歐盟征收航空碳稅的國際法分析

武慧君

中國政法大學研究生院，北京　100088

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歐盟征收航空碳稅的國際法分析

武慧君

中國政法大學研究生院，北京100088

摘要：按照歐盟《2008年排放交易指令》的規定：自2012年1月1日起，進出歐盟境內機場的全部航班所排放的溫室氣體量都將被納入歐盟溫室氣體排放交易體系。該指令一經頒布便遭到了國際社會強烈地反對，此舉屬于歐盟單邊實施的強制性措施，違反了國際公約和國際法原則，是對國際民用航空組織的權力和國家主權的公然侵犯。在國際航空減排問題上，我國應加強國內立法、實現節能減排，同時構建多邊談判與合作機制，維護國家利益。

關鍵詞：歐盟；航空碳稅；國際法分析

一、引言

在世界經濟發展中國際航空運輸起著至關重要的作用。隨著國際航空運輸業的迅猛發展，二氧化碳等溫室氣體的排放量逐年攀升，氣候日漸變暖將會給人類帶來重大災難。因此，歐盟作為重要的國際法主體，出于環保與節能減排的目的，《2008年排放交易指令》規定自2012年1月1日起，進出歐盟境內的全部國家的航班所排放的溫室氣體量(簡稱“碳排放”)都將被納入歐盟溫室氣體排放交易體制。”①即從2012年1月1日起，在歐盟境內起飛與降落的全部航班的碳排放量都會受到嚴格的限制，如果超出歐盟所規定的免費碳排放交易配額，超過的部分則必須由航空公司自己買單，這無疑大大增加了航空公司的營運成本和乘客的出行成本。該指令一經頒布，引發了除歐盟國家之外的包括中國、美國等絕大部分國家的反對和質疑，同時也忽視了國際民用航空組織的中心協調作用。本文試從該法令的內容、成因、違法性分析、國際法主體的應對之策等方面展開評述。

二、歐盟航空業碳排放交易計劃指令的內容及成因

(一)2008指令的具體內容

第一，在適用范圍方面：航空業碳排放交易計劃指令在2011年僅僅適用于在歐盟境內營運的所有航班，2012年將擴大到適用于進出歐盟境內的所有航班。這意味著，除特定航班外，在歐盟境內機場上起飛或降落的所有航班，不只是歐盟集團內部的航班，還包括所有在歐盟機場上的國際航班的航空排放(包括中國航班在內)都被一一納入了歐盟碳排放交易機制體系。同時，該指令也詳細列出了承運人的名單，備注了經營國家和分配給的管理國家的范圍。可見歐盟各成員國在未經國際社會其它成員國和國際民用航空組織的許可下，就已經單邊地開展征收過境國際航班的碳稅活動。

第二，在二氧化碳排放額的分配方面：從2013年起到2020年止的排放配額總量削減為歷史排放量的95%，大約減少了2%。此處的歷史排放量是指“該指令附件1列明的航空公司的相關航空活動在2004—2006年這3年排放量的平均數。”因此，最近幾年二氧化碳排放額的分配量是逐年減少的。在碳排放配額的分配方法方面：分為拍賣和免費發放兩種。“2012年1月1日—2012年12月31日，指令規定15%的配額需要拍賣；2013年1月1日起，指令則規定15%的配額可以拍賣，但歐盟委員會應當根據該指令的實際情況提高拍賣的排放額。各航空運營者可以分配到82%的免費排放配額，其余3%保留給特定的航空器運營者。”

(二)歐盟征收航空碳稅的原因

盡管歐盟征收航空碳稅的行為遭受到眾多國家強烈的反對與抗議，但歐盟委員會依舊決定從2012年1月1日起對通過歐盟境內的國際航班的碳排放量設置上限并征收航空碳稅。其本質上是要達到征收過境航班航空“買路錢”的目的。因此，筆者認為歐盟單方面征稅的原因主要有三點：第一，從法律角度出發，歐盟為了積極地履行《聯合國氣候變化框架公約》下的減排義務和踐行《京都議定書》下的減排承諾，采用立法方式將航空活動納入歐盟碳排放交易機制體系，通過征收航空碳稅來控制溫室氣體的排放量，以達到航空減排的成效。第二，面臨經濟危機造成的巨大損失，歐盟在航空碳管制中將15%的碳排放配額通過拍賣的方式由各大航空公司獲取，會大大增加歐盟的財政收入，從而有效地緩解了歐盟的經濟壓力和提升了歐盟在全球航空中的競爭實力。第三，從政治角度出發，歐盟率先征收航空碳稅是試圖在應對全球氣候變化中占據優勢地位，以搶奪在國際社會的話語權和規則制定權。

三、歐盟航空業碳排放交易計劃指令的違法性分析

(一)歐盟航空碳稅交易指令違反了《氣候變化框架公約》的規定

歐盟征收航空碳稅嚴重違背了《氣候變化框架公約》中的“共同但有區別”的責任原則。《氣候變化框架公約》第三條第1款明確指出，“公約各締約國應在公平平等的基礎上，根據自身的能力和各自所承擔的共同但有區別的責任，為當代人類和后代子孫的利益保護生態環境。”為了履行好“共同但有區別”的責任原則，該公約第四條第3款和第5款都明確提出了發達國家締約方應當向發展中國家締約方提供資金和技術的大力支持。第7款也進一步指出，“發展中國家締約方究竟能在多大程度上有效地履行其在本公約下的承諾，是取決于發達國家締約方對其在本公約下所承擔的有關資金和技術轉讓的承諾能否得到有效的履行。”根據上述規定，發達國家應當在航空節能減排中占據主導地位，積極向發展中國家提供資金和技術的支持，發展中國家則起輔助作用，發達國家與發展中國家應當通力合作共同完成航空減排目標。然而，歐盟航空碳排放交易指令并沒有依據“共同但有區別”的責任原則對發達國家和發展中國家的航空碳稅減排義務作出明確區分，而是將所有在歐盟境內起飛、降落和途徑該區域的飛機都一視同仁地納入歐盟碳減排交易體系當中，這顯然是“共同”而沒有“區別”的。該指令不單單是歐盟自己對履行《氣候變化框架公約》的承諾進行否定，更是對發展中國家應當履行《氣候變化框架公約》中“區別性”義務的忽視。

(二)歐盟航空碳稅交易指令違反了《京都議定書》的規定

首先，歐盟征收航空碳稅違反了《京都議定書》關于解決國際民用航空溫室氣體排放的規定。“《京都議定書》第二條第2款規定，附件A所列締約方應分別通過國際民用航空組織和國際海事組織做出努力，力爭最大限度地限制或減少航空器和航海船舶燃料產生的二氧化碳等溫室氣體的排放。”按照《京都議定書》的規定，國際民用航空器節能減排的框架性公約應當由國際民用航空組織親自起草制定并通過，各締約國在未經國際民用航空組織的同意下是不能擅自實行單邊措施的。然而，歐盟在沒有獲得國際民用航空組織同意的情況下單邊地頒布歐盟溫室氣體排放交易指令，擅自征收航空碳稅，與《京都議定書》的規定是相悖的。

其次，歐盟征收航空碳稅也嚴重違反了《京都議定書》中不應該由發展中國家承擔強制減排義務的規定。“根據《京都議定書》的規定，發展中國家締約方在京都第一承諾期內不承擔國際上的強制減排義務，而《德班決議》所啟動的京都第二承諾期，發展中國家締約方依舊不承擔國際上的強制減排義務。”歐盟征收航空碳稅的階段與京都承諾期正好一致，發展中國家在這一時間段是不承擔強制減排義務的。但歐盟一直單邊地實行航空碳稅管制將發展中國家與發達國家等同視之，都納入碳排放交易體系當中顯然是違反國際法的。

(三)歐盟航空碳稅交易指令違反了《芝加哥公約》的規定

首先，歐盟該指令違背了《芝加哥公約》關于主權的規定。《芝加哥公約》第一條明確規定：“締約各國承認每一國家對其領土之上的空氣空間享有完全和排他的主權”。歐盟征收航空碳稅的路程是在歐盟境內起飛或降落的所有航空器的全部航程，這表明航線無論是在歐盟境內還是境外，只要是在歐盟境內起飛或降落，該航班的所有航線都必須由歐盟征收航空碳稅。這意味著，位于歐盟境外的航線也被視為征稅對象，對非歐盟國家的領土進行征收航空碳稅顯然是對他國主權的公然侵犯。

其次，歐盟征收航空碳稅與《芝加哥公約》關于稅費的規定相沖突。《芝加哥公約》第二十四條第1款規定：“航空器飛往、飛離或飛經另一締約國領土時，在遵守該國海關規定的前提下，應準予暫時免納關稅。一個締約國的航空器在到達另一締約國領土時所載的燃料、潤滑油、零備件、正常設備及機上供應品，在航空器離開該領土時，如果仍留置在航空器上，應免納關稅、檢驗費或類似的國家或地方稅款和費用。”因此，《芝加哥公約》的主要宗旨是不允許締約國任意征收關稅和費用，在一定情況下是免納關稅和相關費用的，只有嚴格符合條件才可以繳納關稅和相關費用。歐盟在缺乏雙邊或多邊條約的前提下擅自實行單邊貿易措施征收航空碳稅，是為《芝加哥公約》所禁止的。

最后，歐盟征收航空碳稅違背了《芝加哥公約》關于飛經公海的規定。根據《芝加哥公約》第十二條的規定：“在公海上空，有效的規則應當是依據本公約制定的規則”。這表明公海上空的管轄權和立法權是由《芝加哥公約》設立的。但是，歐盟航空碳稅管制范圍是對航班的全程進行管轄，對飛越公海上空的航班的碳排放也有了管轄權。“這不就意味著歐盟享有了本應當由《芝加哥公約》享有的在公海上空的立法權和管轄權了嗎”？

四、國際法主體針對歐盟航空業碳排放交易計劃指令的應對之策

(一)國際民航組織應對歐盟航空業碳排放交易計劃指令的措施

國際民用航空組織(ICAO)作為聯合國的一個專門機構，在促進國際航空運輸的規劃，保證國際民用航空的安全與秩序發展方面起著至關重要的作用。針對歐盟頒布的《2008年排放交易指令》單方地實行征收航空碳稅的行為，國際民航組織提出了反對。于2013年10月6日在加拿大蒙特利爾，國際民航組織舉行了全體會議，通過了如下決議：“批準制定一項旨在減少全球航空業碳排放的市場機制，同時否決了歐盟要求單方面征收航空碳稅的提案。”會議最終決定航空碳排放量應由全球各國航空公司來買單。這表明歐盟單邊征收航空碳排放稅的計劃再一次破滅。首先，國際民用航空組織所制定的市場機制采用的是多邊主義。將航空碳排放量放在全球這個大環境中，明確要求各國航空公司共同分配碳排放配額和承擔減排義務。據法新社報道：“航空業在全球現階段二氧化碳排放中的貢獻大約3%，國際民航組織預測，到2050年，航空業二氧化碳排放量將在2010年基礎上增加4到6倍。”因此實行多邊機制，進行國際合作可以有效地控制航空業的二氧化碳排放量，積極應對全球氣候變化的挑戰。其次，在國際民航組織全會上歐盟強烈要求批準接受其單方面制定的航空碳排放交易指令，該提案不僅遭到了與會的美國、俄羅斯和我國在內的大多數國家的反對，更受到了全會以高達97票的反對票予以否決。歐盟單方面的征稅指令和提案可以說以失敗告終。最后，“國際民航組織決定在今后的3年內將與國際航空運輸協會共同制定碳排放市場機制的具體方案，包括技術與操作層面的措施，也將考慮是否設立碳稅和碳交易體系。”

(二)我國應對歐盟航空業碳排放交易計劃指令的措施

除了國際民航組織制定多邊機制予以積極應對外，我國也采取了一系列的措施予以應對：首先，我國積極聯合其他國家，通過國家聯盟來迫使歐盟作出讓步。同俄羅斯等23個非歐盟國家共同簽署了“莫斯科宣言”提出了8條反制措施。“重申了《聯合國氣候變化框架公約》和《新德里聯合聲明》相關內容，要求加強與國際民用航空組織合作，進一步督促歐盟及其成員國停止單邊性的航空碳排放交易等，采取在共同但有區別原則的基礎上尋求全球性的出路。”同時，禁止本國航空公司參與歐盟碳排放交易計劃；停止就新航線和降落權與歐洲航空運營商舉行會談；對歐洲航空公司征收額外費用等。其次，我國民用航空局也發表聲明，未經政府有關部門的批準，禁止我國境內各航空公司參與歐盟碳排放交易體系，禁止各航空公司以此為由提高票價或增加收費項目。運用一系列“軟策略”來應對歐盟的單邊征稅措施，維護我國民航業的健康發展。最后，我國要立足國情，大力發展綠色民航經濟。一方面是勘探開發綠色能源，通過技術升級改造，更新換代碳排放量高的老舊機型，開發創新節能機型，增強我國民航業節能減排的能力；另一方面，我國應該適度征收國內航空碳稅，盡快建立通過國內航空立法確認的碳排放交易制度，提升碳排放交易的規模，不斷構建和完善符合中國特色的碳排放交易體系，形成以中國民航總局為中心的多邊航空碳排放交易市場。

五、結論

雖然歐盟通過征收航空碳稅在一定程度上能夠減緩全球變暖趨勢，歐盟并非單純是出于環保的目的來征收航空碳稅，更重要的是通過實施該單邊措施來奪取在全球政治和經濟中的話語權，歐盟單邊地頒布碳減排貿易指令是對各國主權和國家利益的公然侵犯，也是對國際法和相關公約的公然違反，因此在處理國際航空減排問題上，我們必須保持高度的警惕，重視國內航空立法和國際航空立法，從技術、能效、市場等方面進行革新，控制航空行業的碳排放，同時在國際社會中構建多邊談判與合作機制，維護國家利益。

[注釋]

①梁詠，葉波.歐盟航空業碳減排規則的國際法分析[J].歐洲研究，2012(1).

中圖分類號：X196；F565

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)16-0051-03

作者簡介：武慧君(1992-)，女，漢族，山西孝義人，中國政法大學研究生院碩士研究生，研究方向：國際公法。