撫仙湖濕地保護(hù)法律問題研究

幺博文　李乃娟

西南林業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，云南　昆明　650224

?

撫仙湖濕地保護(hù)法律問題研究

幺博文李乃娟

西南林業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，云南昆明650224

摘要：撫仙湖作為我國重要的高原淡水湖泊，國家對其保護(hù)的力度從未減小。而針對撫仙湖濕地的建設(shè)同樣是在如火如荼的進(jìn)行之中，但是對于撫仙湖濕地的法律保護(hù)并沒有在撫仙湖保護(hù)的相關(guān)法律中得以體現(xiàn)。筆者就撫仙湖濕地保護(hù)的問題，必要性，和解決措施三個方面予以討論撫仙湖保護(hù)的法律問題中濕地法律保護(hù)的問題。

關(guān)鍵詞：撫仙湖保護(hù)；濕地保護(hù)；法律問題

一、撫仙湖環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀

(一)撫仙湖水質(zhì)現(xiàn)狀

撫仙湖水質(zhì)一直保持較好，目前屬于貧養(yǎng)型湖泊，含沙量少(透明度6.02m)，屬Ⅰ類水質(zhì)，是云南地區(qū)水質(zhì)極佳的水源。70年代撫仙湖的透明度在10-12m、80年代7-10m、90年代4.3m-7m、每年平均以30cm的速度下降。撫仙湖80年代屬貧營養(yǎng)型，90年代初見見向貧營養(yǎng)末期發(fā)展，到了2000年撫仙湖已從貧營養(yǎng)型轉(zhuǎn)化為貧-中營養(yǎng)型①。雖然撫仙湖正在做極大的努力，但是撫仙湖的九條主要入湖河道(馬料河、路居河、隔河、山?jīng)_河、梁王河、東大河、代村河、尖山河、牛摩河)中四條河(馬料河、路居河、山?jīng)_河、牛摩河)的水質(zhì)的水質(zhì)現(xiàn)狀為劣Ⅴ類水質(zhì)。其他入湖河的水質(zhì)也都屬于超Ⅲ類水質(zhì)。因此，治理入湖河水成為了保證撫仙湖水質(zhì)的重要途徑。

(二)撫仙湖保護(hù)實(shí)施情況

撫仙湖——15個滇池，6個洱海，4.5個太湖。這就是中國量最大的深水型淡水湖泊給人的最有力的直觀感受。截止2015年3月底，根據(jù)撫仙湖“十二五”規(guī)劃中期評估：撫仙湖規(guī)劃項(xiàng)目27項(xiàng)，完工16項(xiàng)，在建11項(xiàng)，開工率100%，完工率59.3%，項(xiàng)目規(guī)劃批準(zhǔn)投資29.92億元，到位資金25.99億元，完成投資25.62億元②。可見國家對于撫仙湖的保護(hù)不可謂不是全力整治。近年來，撫仙湖的保護(hù)在如此大力的整治之下得到了相應(yīng)的改善。

二、撫仙湖濕地保護(hù)存在的問題

(一)缺乏法律法規(guī)的支撐

《撫仙湖保護(hù)條例》第十一條規(guī)定：“撫仙湖保護(hù)范圍內(nèi)的各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對撫仙湖的水資源、水產(chǎn)資源、國土資源、森林資源、野生動植物以及周邊的自然景觀、文化遺產(chǎn)、自然遺產(chǎn)、名木古樹和漁溝、漁洞的保護(hù)，維護(hù)撫仙湖的生態(tài)系統(tǒng)。”其中并沒有將濕地的保護(hù)納入到《撫仙湖保護(hù)條例》之中。而且在第十三條的禁止性條款中也并未涉及到有關(guān)濕地保護(hù)的任何款項(xiàng)。同時，在《云南省撫仙湖撫保護(hù)條例修正案(草案)》中也并未將濕地保護(hù)的法律條款納入其中。

(二)缺乏對天然原生濕地的保護(hù)

在距離澄江縣城5公里，玉溪市計(jì)劃投資70億元，打造“國內(nèi)一流，世界知名”的1萬畝撫仙湖北岸生態(tài)濕地，濕地西至尖山，東至櫻花谷，長達(dá)10公里，將建成有撫仙問古、鳧鷗眠沙、荻蘆秋雪、馬房村濕地、仙湖月夜、大河口濕地、稻香村里等10個濕地景觀。已經(jīng)建成了大河口和馬房村片區(qū)兩片濕地景觀③。與此同時，根據(jù)2014年1月國家旅游局、環(huán)境保護(hù)部下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)2013年國家生態(tài)旅游示范區(qū)名單的通知》，其中就包含同樣坐落于撫仙湖北岸的占地12000畝的玉溪莊園生態(tài)旅游示范區(qū)，也就是在撫仙湖旁邊成立中國第一個煙草莊園。另外，位于撫仙湖北岸，國際性休閑度假勝地“湖畔圣水”更是建在撫仙湖旁，將原有濕地改建為湖濱休閑沙灘、拓展訓(xùn)練中心、戲水池等休閑娛樂設(shè)施。而距離“湖畔圣水”的不遠(yuǎn)處便是占地20萬平方米的撫仙湖國際老年康體養(yǎng)生度假中心“櫻花谷”，湖濱浴場、潛水基地，帆船-皮劃艇俱樂部也是應(yīng)有盡有。而原本撫仙湖旁的原生濕地也全然改成了如今的三亞風(fēng)情般的人工沙灘。而這樣的房地產(chǎn)項(xiàng)目不勝枚舉，例如老鷹地旅游度假區(qū)、“仙湖山水”、“九龍盛景”、“仙湖島”、“仙湖錦繡”等等。他們都有同樣一個特點(diǎn)就是在自己的房地產(chǎn)項(xiàng)目內(nèi)都建有一片人工沙灘以造賣點(diǎn)。就是這樣，國家在大力撥款建造人工濕地的同時，原生濕地卻被改造為人工沙灘。先拋開建造人工濕地的違法性不說，但就這種棄原生濕地不保護(hù)而大批建設(shè)人工濕地來維護(hù)，難道就不是對撫仙湖的生態(tài)系統(tǒng)造成損害么？

三、濕地保護(hù)在撫仙湖保護(hù)中的必要性

(一)基于法律規(guī)定方面

在國內(nèi)方面我國已經(jīng)確立了保護(hù)濕地法的律地位。根據(jù)新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》總則第二條規(guī)定：“本法法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。”其中明確將濕地納入了環(huán)境的范圍中。可見濕地保護(hù)已然成為了現(xiàn)如今環(huán)境保護(hù)的應(yīng)有之義。另外，2014年云南省頒布實(shí)施了《云南省濕地保護(hù)條例》，其中第三條規(guī)定：“本條例所稱濕地是指常年或者季節(jié)性積水、適宜喜濕生物生長、具有生態(tài)服務(wù)功能，并經(jīng)過認(rèn)定的區(qū)域。”而根據(jù)2000年國務(wù)院公布的《中國濕地保護(hù)行動計(jì)劃》附錄1《中國重要濕地名錄》中西南地區(qū)濕地的名錄中記載撫仙湖濕地屬于中國重要濕地。

(二)基于基本事實(shí)方面

撫仙湖水污染特征以面源為主，其污染負(fù)荷量占如何總量的98%，點(diǎn)源僅占2%。根據(jù)撫仙湖流域環(huán)境規(guī)劃調(diào)查資料，湖泊每年被迫接納污染負(fù)荷量TN338.32T、TP43.74T、CODcr3546.4T、SS14248.1T，其中生活污水和地表徑流污染負(fù)荷量占總負(fù)荷量的97%以上。④同時根據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示撫仙湖的九條主要入湖河道均不能達(dá)到其所要求的Ⅰ類水質(zhì)。因此在入湖河道處所設(shè)的濕地其凈化功能就顯得極為重要。目前，主要河流水污染治理與清水產(chǎn)流機(jī)制修復(fù)工程是目前撫仙湖管理局采取的治理撫仙湖環(huán)境的主要手段。而在實(shí)施該工程的過程中，人工濕地的建設(shè)又是其必要手段。政府通過“以租代征”的方式將村民的土地予以租用，從而實(shí)現(xiàn)政府“退房還湖”的政策。可是在政府如此大興土木的拆遷重建濕地的過程中，并沒有關(guān)于濕地保護(hù)的法律法規(guī)予以配合。這就極有可能由于法律制約方面的空缺而造成權(quán)力的濫用，從而通過以建設(shè)人工濕地方式來引入房地產(chǎn)項(xiàng)目。筆者在對撫仙湖北岸進(jìn)行調(diào)研的過程中，當(dāng)?shù)鼐用駥ㄔO(shè)人工濕地來保護(hù)撫仙湖的做法十分的認(rèn)可，可就在濕地的旁邊建有玉溪莊園這樣的類似休閑度假山莊的項(xiàng)目引起了村民的爭議。當(dāng)?shù)卮迕裾J(rèn)為雖然自己撫仙湖旁邊的農(nóng)耕土地可能會造成撫仙湖的污染，現(xiàn)在將村民遷出而建設(shè)人工濕地以保障撫仙湖水質(zhì)優(yōu)良的做法是值得肯定的，但對于像玉溪莊園這樣的地產(chǎn)項(xiàng)目難道就不會對撫仙湖造成污染么？所以通過法律來賦予撫仙湖濕地的合法地位對于制約大型發(fā)地產(chǎn)項(xiàng)目的肆意開發(fā)就促使了撫仙湖濕地法律保護(hù)其本身的應(yīng)然性。

四、將濕地保護(hù)同撫仙湖法律保護(hù)相結(jié)合

(一)明確撫仙湖濕地保護(hù)的相關(guān)法律條款

在《撫仙湖保護(hù)條例》中加入濕地保護(hù)的相關(guān)條款對于保障撫仙湖濕地具有明顯的意義。首先，這是符合當(dāng)下環(huán)境保護(hù)時代背景的。濕地保護(hù)作為環(huán)境保護(hù)的重要組成成分，不僅從涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候和保護(hù)生物多樣性等方面保障了生態(tài)系統(tǒng)的完整，而且其背后的經(jīng)濟(jì)價(jià)值同樣是不可估量。其次，通過對法律的明確可以提供給撫仙湖濕地保護(hù)的強(qiáng)有力的保障。因?yàn)榉傻膶?shí)施往往會伴隨著國家強(qiáng)制力的保障，而對于濕地保護(hù)這塊空白區(qū)域形成真正實(shí)際意義上的立法上的保護(hù)是對當(dāng)前撫仙湖濕地保護(hù)最迫切的的保護(hù)。再次，通過法律的明確可以賦予公民更多的權(quán)利。在現(xiàn)行的《撫仙湖管理?xiàng)l例》中更多的禁止性條款是限制村民對于撫仙湖資源的利用，例如禁止使用違規(guī)的漁具進(jìn)行捕魚或是在禁漁期捕魚，禁止在水域清洗車輛、寵物、畜禽、農(nóng)產(chǎn)品、生產(chǎn)生活用具和其他可能污染水體的物品等等。雖然這些禁止性條款的設(shè)立具有必要性，但是在給當(dāng)?shù)卮迕裨黾迂?zé)任的同時卻并沒有賦予其相關(guān)權(quán)利。或是相對等的給予周邊企業(yè)賦予更重的責(zé)任。

具體來說，筆者認(rèn)為可以將新頒布實(shí)施的《云南省濕地保護(hù)條例》的相關(guān)保護(hù)方式融入到《撫仙湖保護(hù)條例》當(dāng)中。例如增加禁止性條款“禁止開墾、填埋、占用濕地，擅自改變濕地用途”。增加禁止性條款就從法律上有效制約了各房地產(chǎn)項(xiàng)目將原有具有生態(tài)修復(fù)功能的濕地進(jìn)行改造成娛樂休閑功能的人工沙灘。以防止形成一邊毀濕，一邊還濕的奇怪現(xiàn)象。同時，根據(jù)禁止性條款設(shè)立相應(yīng)的法律責(zé)任，通過法律責(zé)任來禁止任何毀濕的行為。

(二)明確撫仙湖濕地保護(hù)的主體

雖然在設(shè)立了撫仙湖濕地的法律保護(hù)后可能會造成撫管局、林業(yè)局、環(huán)保局的權(quán)力交叉。但是，當(dāng)三個政府部門都以公眾公用物的管理者身份對撫仙湖濕地進(jìn)行保護(hù)時則并不會形成由于利益的沖突而導(dǎo)致對于撫仙湖濕地保護(hù)的三方互不作為或爭相作為的情形。

因此，雖然各部門之間存在管理上的沖突和問題。但是，筆者認(rèn)為要解決這些行政管理上的問題可以形成政府部門之間的聯(lián)動機(jī)制。首先，撫管局作為綜合性管理部門是撫仙湖濕地保護(hù)的“先頭兵”。對于撫仙湖平時的流動監(jiān)察，以及對于當(dāng)?shù)毓姷呐e報(bào)的處理都有其自身的優(yōu)勢。其次，林業(yè)局作為濕地保護(hù)的權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有行政處罰權(quán)，可謂是撫仙湖濕地的“中堅(jiān)力量”。撫管局發(fā)現(xiàn)了相關(guān)毀濕現(xiàn)象，可以給予相關(guān)制止并通知林業(yè)局進(jìn)行相關(guān)處罰，已達(dá)到防治結(jié)合。最后，由環(huán)保局來監(jiān)督撫仙湖的整體生態(tài)環(huán)境。通過檢測數(shù)據(jù)來實(shí)時反映撫仙湖的治理情況以督促各部門之間的行政作為。如此，三個部門以其管理者的身份并結(jié)合其領(lǐng)域的優(yōu)勢而將撫仙湖濕地進(jìn)行有效保護(hù)和利用。

撫仙湖的保護(hù)并非一朝一夕，而對于撫仙湖濕地的保護(hù)也并非現(xiàn)如今才認(rèn)識到。因此通過法律的規(guī)范來保障撫仙湖濕地以達(dá)到撫仙湖生態(tài)系統(tǒng)的完善是現(xiàn)如今我們應(yīng)該為之的事情。并通過各方的努力以達(dá)到《徐霞客游記》中描述到的撫仙湖生態(tài)：滇山惟多土，故多壅而成還，而流多渾濁，惟撫仙湖最清。

[注釋]

①玉溪市環(huán)保局.撫仙湖污染現(xiàn)狀[ER/OL].http：//www.yxepb.gov.cn/news/html/?528.html，2014-09-04.

②玉溪市環(huán)保局.玉溪市2015年第一季度“三湖”水質(zhì)狀況及水污染綜合防治情況公告[ER/OL].http：//www.yxepb.gov.cn/news/html/?1296.html，2015-5-22.

③百度百科.撫仙湖風(fēng)景區(qū)[ER/OL].http：//baike.baidu.com/link?url=XSpC8qTlb9iIl1oYoio62HTGXMKmi94aLMZ73b-gXSsqqDg0ZVoWV

7wB8tHYP3ve5craVH7WowspbuMaTQgYs8H2MsTV_BIiT06uF6Lx8tM

HjmswN2gvEoDi9LSNy3oPJNP7zlA1xko1RnwkY-lHNK，2014-12-19.

④玉溪市環(huán)保局.撫仙湖污染現(xiàn)狀[ER/OL].http：//www.yxepb.gov.cn/news/html/?528.htm，2014-09-04.

中圖分類號：D922.68

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)16-0090-02

作者簡介：幺博文(1991-)，男，漢族，江西南昌人，碩士，主要從事生態(tài)法學(xué)方面的研究；李乃娟，女，漢族，本科，環(huán)境影響評價(jià)師。