對(duì)中國(guó)戶籍制度產(chǎn)生、發(fā)展、和未來(lái)改革方向的研究

李天朔　鄧　融

天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué)求索榮譽(yù)學(xué)院，天津　300204

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對(duì)中國(guó)戶籍制度產(chǎn)生、發(fā)展、和未來(lái)改革方向的研究

李天朔鄧融

天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué)求索榮譽(yù)學(xué)院，天津300204

摘要：關(guān)于戶籍制度，已經(jīng)有很多專家學(xué)者進(jìn)行過(guò)廣泛且深入的研究，包括對(duì)中國(guó)戶籍改革模式的探討，二元還是一元。本文從戶籍制度的形成入手，分析其產(chǎn)生的歷史必然性和戶籍制度的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀，并對(duì)比其他國(guó)家的居民管理制度，結(jié)合當(dāng)下改革的浪潮進(jìn)行政策評(píng)價(jià)。

關(guān)鍵詞：戶籍制度；人口；城鄉(xiāng)

一、戶籍制度的歷史和淵源

中國(guó)戶籍制度沿襲了兩千多年，它基本與中國(guó)封建社會(huì)的發(fā)展過(guò)程同步。早期，戶籍制度的建立是為了統(tǒng)計(jì)人口，征集兵力。古代戶籍制度源于夏朝，奴隸制社會(huì)已有戶籍登記的雛形；春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，各諸侯陷入混戰(zhàn)，統(tǒng)治者為穩(wěn)定社會(huì)秩序，大幅增加稅賦，各國(guó)對(duì)百姓實(shí)行嚴(yán)格的戶籍管理制度，即所謂的“書社制度”，要求郡縣長(zhǎng)官將戶口狀況和稅收預(yù)算上報(bào)君主；在秦朝，中國(guó)逐步進(jìn)入封建社會(huì)，戶籍制度日趨成熟，秦始皇十六年(前231年)規(guī)定男子不論成年與否，一律登記年齡，并嚴(yán)格限制遷徙，戶籍制度漸漸成為國(guó)家控制百姓的工具；隋唐時(shí)期每三年建一次戶籍，根據(jù)財(cái)產(chǎn)多寡及人丁多少來(lái)劃分等級(jí)；明朝戶口登記制度是古代戶籍發(fā)展史的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，朱元璋曾在洪武三年(1370)下詔，戶部整理天下戶口，并置辦戶貼，登記的主要內(nèi)容有籍貫、人丁數(shù)目、年齡、姓名等。民國(guó)時(shí)期則先后在1931年和1947年出臺(tái)了《戶籍法》和《戶口普查法》，并在1946年推行了國(guó)民身份證制度。

新中國(guó)成立以后，戶籍制度經(jīng)歷了翻天覆地的大變革，以社會(huì)控制為主的戶籍制度登上歷史舞臺(tái)。在1954年，全國(guó)人大頒布的第一部憲法明確規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”；4年后，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》又確立了二元格局，即將居民分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍；而在1958年至1978年間，國(guó)家嚴(yán)格控制居民的戶口遷移；為放松遷移限制、規(guī)范流動(dòng)人口的管理，1985年國(guó)家公安部出臺(tái)了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，并宣布實(shí)施居民身份證制度。

二、戶籍制度現(xiàn)狀

目前，我國(guó)的戶籍制度弊端日益顯露，其主要問(wèn)題在于限制人口流動(dòng)和資源配置。人員流動(dòng)主要是由于以下幾個(gè)原因：就業(yè)、旅游、訪友、探親、留學(xué)。本文分析我國(guó)當(dāng)前戶籍制度的弊端主要從二元制下的城鄉(xiāng)發(fā)展和高考戶籍限制進(jìn)行研究。

(一)二元制下的城鄉(xiāng)發(fā)展

我國(guó)目前依然現(xiàn)行的戶籍制度延續(xù)了建國(guó)之初所實(shí)施的“二元制”戶籍制度：將居民分為城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下為了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)而制定實(shí)施的，其目的在于固定城鄉(xiāng)人口分布和勞動(dòng)力配置。

從1949年到1957年，新中國(guó)初步確立了“戶警一體”的戶籍管理形式，即戶口登記，發(fā)放簿冊(cè)，戶口管理基本由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。這一時(shí)期的戶籍制度雖然不制約公民的遷徙和居住，但也開(kāi)始“以界定和區(qū)分家庭和個(gè)人的身份，對(duì)人進(jìn)行分類控制為目標(biāo)。”1958年，我國(guó)第一部關(guān)于戶籍管理的法律法規(guī)《中華人民共和國(guó)戶籍登記條例》正式頒布。條例對(duì)居民進(jìn)行戶籍登記，并嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市遷徙。二元制戶籍制度開(kāi)始具備法制強(qiáng)制力并持續(xù)到今天。

隨著以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制不斷深入，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已不再適合中國(guó)現(xiàn)狀：城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)交流受阻、一體化進(jìn)程放緩。二元制戶籍制度違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的生產(chǎn)要素充分流動(dòng)、自由調(diào)節(jié)，在城鄉(xiāng)之間形成壁壘，嚴(yán)重影響資源的有效配置和產(chǎn)出最大化的目標(biāo)。

城市外來(lái)務(wù)工人員，是我國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元體制的產(chǎn)物，也是二元制戶籍制度下一個(gè)尷尬的社會(huì)群體。由于外來(lái)務(wù)工人員在城鎮(zhèn)落戶困難，勞動(dòng)常常不被社會(huì)所認(rèn)同，繼而不能享受平等的權(quán)益。

如今，現(xiàn)存戶籍制度的弊端顯著，各方呼吁改革的呼聲很高。政府目前也在加大力度推進(jìn)戶籍改革，“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。”中國(guó)戶籍制度的改革要符合中國(guó)的國(guó)情，使得戶籍制度與教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等各項(xiàng)基本公共服務(wù)相適應(yīng)。

(二)高考戶籍限制

高考戶籍制度是適應(yīng)于中國(guó)高考國(guó)情而配套衍生的制度，它的初衷是讓人們享有并行使平等的受教育權(quán)利。但隨著社會(huì)的發(fā)展，越來(lái)越多的人離開(kāi)戶籍所在地外出工作和生活，這類人群子女的生活和學(xué)習(xí)逐漸成為一個(gè)巨大的社會(huì)問(wèn)題。高考戶籍制度開(kāi)始成為外來(lái)學(xué)生接受教育的障礙，導(dǎo)致他們無(wú)法在學(xué)籍所在地報(bào)名高考。此外，由于我國(guó)高考制度采用的是各省獨(dú)立命題、獨(dú)立劃線的錄取制度，各地的高考錄取分?jǐn)?shù)差異甚大，在人口大省、高考大省(如山東、河南)，同一高校的錄取分?jǐn)?shù)比北京、上海、天津等省市高出幾十分甚至一百多分。此外，各高校在招生時(shí)，分配給各省的錄取名額也相差甚遠(yuǎn)，這使得各省份的高考學(xué)子考試壓力和錄取機(jī)會(huì)相差頗大。

根據(jù)2015年天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué)在各地錄取分?jǐn)?shù)線數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)不僅各省錄取分?jǐn)?shù)差別很大，其錄取批次也是分布不齊，如在北京、福建、廣東、廣西等地均為二本，而在安徽、山東、河南等地均為一本。在目前的高考戶籍制度下的高校招生工作中仍存在很嚴(yán)重的各省機(jī)會(huì)不公、本地保護(hù)、招生混亂等現(xiàn)象。目前，高考戶籍改革也引起了各方的廣泛關(guān)注，但如何進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革是一個(gè)棘手的問(wèn)題，既要照顧欠發(fā)展、教育資源不足的一些省份，又要盡量滿足各地高考錄取公平。筆者認(rèn)為，政府應(yīng)逐漸放寬各省之間的高考戶籍限制，同時(shí)積極支援偏遠(yuǎn)地區(qū)的教育資源，找到兩者的平衡點(diǎn)，給高考營(yíng)造一個(gè)更公平的競(jìng)爭(zhēng)氛圍。

三、居民管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

世界各國(guó)都有嚴(yán)密的制度管理人口，如美國(guó)、歐洲各國(guó)，其人員流動(dòng)并非完全自由無(wú)序，而是遵循其法律規(guī)定的居民管理制度而進(jìn)行。但我國(guó)目前的戶籍制度用行政手段控制人口遷移，世界上實(shí)行這樣戶籍制度僅有中國(guó)、朝鮮和貝寧三個(gè)國(guó)家。本文詳細(xì)介紹了美國(guó)和歐盟國(guó)家的居民管理制度，并與中國(guó)的戶籍制度進(jìn)行對(duì)比分析，以從中得到借鑒。

(一)美國(guó)

美國(guó)沒(méi)有戶籍制度，也沒(méi)有派出所、居委會(huì)等戶籍管理機(jī)構(gòu)。美國(guó)公民基本可以自由地遷徙，并自動(dòng)成為當(dāng)?shù)氐木用瘢碛羞x舉權(quán)、被選舉權(quán)等政治權(quán)利，及當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保障制度和社會(huì)福利。由于相對(duì)寬松的管理制度，使得美國(guó)的人口流動(dòng)非常大，但社會(huì)依然有序。

美國(guó)中央和地方政府可以從機(jī)動(dòng)車輛處獲得居民信息。美國(guó)人的駕照持有比例很高，美國(guó)規(guī)定，駕駛?cè)藛T在一個(gè)地方的停留時(shí)間超過(guò)十五天，就必須到機(jī)動(dòng)車輛處登記，否則會(huì)被視為持無(wú)效證件駕駛。機(jī)動(dòng)車輛處有駕駛?cè)藛T流動(dòng)的信息，各級(jí)政府也大部分居民的流入流出的統(tǒng)計(jì)。對(duì)于沒(méi)有駕駛證的居民，他們則需要到當(dāng)?shù)氐臋C(jī)動(dòng)車輛處辦理身份證，身份證和駕駛證都是可以證明居民身份的。

由于公民的駕駛信息和社會(huì)保障記錄被政府嚴(yán)格掌握著，美國(guó)雖為世界上人口流動(dòng)最大的國(guó)家但社會(huì)并沒(méi)有無(wú)序失調(diào)。美國(guó)一直崇尚經(jīng)濟(jì)學(xué)鼻祖亞當(dāng)斯密的“自由放任”的理論，無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)上還是在社會(huì)人口流動(dòng)管理上，都有一只“看不見(jiàn)的手”在調(diào)控。人口大幅度涌入某一地區(qū)，會(huì)使得當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)過(guò)熱、就業(yè)困難、住房緊張，生產(chǎn)成本也相應(yīng)提高，企業(yè)就會(huì)到其他相應(yīng)成本較低的地區(qū)發(fā)展，吸引一批勞動(dòng)力。

中國(guó)的戶籍制度與美國(guó)的居民管理方法形成鮮明的對(duì)比。我國(guó)的戶籍管理制度是為了“治民”，戶口充當(dāng)控制人口城市化流向和流量的閥門，而美國(guó)的“民事登記制度”是為了“便民”，身份證明作為為民眾提供公共服務(wù)的憑據(jù)。當(dāng)然，美國(guó)與中國(guó)的基本國(guó)情差異很大，中國(guó)人口基數(shù)大、人口總量多、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不徹底等，我們當(dāng)然不能照搬美國(guó)“自由放任”的制度，但是可以從中得到一些啟示：如同中國(guó)逐漸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一樣，減少政策的干預(yù)未必意味著無(wú)序和混亂，我國(guó)的戶籍制度應(yīng)逐漸放開(kāi)，減少對(duì)人口流動(dòng)的限制，使得資源充分流動(dòng)。

(二)歐盟國(guó)家

1993年11月1日《歐洲聯(lián)盟條約》正式生效，也意味著歐盟正式成立。既實(shí)現(xiàn)了政治經(jīng)濟(jì)多方面的高度集中，又實(shí)現(xiàn)了人員遷徙方面的相對(duì)自由。1957年，法、德、意、荷、比、盧六國(guó)在羅馬簽訂了《建立歐洲共同體條約》。其中有條款規(guī)定要在共同體的成員國(guó)之間構(gòu)建內(nèi)部市場(chǎng)，通過(guò)消除商品、人員、服務(wù)與資本的障礙來(lái)實(shí)現(xiàn)。而其中人員流動(dòng)才是關(guān)鍵所在。經(jīng)濟(jì)上一體化的趨勢(shì)決定了人員的自由流動(dòng)，選擇留學(xué)的學(xué)生數(shù)目逐年增多，旅游人數(shù)日漸上漲，高福利國(guó)家的政策吸引等等。1961年《歐洲社會(huì)憲章》里明確表明保護(hù)工人階級(jí)、移民勞動(dòng)者的利益；1995年3月生效的《申根協(xié)定》，它進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了簽字國(guó)內(nèi)部成員的自由流動(dòng)，其內(nèi)容包括不再對(duì)簽字國(guó)的公民進(jìn)行入境時(shí)的邊境檢查；非本國(guó)人如若獲準(zhǔn)進(jìn)入“申根領(lǐng)土"內(nèi)，就可以在各簽字國(guó)間自由出入；加強(qiáng)司法與執(zhí)法力度，建立相關(guān)信息系統(tǒng)。

當(dāng)然歐盟的居民管理制度也存在很多問(wèn)題：過(guò)度寬松的環(huán)境導(dǎo)致近年來(lái)跨國(guó)犯罪和非法移民案例越來(lái)越多。很多國(guó)家一直拒絕加入《申根協(xié)定》，如遇特殊情況，成員國(guó)也隨時(shí)準(zhǔn)備暫停執(zhí)行該協(xié)定。例如，在2004年的雅典奧運(yùn)會(huì)開(kāi)幕前夕，希臘政府為進(jìn)一步確保安全，決定暫時(shí)退出《申根協(xié)定》。

我國(guó)與歐盟各成員國(guó)的國(guó)情差別較大。歐盟成員國(guó)多為發(fā)達(dá)國(guó)家，不同國(guó)家間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平類似，人員流動(dòng)有限；而中國(guó)處于發(fā)展中國(guó)家階段，貧富差距較大：城鄉(xiāng)間嚴(yán)格的流動(dòng)限制，外來(lái)務(wù)工人員的生活保障微弱，從而擾亂社會(huì)秩序，省份間嚴(yán)格的流動(dòng)限制，又使得教育資源分配不均。但歐盟的人口管理仍對(duì)中國(guó)有可借鑒的方面，適當(dāng)放寬對(duì)人口流動(dòng)的限制，促進(jìn)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。

四、政策評(píng)價(jià)

2014年7月30日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》。意見(jiàn)指出，要嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，改進(jìn)城區(qū)人口500萬(wàn)以上的城市現(xiàn)行落戶政策，建立完善的積分落戶制度。

回顧改革的歷程，我們發(fā)現(xiàn)改革的重心在于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口有序向中小城市轉(zhuǎn)移。民眾對(duì)于當(dāng)下改革的關(guān)注度和觀點(diǎn)不一，有人認(rèn)為目前的改革制度是換湯不換藥，也有人認(rèn)為適應(yīng)于中國(guó)國(guó)情改革，不可大刀闊斧。民眾對(duì)于改革的關(guān)注度很高，但對(duì)于能否可以消除城鄉(xiāng)差異，大部分民眾對(duì)此并不看好。由此可見(jiàn)，二元戶籍制度因其在中國(guó)社會(huì)的存在時(shí)間之長(zhǎng)、范圍之廣，其影響已深入社會(huì)根蒂，戶籍改革面臨的阻力也很大。想要徹底改變二元制戶籍制度，必須要從根本上做出改變。筆者分析，改革戶籍制度改革涉及每一個(gè)中國(guó)公民、每一級(jí)行政區(qū)，其涵蓋范圍之廣使得改革必須謹(jǐn)慎小心的進(jìn)行。但改革切忌治標(biāo)不治本，可以先選取個(gè)別省份作為改革試驗(yàn)，逐漸將改革推行到全國(guó)范圍內(nèi)。

[參考文獻(xiàn)]

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中圖分類號(hào)：D922.14；D631.42

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)16-0070-02

作者簡(jiǎn)介：李天朔(1994-)，女，漢族，山東人，天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué)求索榮譽(yù)學(xué)院，2013級(jí)金融學(xué)(英語(yǔ))本科生，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)；鄧融(1995-)，女，漢族，山東人，天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué)求索榮譽(yù)學(xué)院，2013級(jí)金融學(xué)(英語(yǔ))本科生，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)。