淺談如何促進法律顧問制度常態化

黃榮森

湖北民族學院，湖北　恩施　445000

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淺談如何促進法律顧問制度常態化

黃榮森

湖北民族學院，湖北恩施445000

摘要：“普遍建立法律顧問制度”是黨的十八屆四中全會通過《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的：“積極推進政府法律顧問制度”的重要精神，是推進法治中國建設的重要舉措，也是全面實現社會依法治理，維護社會和諧與穩定的有效途徑。作為共和國最年輕的自治州，恩施土家族苗族自治州在自建州以來的32年間，法制建設方面取得了跨越式的成就，尤其近兩年更是如火如荼開展的普遍建立法律顧問制度，通過開展法律顧問制度，提高了相關部門的行政水平，同時在化解社會矛盾、改善干群關系、維持社會穩定方面起到了很大作用。然而，由于歷史原因和自身現狀，恩施州的法律顧問制度還存在著干部理解不深、群眾了解不足、角色定位不準、服務機制欠缺等一系列問題，這就需要從加強宣傳、明確地位、強化隊伍和保障經費等方面綜合協調，建立好恩施州法律顧問制度工作的新常態。

關鍵詞：法律顧問制度；恩施州；律師

一、恩施州法律顧問制度開展情況

(一)法律顧問制度的運行模式

2014年，全州以恩施市為試點推行“律師進村法律惠民”工作，建立“四個一”法律顧問服務網絡：即鄉鎮(辦)人民政府有一個法律顧問團，村(居)委會有一名法律顧問，農村網格有一名法律宣講員，農戶有一個法律明白人。例如湖北夷水律師事務所通過與恩施市龍鳳鎮黨委政府協商一致，在龍鳳鎮建立起四級法律顧問網絡。一是設立法律顧問，法律顧問的工作范圍主要是為鎮黨委、政府依法履職當好參謀，對有關重大問題提出法律意見。二是村聘一名律師擔任該村的法律顧問，協助村委會依法規范村名自治行為。三是每個網格配備一名法律宣講員，法律顧問引導網格法律宣講員進屋場院落，多種形式向村名宣傳憲法、村名委員會組織法、土地管理法等農村適用法律法規。四是每戶培訓一個法律明白人，通過層層培訓，使每戶有一個法律明白人。

(二)人員及組織構成

截止2015年底，全州共有律師346人、基層法律服務工作者181人。全州共有33個基層法律服務所，其中城鎮法律服務所19個。政府通過政府買單的形式，購買法律服務，免費提供給老百姓使用，實現了律師進村入戶，社會效益第一，經濟效益第二的新常態。

二、恩施州開展法律顧問制度取得的成效

(一)開展法律顧問制度，提高依法行政水平

恩施州委州政府高度重視法律顧問制度的推進，明確工作思路，全州上下一盤棋，整體推進，各級各地黨政及部門都建立起法律顧問制度。截止2015年底，全州建立起法律顧問制度4000個。其中黨群部門179個、政府部門302個、事業單位232個、國有企業138個、非公經濟組織599個、鄉(鎮、辦)90個、村(居)2460個。鄉鎮法律顧問實現了全覆蓋，村(居)法律顧問工作迅速推進。全州各級黨政機關及部門通過雇傭社會執業律師作為法律顧問，律師全面參與黨政與各部門的涉法決策、行政及民事行為，提高了全州各級黨政機關及部門依法行政的水平[1]。

(二)化解社會矛盾，化解涉法信訪

法律顧問制度按照“上下聯動、分級負責、律師參與、息訴罷訪”的要求，充分發揮法律專家委員會和律師顧問團的作用，對涉法涉訴信訪積案進行督辦化解，引導涉法涉訴信訪問題在法制軌道內解決，有助于更安全有效地化解多元化社會的矛盾和分歧。

(三)保障社會穩定，改善干群關系

2014年4月11日，中央政治局常委、中央書記處書記劉云山同志到恩施州調研視察，在恩施市頭道水村與前來辦事的三位村民、村醫和法律顧問親切交談，肯定了“崗位在村、重在服務、貴在連心”的工作機制，認為律師參與村級組織治理，尤其是服務群眾的做法，有利于解決老百姓的實際困難，有利于基層普法工作，有利于群眾“信法”不“信訪”。法律顧問工作不僅面向各級政府，而且面向普通公民，及時解決他們所面臨的問題。比如，恩施市在討論某建設項目的強制征收執行案件時，由于該項目涉及到40余戶農戶中有7戶未同意征收補償，律師團成員結合相關法律依據進行反復論證并通過走訪群眾征求意見，最后建議該案暫時不宜進入執行程序。

三、恩施州法律顧問制度存在的問題

(一)個別領導干部認識不足，理解存在偏差

一是沒有認識到聘請法律顧問的重要性和必要性，甚至錯誤地把法律顧問當作管理決策運作機制的限制因素。二是片面地理解法律顧問的作用，沒有認識到法律顧問在事前預防和事中控制的作用。調研發現一部分政府和企業領導認為法律顧問僅僅是在法律糾紛發生后參加訴訟，充當“消防員”。三是個別領導認為法律顧問愛鉆“牛角尖”，錯誤的認為法律顧問制度不僅增加了決策成本，而且降低了辦事效率。在錯誤認識的影響下，消極對待法律顧問制度。

(二)少數群眾對法律顧問制度了解不足

由于恩施土家族苗族自治州地處鄂西山區，土家族、苗族、侗族等少數名族聚居于此，山大人稀，交通不便，為法律顧問制度的推廣和宣傳增加了難度。同時，由于受到民族習俗的影響，重傳統禮俗而輕視法律規范的現象仍然存在，視訴訟為丟臉的事，每遇到糾紛和沖突多尋求“私了”或糾纏于行政解決，缺乏依法維權意識。

(三)法律顧問角色定位不準

法律顧問制度的推進，出現了兩種不良傾向。一是工作開展流于形式，具體表現為：“顧而不問”，一些單位把聘請法律顧問當作工作任務，只是形勢所迫被動接受，顧問律師只在臺賬或宣傳材料中出現；“問而不聽”，在遇到一些涉法決策和事件時，會咨詢一下律師法律意見和法律論證，順耳的就聽，不順意的就不理會，合理合法化建議并非一定會采納。另一種傾向就是過于看重律師顧問的作用，認為法律顧問是“萬金油”，認為聘請了法律顧問，一切問題都可以解決，特別是在基層調解和信訪工作中，過分強調法律顧問作用現象個別存在，一定程度上影響法律顧問資源的使用效率，不利于法律顧問作用的充分發揮。

(四)法律服務人才有限，綜合素質人才偏少

綜合分析全州法律服務隊伍，一是律師隊伍中懂政治、懂經濟的復合型人才較少，許多律師專業知識、業務水平、知識結構等綜合素質與政府及部門普遍建立法律顧問工作要求有一定差距；二是大多數律師因其本身不接觸政府事務，對政府的運作程序和規則、政府的政策缺乏足夠的了解，難以全面理解政府在具體法律事務中的立場；三是從法律服務隊伍數量上來看，截止2015年，全州共有執業律師346人，存在一定的人才缺口；四是法律服務資源區域分布不均衡，需要在工作模式和工作機制上需要不斷創新，提升法律顧問的使用效率。

(五)政府購買法律服務理念需要強化

一是政府購買法律服務已形成共識，但是個別領導和部門的市場化理念還需要進一步加強。二是各縣市都將辦公經費納入到財政預算，但個別地方在經費管理水平和使用效率上明顯不足，尚未明確建立嚴格有效的資金監管檢查制度。三是沒有嚴格落實經費保障辦法，少數單位聘請費用還未列入年度部門預算，村居委會開展法律顧問費用由鄉鎮統籌還未完全實行。四是各地各部門聘請法律顧問的費用標準不一，一般是單位領導或者其他負責人員直接和律所洽談商定，還沒有真正納入政府采購序列或者進入各級政府公共資源交易平臺，出現一些不符合市場價值規律的情況[2]。

四、如何完善法律顧問制度

(一)加強宣傳，營造良好氛圍

樹立尊重法律的價值取向，營造崇尚法治的良好氛圍是推進普遍建立顧問制度工作的重要思想基礎。一是提升各級領導干部的法律思維和法治觀念，進一步消除認識偏差，排除畏難情緒。二是加大宣傳教育力度，提升認識和重視程度，幫助聘請單位養成愿用、會用、善于法律顧問的思維定勢，形成依法決策、循法而動的行為定勢。三是從法律顧問工作對群眾的思想、道德、生產和生活方式的影響入手，著力向基層延伸，通過強化宣傳，提高群眾對此項工作的認知，使遇見涉法問題就想到找法律顧問成為一種思維和行為的自覺。

(二)明確法律顧問的地位，建立工作常態

針對廣泛開展法律顧問制度，在推進過程中出現的法律顧問工作流于形式或過分依賴于法律顧問的兩種情況。關鍵還是需要一套剛性有效的制度規范來明確法律顧問的職責任務、服務程序、服務標準等工作要求。通過建立領導干部決策追責制度，要求罔顧法律顧問建議造成決策失誤的有關官員承擔必要的責任，全面構建依法行政、依法管理和依法辦事的工作常態。

(三)強化隊伍建設，提高法律顧問服務水平

法律服務隊伍是人才支撐，隊伍建設是提升法律顧問服務質量的根本保證。一是挖掘本地法律服務資源，完善法律顧問服務質量內控機制，優化工作流程，提高服務效率。二是堅持市場導向，引入競爭機制，培育公平合理的法律服務市場環境，支持和鼓勵州外優秀律師參與競爭。三是繼續強化培訓，加大教育力度，打造一支政治過硬、業務熟練、品行優良、服務規范的法律服務隊伍。四是注重工作監管，司法行政機關、律師協會加強法律顧問執業指引，強化法律服務質量的管理，實現法律顧問依法執業、規范執業、誠信執業。

(四)強化經費保障

為了更好的開展法律顧問制度，經費的保障必不可少。強化經費保障，需要嚴格落實《工作經費保障辦法》，加大購買法律服務的力度；健全政府采購機制，提高經費管理水平和資金使用效益；加強對工作經費使用的監管，建立健全經費使用情況的監督檢查制度，確保專款專用，將法律顧問工作經費、使用情況納入到年度目標考核。

五、總結

全州法律顧問以“第三方”全程參與人民調節工作，采取律師主動約談，群眾“點單”選擇求助律師等形式，對各類矛盾糾紛、信訪案件的化解進行專業分析指導。截止2015年底，已開展法治宣傳2824場次，培訓法律明白人26萬人次，提供法律咨詢25.4萬人次，參與調處糾紛8200余起，化解信訪糾紛900余起。[3]。這樣體現了恩施土家族苗族自治州在法制建設方面取得了跨越式的成就。同時，站在依法治國和依法執政的角度來說，只有讓法律顧問制度常態化、制度化，明確法律顧問的地位，讓法律顧問參與進來，才能夠更好的體現法制社會和政府執政的合法性，更好的滿足人民群眾的法律訴求，維護好安定祥和的社會環境。

[參考文獻]

[1]于興江.關于在黨的地方組織建立法律顧問制度的思考[J].理論導刊，2010(6)：50-51.

[2]韋大樂，王梅.關于“普遍建立法律顧問制度”的幾點思考[J].法槌，2014(06).

[3]恩施州司法局.2015年普建工作數據統計表.

[4]馬克思.資本論(第一卷)[M].北京：人民出版社，1978.

[5]張文顯.法理學[M].北京：高等教育出版社，2011.

中圖分類號：D926.5

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)16-0080-02

作者簡介：黃榮森(1991-)，男，土家族，湖北利川人，湖北民族學院，研究生在讀，研究方向：民族法學。