人民共和國海關行政訴訟工作管理辦法》對海關負責人出庭應訴沒有做硬性規定，只是對關注訴訟案件、特別是重視行政賠償案件做了制度性規定。使得當前絕大部分海關行政訴訟案件開庭時，見不到海關關長，正所謂“民告官而不見官”。因而由海關總署出臺有關行政首長出庭應訴的規范性文件，各直屬關區可根據規范性文件具體制定應訴操作規程，將海關負責人應訴法制化、具體化。

二是明確海關負責人必須出庭的案件類型。對本單位當年度首起行政案件、涉訪行政爭議案件、人大組織臨案聽審的案件、上級交辦和督辦的案件、涉及行政賠償金額較大的賠償訴訟案件及其他重大行政訴訟案件，海關“一把手”應親自出庭應訴。一把手有正當理由不能出庭應訴的，分管副職必須出庭應訴。年度行政訴訟案件較多的，也可按照一定比例確定負責人的出庭次數。

三健全對海關負責人出庭應訴的監督機制。將海關負責人出庭應訴列入其年度考核內容，海關系統每年都會對領導干部進行述廉述職考察，以鑒定領導干部各方面情況，將海關負責人出庭應訴列入其年度考核不僅能考核干部學法用法情況，也是適應國家普法要求的需要。應訴考核制度應該建立，并進行科學考核各個環節比如：組織答辯、法律文書簽收、勝(敗)訴率、履行判決、出庭應訴以及回復司法建議等。對那些拒不應訴、消極對待司法監督導致敗訴造成重大經濟損失的“一把手”，人教部門、監察部門可按照有關規定追究負責人過錯責任。

四加強同司法部門的聯系。建議法院與海關聯合設立靈活的行政首長旁聽制度，精選案例，注重實效，為行政首長開辟各取所需的法制課堂，也可以建議涉訴的行政首長進行旁聽，從而使得行政首長出庭應訴的自愿性得到推動，我們有理由相信，行政審判以及依法行政會形成良性互動的更好的新局面。

五、結論

海關行政訴訟工作在海關法制建設中占有重要地位。通過海關行政訴訟，使得海關立法得到推動，海關執法獲得規范，法律意識得到強化，同時大批人才獲得培養，也體現出在訴訟組織、立法以及執法以及等方面海關存在的問題。海關負責人應訴制度的構建使得海關內部從上到下貫徹國家訴訟法律實施，為海關行政訴訟工作發展開創新局面，對于提高干部執法用法水平，減少行政糾紛，樹立海關執法形象都具有重大意義。

[注釋]

①成卉青著.中國海關法理論與實務總論[M].北京：中國海關出版社，2001.5.

②海關統計司網站.

③<中華人民共和國海關行政訴訟工作管理辦法>，2006.

[參考文獻]

[1]<中華人民共和國海關行政訴訟工作管理辦法>，2006.

[2]成卉青.中國海關法理論與實務總論[M].北京：中國海關出版社，2001.5.

[3]成卉青.海關行政訴訟12年[J].海關研究，2000(3).

[4]徐健.行政機關負責人出庭應訴制度的實踐與反思[J].長沙鐵道學院學報(社會科學版)，2011，12(4).

[5]章志遠.行政訴訟中的行政首長出庭應訴制度研究[J].法學雜志，2013(3).

[6]海關總署行政審批事項公開目錄(截至2015年5月).

[7]湖南高院關于行政訴訟案件立案登記制實施情況的調研報告[EB/OL].最高人民法院網，2015.07.

中圖分類號：D915.4

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)16-0048-03

作者簡介：王珂，女，湖北黃岡人，湖北大學憲法與行政法專業，碩士研究生，研究方向：海關執法。