淺談檢察機關管理體制改革的法治化調適
——以改革檢察績效管理為視角

劉　剛　趙學剛

淮安市淮陰區人民檢察院，江蘇　淮安　223300

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淺談檢察機關管理體制改革的法治化調適
——以改革檢察績效管理為視角

劉剛趙學剛

淮安市淮陰區人民檢察院，江蘇淮安223300

摘要：當前的檢察改革的核心問題是讓辦案者獨立行使個案決定權，并為此決定承擔法律責任。以此為核心，對當前檢察機關較為嚴重的行政化管理體制的改革勢在必行，檢察管理體制改革不應被簡單的理解為部門的分合加減，其中最為棘手問題在于——檢察機關內部以績效考核為主要特征的行政化管理與個體司法責任之間存在著尖銳矛盾，這是當前我國檢察機關內部管理體制改革的核心和難點問題。因此，檢察改革破除自上而下的內部績效考核管理體制迫在眉睫，且較為容易做到。

關鍵詞：檢察考核；檢察改革；行政化；法治化

管理，是行政化的概念，而非司法性的特征。檢察機關作為我國的司法機關之一，推進檢察機關管理體制改革，其核心要義應當是實現檢察權的法治化運作，以解決檢察權運用行政化色彩過濃的現實弊端。當前，我國各級檢察機關的管理體制和行政機關基本沒有什么區別，內設機構及內部管理也和行政機關是毫無二致。當然，我國司法的行政化問題，既有較多現實原因，又有很深的歷史性根源。新一輪司法改革推出了辦案責任制、人員分類管理、“人、財、物”省級以下統管等一系列去外部行政化的改革舉措，其目的就是為了保障司法機關對依法辦案，免受外部的行政干擾。“人、財、物”省級以下統管后，地方的干擾與制約檢察機關辦案應該會得到一定的改觀。但是檢察機關內部行政化管理可能會進一步加強，特別是通過績效考核加強對下級檢察機關、檢察人員的管理將有可能得到進一步強化，其實，績效考核是最為典型的行政化管理體制，其具有工廠運水線以“物”為中心的生產管理特色，與司法工作以“人”為對象工作的工作性質是嚴重相悖的。“檢察機關從上而下的整體績效考核問題，若不能很好的解決這個難點，破解司法內部行政化問題的改革目標將很難真正實現”①。下面，筆者以基層檢察機關為例，談一談對這個問題的初淺認識。

一、檢察整體績效考核帶來的行政化弊端

(一)只為完成考核指標，偏離檢察工作正軌

憲法規定我國檢察機關上下級是領導與被領導的關系，為了實現上級對下級的領導和管理，當前，基層檢察院每年都要接受上級檢察院的考評、考核、評比，考核的成績往往也直接關系到檢察長、部門負責人甚至是辦案檢察官的政治前途。檢察考核一般由上一級院制定考核細則，下一級院依據細則開展工作。很多基層院對細則進行再分解到科室、干警。在具體辦案中，導致辦案人員、部門負責人、分管檢察長，甚至是檢委會在辦案時首先考慮的不是法律怎么規定的，而是考慮如何在考核中對自身有利，也就是說看考核細則如何要求的，考核細則在辦案中的實際作用有時明顯優先于法律規定。有些地方的考核指標還會偏離強化法律監督、維護公平正義的檢察工作主題，存在明顯的功利主義傾向。例如，有的地方將檢察創新創優、特色亮點等作為考核內容，導致基層院投入巨資建設“盆景化”特色亮點，大搞“政績工程”，以吸引社會與上級領導眼球，而把正常的檢察業務工作放在次要位置，出現了本末倒置現象，使檢察工作偏離正軌，也背離了突出司法專業化的改革大方向。

(二)搞考核數據“注水”，損害檢察自身形象

一些基層院為了取得“好成績”，對一些考核所要求的法律監督數據造假、注水。如，到公安、法院“協調”監督數據，甚至是其他單位和部門去搞監督的假材料，拿著一些所謂的“特色工作”文字材料，請當地或上級黨政領導作肯定性的批示等等。檢察機關主動造假行為，嚴重損害了維護社會公平正義的崇高形象。在查辦職務犯罪過程中，有的基層院為了完成上級下達的自偵案件任務數，違法對犯罪嫌疑人、行賄人刑訊、逼供，但基層院領導卻又認為辦案人員都是為了工作，為了完成考核任務，為了單位和集體出成績，常常主動包庇，掩蓋責任；導致相關當事人及其家屬鬧訪，或在網上攻擊檢察機關和檢察人員，造成了非常壞的影響。

(三)背離司法基本規律，難以做到不枉不縱

司法又稱法的適用，是指國家司法機關及其司法人員依照法定職權和法定程序，具體運用法律處理案件的專門活動。以工廠生產、行政管理的方式進行對檢察業務工作進行考核，是與檢察業務的司法屬性相抵觸的，掩蓋了部分檢察業務工作的被動性、程序性等司法屬性。以公訴業務為例，很多地方的考核標準都規定，公訴案件只要出現一個無罪判決就可能考核中被一票否決。其實，公安機關、檢察機關、審判機關對事實的認識、對法律的理解存在差異本是正常的，也是公、檢、法互相制約、互相監督的體現。在司法相對成熟的國家，刑事案件偵查立案標準、公訴標準、判決定罪的標準亦存在階梯式的差別。可在績效考核的作用下，公訴檢察依法應對進行審判監督，但是為了求助于法院判決和起訴內容完全一致，常常放棄監督職能，主動和法官“協調”案件判決，破壞審判程序公正，導致審判監督形同虛設。②

二、整體績效考核對檢察管理制度改革的滯阻作用

如果在推進檢察改革過程中，繼續以績效考核為主要方式對下級院進行行政化管理，那么此輪檢察辦案責任制改革必然成為一場“零和游戲”。原因主要有如下三個方面：

(一)辦案責任制改革將難以實現

如果繼續對一個基層院進行整體績效考核，不管實行什么樣的辦案責任制，基層院仍然會以集體利益的名義、以行政化管理方式來約束辦案活動，也繼續會對具體辦案人員分解下達考核的目標任務，具體辦案人員也一定還會主要遵從于考核目標。在行政化色彩濃厚的環境下，不管辦案責任制是集體負責還是個人負責，最終工作的重點都還是要回到考核目標上，就會繼續導致考核評價指標比法律更優先、“指標治檢”的結果，因為每年、甚至每半年、每季度的考核結果是直觀的、現實的，很可能涉及每位檢察干警的切身利益的。這樣一來，檢察工作者的全部精力都用到如何完成考核的目標任務上，以“讓審理(審查)者決定、讓決定者負責”的辦案責任制改革將會大打折扣，以辦案責任制破解“冤假錯”案問題的前提也會隨之失去。在行政和辦案責任的矛盾沖突和雙重壓力下，極可能會導致大量司法人員流失。

(二)檢察人員分類管理難以操作

將檢察官、檢察輔助人員、行政管理人員進行分類管理，是解決對檢察行政化問題的重要改革舉措，也是此輪改革的難點之一，例如，將檢察長、副檢察長分在行政管理人員一類、還是檢察官一類，如果分在入額的檢察官一類，那么其應依法負責辦理案件，不應再參與案件以外的行政管理工作，更不應以行政管理工作少辦案件，因為行政管理工作應由行政管理人員來負責。目前看來，達成如此的改革目標阻力太大，恐難以實現；如果檢察長、副檢察長參與行政管理，在繼續對下級檢察機關進行整體績效考核的情況下，上級檢察機關，本院的檢察長、副檢察長勢必為了達成行政管理、績效考核目標，極有可能以行政管理權干預檢察官本應在其職權內的辦案活動，甚至繼續將績效考核的優劣和檢察官級別晉升進行掛鉤，其結果不太可能實現檢察官相對自主和獨立的辦案職權，檢察人員分類管理也將失去本來應有的意義。也就是說表面上人員是分類了，但在職權上仍然是含糊不清的，特別是檢察領導干部——究竟是辦案檢察官，還是行政領導者？如果兩者兼之，人員分類改革還有什么意義？

(三)檢察機關內設機構改革可能難以達到預期目標

目前，參與檢察改革的各試點院已經全面推進內部機構改革，在檢察機關內部大體上設立了刑事檢察、職務犯罪偵查與預防、民事行政檢察、控告審訴檢察、綜合事務管理、紀檢監察等。可以預期，此類改革，最終最大的可能性就是內設部門的分分合合，是否能夠和辦案責任制改革有機結合到一起，還有待觀察。但有一點可以肯定，如果上級檢察機關仍然對下級檢察機關實行績效考評管理，在上級檢察機關對下級“人財物”統一管理的大環境下，上下級之間對應的部門條線行政管理色彩的可能性進一步加大。有人認為，這樣實現了檢察一體化，有利于檢察權的發揮。筆者認為，檢察一體化的方向是正確的，但是否有必要以績效考核的方式實現上下級條線之間如此的“檢察一體化”，值得商榷。上下級檢察機關檢察權分配應由法律明確規定，下級檢察機關的每一個部門、甚至每一位辦案檢察官應在法律的權限內享有決定權，并為此承擔法律責任，檢察權上下一體化應由法律來規定和銜接，是否還要外加一個上級條線的考核標準來實現一體化？顯然是多余的。說到底，檢察業務考核是基于對下級檢察機關司法人員能否公平司法的“不信任”心理。然而，“權力產生腐敗”，績效考核是否一定可以避免上級檢察機關不利用考核權來破壞下級檢察機關公平司法呢？答案顯然是不言而喻的。因此，檢察機關上下級條線業績考核的存在，會讓任何形式的內設機構改革都失去其本來意義。

三、破解整體績效考核的對策建議

筆者認為，當前檢察管理體制改革的關鍵是破解以行政管理為主要特征的管理體制，建立法治化檢察權運行模式，其必須破解績效考核問題，筆者有四點建議。

(一)以法治化考核取代行政化考核

此輪司法改革已明確規定案件終身責任制作為目標之一。因此，在檢察院組織法、檢察官法等修改過程中，明確行政管理人員、檢察官、司法輔助人員的的職責、權利、義務，不應由上級院再制定考核細則。應明確檢察官如果出現“冤、假、錯”案及違紀違法問題，即應依法定程序作出處理。法治化亦可體現對檢察人員個體考核的穩固化、剛性化、簡約化。以對公訴檢察官為例，只要依法理性的審查案件、不出現“冤假錯”案、違紀違法及司法腐敗問題，那么公訴檢察官就是基本合格的司法人員③。其實，訴訟法中的回避、管轄、上訴、抗訴、二審、再審等程序規定，已是對司法人員的法律約束。有違法情形的，依法對其追究即可，無需再制定考核細則進行重復考核和管理。

(二)以個體考核取代整體性考核

目前，各地實行的考核機制大多是通過對每個業務條線的考核，最后實現對單位的整體評價，這種考核帶來的行政化弊端如前所述，已偏背了司法規律。當前推進的檢察人員將分類管理、檢察官辦案責任制改革，其目標是“讓審理者決定、讓決定者負責”，辦案權利和責任趨于個體化。此時即應順應改革趨勢，避免和減少司法案件的行政審批程序，變對集體的考核為對檢察人員個人考核，內部行政化管理自然就失去了存在的基礎，極有利于檢察改革目標的實現。

(三)以職業化改革消除不作為擔心

有人擔心不對檢察機關進行整體考核，職務犯罪偵查、訴訟監督等崗位的檢察官可能出現不作為現象，因為辦案的越多，出錯的可能性也越多，承擔的風險越大。筆者認為，這種擔心是多余的。只要真正實現檢察官職業化改革，健全法律職務的晉級標準，加強個人執法檔案建設，這種情況完全可能避免。一方面，相關法律應明確規定，未依法主辦職務犯罪案件達到一定數量的檢察官，不得晉升上一級等級和法律職務；連續兩次未晉升的，可依法轉崗為司法輔助人員。另一方面，對群眾舉報后有案不立、有案不辦、有錯不糾等不作為現象，對濫用職權、刑訊逼供等亂作為現象，一經查實，取消檢察官資格，并進一步追究法律責任。也就是說，要將法律監督、職務犯罪偵查工作直接和其個人晉職晉級進行法治化掛鉤，這樣不僅不會導致不作為，還可以鼓勵從事偵查工作的檢察官主動發現案件線索，調動每位辦案檢察官開展訴訟監督、查辦職務犯罪案件的主動性和積極性，也更有利于有利于辦案獨立性和公正性。對于職務犯罪偵查工作，其具有集體性辦案特征，則可以采用對辦案組的每個崗位進行法治化評價，例如，可根據案件情況，分為主辦檢察官1名、檢察官若干、檢察輔助人員若干、書記員若干，對于參與其中辦案的檢察官及輔助人員，用執法檔案的記錄其參與辦案過程，并對檢察官在辦案中所起的作用及最后實際審判的結果客觀評價，最后每年將其辦案效果作為個人晉職晉級的主要依據。

(四)人、財、物省級管理應減少中間環節

本輪司法改革實行“人、財、物”由省級以下統一管理，是破解地方對檢察機關行政干預的重要手段。但是，如果由省級直接對基層院、市院進行直接管理，可能省一級面對數量眾多的基層院、市院，工作壓力太大。而如果實行“省-市-縣(區)”分級管理，對獨立檢察權的干預有可能從地方外部干預轉變為上級內部干預。在上級繼續對下級考核的情況下，上級院對下級院各種事務干預的力度可能性將會更大。因此，筆者建議，在“財物”方面，應建立由省委、省政府下設的專門司法物資管理委員會，完善法律法規，明確相關經費的拔付標準，由省級財政按照相關法律將人員工資、辦公經費、辦案經費、基建經費等直接下拔省院、市院、基層院，實行“兩級制”、“一竿子到底”，加強財務審計，避免因撥付層級過多產生截留、影響辦案獨立的問題。在人員方面，在省一級設立“法官、檢察官遴選委員會”，修改《法官法》、《檢察官法》，提高法官、檢察官準入門檻，將法官、檢察官必須具備條件、遴選程序法制化、剛性化、公開化。強化以“檢察官”為主體職業化、專業化改革道路。

總之，在強調以“檢察官”為主體的責任的改革背景下，檢察改革應以“司法化”逐步取代“行政化”，因此作為行政化管理手段的檢察整體績效考核必須改革，否則，此輪檢察改革將難以取得實質性效果。

[注釋]

①狄小華.強化檢察監督職能的思考——以內設機構與分類管理改革為視角[C].江蘇省法學會2014年年會論文集，2014：201.

②董志永.檢察官績效考評問題研究[J].吉林大學學報，2014(9)：46.

③王駿.檢察改革與創新實踐[M].北京：中國檢察出版社，2007.93.

中圖分類號：D633

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)16-0129-03

作者簡介：劉剛，淮安市淮陰區人民檢察院副檢察長；趙學剛，淮安市淮陰區人民檢察院檢察員、政治處副主任。