淺析國(guó)際環(huán)境法中環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度之程序責(zé)任

鄭晨駿

武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院，湖北　武漢　430072

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淺析國(guó)際環(huán)境法中環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度之程序責(zé)任

鄭晨駿

武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院，湖北武漢430072

摘要：國(guó)際上明確提出的有關(guān)環(huán)評(píng)目標(biāo)和任務(wù)的條約、宣言構(gòu)成了跨界河流環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法律框架。以“烏拉圭河紙漿廠案”為典型的跨界水道案例揭示了環(huán)評(píng)中遵守程序責(zé)任的重要性。通過(guò)比照國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)制度和國(guó)外環(huán)評(píng)制度在起草和審查當(dāng)中的區(qū)別，提出對(duì)我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法律體系及管理體制的幾點(diǎn)看法，例如：審查方法和程序還存有不足之處，即程序責(zé)任制度有待完善。指出我國(guó)跨界環(huán)評(píng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)跨界河流的系統(tǒng)管理和科學(xué)決策，在程序責(zé)任當(dāng)中應(yīng)更加注重科學(xué)預(yù)防和公眾參與等原則。

關(guān)鍵詞：跨界水道；環(huán)評(píng)機(jī)制；程序責(zé)任

一直以來(lái)，人類(lèi)出于經(jīng)濟(jì)或其他動(dòng)因不斷干擾自然，且往往未能考慮人類(lèi)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響。隨著科學(xué)水平的提高以及環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，在過(guò)去的二十年中，人類(lèi)在大量法律文書(shū)中制定和闡明了各種新的環(huán)保規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，其中不乏對(duì)環(huán)評(píng)制度的規(guī)范。

跨界水道作為國(guó)家的一項(xiàng)重要資源，在對(duì)其開(kāi)發(fā)和利用當(dāng)中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為一種程序正義，與實(shí)體責(zé)任一同相互聯(lián)系，是前期開(kāi)發(fā)過(guò)程中衡量項(xiàng)目可行性的重要指標(biāo)。有別于實(shí)體責(zé)任，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一種程序責(zé)任，并沒(méi)有涉及項(xiàng)目開(kāi)工等的具體義務(wù)，而是代表了一種比照之前先污染、后治理的錯(cuò)誤思維而吸取教訓(xùn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)來(lái)制定的一套程序嚴(yán)密的作為或不作為要求。其內(nèi)涵涉及到了國(guó)際環(huán)境法的眾多概念，如非歧視、代際和代內(nèi)公平、信息交換、合作和可持續(xù)發(fā)展原則、損害及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、通報(bào)與協(xié)商等等。如此不難看出，以《埃斯波公約》為核心的整個(gè)環(huán)評(píng)制度在國(guó)際水法領(lǐng)域的不斷發(fā)展，揭開(kāi)了國(guó)際水道在開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的新篇章。

一、概念

環(huán)境影響評(píng)價(jià)(EIA environmental impact assessment)是指分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估規(guī)劃活動(dòng)可能造成的環(huán)境影響，列明預(yù)防、控制或減輕不良影響的措施。

二、國(guó)際上環(huán)評(píng)制度的發(fā)展

由跨界水資源利用長(zhǎng)期實(shí)踐可知，各國(guó)間已將實(shí)施跨界環(huán)評(píng)的要求表示在相關(guān)的協(xié)議之中。成為跨界水資源利用當(dāng)中的習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則。

早在1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)發(fā)布的《我們共同的未來(lái)》，以及1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》之中都明確提出了將環(huán)境影響評(píng)價(jià)與可持續(xù)發(fā)展密切關(guān)聯(lián)在一起的觀點(diǎn)。而后者更強(qiáng)調(diào)了環(huán)評(píng)的國(guó)家主體責(zé)任和它的跨國(guó)性和公眾參與性。

1991年聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)委的《跨境環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約》(埃斯波公約)作為一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)規(guī)范跨界環(huán)評(píng)的公約，針對(duì)具有跨境影響的跨界水資源的開(kāi)發(fā)和規(guī)劃活動(dòng)，給出了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的兩套相互關(guān)聯(lián)的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。

1992年聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)委《關(guān)于跨境水道和湖泊保護(hù)與使用的公約》認(rèn)為環(huán)評(píng)是締約方采取的用于避免、控制和減小對(duì)跨界水道、湖泊及其他流域國(guó)造成的損害的一項(xiàng)措施。

《聯(lián)合國(guó)國(guó)際水道法公約》當(dāng)中也有有關(guān)信息交換和通報(bào)協(xié)商的程序責(zé)任的規(guī)定。其中第12條闡明：水道國(guó)在計(jì)劃采取可能對(duì)其他水道國(guó)造成重大不利影響的措施之前，必須向相關(guān)國(guó)家發(fā)出通知并附有關(guān)的技術(shù)數(shù)據(jù)及資料(包括一切環(huán)評(píng)結(jié)果)。來(lái)便于相關(guān)國(guó)家對(duì)其影響有充分了解和評(píng)估。

2006年國(guó)際法委員會(huì)的基于《跨界含水層法》(草案)與之《聯(lián)合國(guó)水道法公約》第12條，又進(jìn)一步完善了跨界含水層環(huán)評(píng)程序。尤其是在水道國(guó)通知方與被通知方就計(jì)劃活動(dòng)可能造成的影響存在分歧的情況下，草案專(zhuān)項(xiàng)規(guī)定了解決爭(zhēng)議的方式，同時(shí)指出可通過(guò)中立的第三方評(píng)估可能造成的影響。在這一點(diǎn)上，草案比水道法公約以及海洋法公約顯得更為先進(jìn)。

《柏林水規(guī)則》當(dāng)中就規(guī)劃國(guó)在可能給跨界水資源的環(huán)境和可持續(xù)利用造成重大影響的項(xiàng)目、計(jì)劃和活動(dòng)上作了規(guī)定：應(yīng)對(duì)其影響實(shí)施事先及持續(xù)性的評(píng)估。其內(nèi)容包括環(huán)境、水可持續(xù)利用、人類(lèi)健康、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、安全等。在地區(qū)性公約當(dāng)中，環(huán)評(píng)制度比較突出的反映在《多瑙河公約》、萊茵河公約》中?！抖噼Ш庸s》規(guī)定：多瑙河委員會(huì)負(fù)責(zé)收集在多瑙河及其流域的項(xiàng)目及活動(dòng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的資料和信息，并將其傳達(dá)給相關(guān)各方。且項(xiàng)目實(shí)施方必須實(shí)現(xiàn)咨詢服務(wù)。任何在多瑙河及其流域的項(xiàng)目及活動(dòng)都必須實(shí)現(xiàn)得到咨詢。多瑙河委員會(huì)負(fù)責(zé)從影響來(lái)源國(guó)收集以用來(lái)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的資料和信息，并且將這些信息傳達(dá)給其他各方。萊茵河公約(1999年簽署)規(guī)定了“保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)”的一項(xiàng)任務(wù)，即向各國(guó)公眾通報(bào)萊茵河的環(huán)境狀況和治理成果。

1983年美國(guó)與墨西哥簽訂了新的關(guān)于國(guó)際河流利用和保護(hù)的框架協(xié)定，雙方就改善邊界環(huán)境問(wèn)題達(dá)成一致，同意進(jìn)行合作。且雙方首次認(rèn)同相互有義務(wù)防止邊界污染，要進(jìn)行信息交換、監(jiān)控污染活動(dòng)、協(xié)商測(cè)量分析污染源、評(píng)價(jià)可能對(duì)邊界環(huán)境有影響的項(xiàng)目。采取措施防止、減少和消除對(duì)邊界地區(qū)環(huán)境產(chǎn)生影響的污染源。

三、案件分析

(一)烏拉圭河紙漿廠案所反映出的主要是基于可持續(xù)發(fā)展原則及公平合理利用原則上面所引發(fā)的程序責(zé)任問(wèn)題，烏拉圭單方面沒(méi)有得到阿根廷方面的支持的背景下，擅自規(guī)劃在兩國(guó)界河——烏拉圭河上興建兩家紙漿廠，其中一家已經(jīng)投產(chǎn)施工，并建成投入使用，另一家還未動(dòng)工。兩方的爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一集中在阿根廷控訴烏拉圭一方在不顧及兩國(guó)對(duì)烏拉圭河先前和當(dāng)前使用的情況下對(duì)該河采取單方面的開(kāi)發(fā)行動(dòng)，這種行為違反了程序責(zé)任的規(guī)定。圍繞著1975年簽署的《烏拉圭河協(xié)定》對(duì)于事先通知的縝密規(guī)定，實(shí)際上反映出了雙方在簽署協(xié)定過(guò)程中充分考慮到了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要作用，那么在紙漿廠前期規(guī)劃過(guò)程中，雖然烏拉圭通報(bào)了將要進(jìn)行施工建廠的規(guī)劃，但是依照環(huán)評(píng)制度的規(guī)制，烏拉圭并未向阿根廷提供必要的資料，向其說(shuō)明項(xiàng)目的基本情況，根據(jù)《協(xié)定》第八條規(guī)定，若計(jì)劃國(guó)提供的資料不完整，該國(guó)有權(quán)通過(guò)烏拉圭河委員會(huì)在30天內(nèi)告知計(jì)劃國(guó)。第十一條規(guī)定，若雙方無(wú)法在規(guī)定的通告作出后180天內(nèi)達(dá)成一致，任何一方均可將爭(zhēng)議提交國(guó)際法院，同時(shí)項(xiàng)目原計(jì)劃日程應(yīng)當(dāng)暫停。

因?yàn)檫`反了環(huán)評(píng)過(guò)程中的重要程序責(zé)任，即通告必要信息的謹(jǐn)慎義務(wù)。我們?cè)诖税钢邪l(fā)現(xiàn)流域雙方存在信息不對(duì)稱、不對(duì)等的狀況，當(dāng)一方?jīng)]有將所掌握的河流環(huán)境信息、工程建設(shè)資料與流域各方分享的時(shí)候，就不能很好的建立信息溝通渠道，為應(yīng)急狀態(tài)的綜合決策提供基礎(chǔ)保障。

國(guó)際法院在2010年4月判定烏拉圭未違反協(xié)定項(xiàng)下的實(shí)體責(zé)任，而烏拉圭也未完全履行通告、磋商等程序責(zé)任。特別要求雙方必須對(duì)可能造成跨界損害的活動(dòng)實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)以保護(hù)和養(yǎng)護(hù)水環(huán)境。

(二)在Gabcikovo-Nagymaros案中，是否對(duì)主體工程及斯洛伐克的變通方案實(shí)施了適當(dāng)?shù)沫h(huán)境影響評(píng)價(jià)成為雙方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。體現(xiàn)環(huán)評(píng)越來(lái)越多成為水道國(guó)的重要關(guān)切。

我們知道，信息互換、事實(shí)調(diào)查、通告和環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為必要的程序責(zé)任對(duì)于保障國(guó)際水道的可持續(xù)發(fā)展均是不可或缺的。在國(guó)際法院判決的推理過(guò)程當(dāng)中，法院逐一駁回了匈牙利做出的聲明終止了條約的法律效力，法院清晰的認(rèn)識(shí)并肯定了雙方經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)25年之久的談判于1977年達(dá)成的“關(guān)于建設(shè)和運(yùn)營(yíng)Gabcikovo - Nagymaros船閘系統(tǒng)的條約”有充分的進(jìn)步意義，并且最終判定匈牙利發(fā)出的通知不具有終止此條約及有關(guān)文書(shū)的法律效力的裁決。但是適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展原則的道理，水道國(guó)并不能通過(guò)達(dá)成一項(xiàng)條約就一勞永逸地解決跨界水資源問(wèn)題，相互間還需要依據(jù)條約及國(guó)際水法等國(guó)際上的相關(guān)原則不斷通過(guò)協(xié)商應(yīng)對(duì)各種新情況和問(wèn)題，如此，法院在判決書(shū)中所言，1977年條約并非一成不變的，可以隨時(shí)被修改以適應(yīng)新出現(xiàn)的國(guó)際法規(guī)范。可見(jiàn)環(huán)評(píng)中的程序責(zé)任在國(guó)際社會(huì)的實(shí)踐當(dāng)中日趨靈活，目的是實(shí)現(xiàn)真正的程序正義和環(huán)評(píng)結(jié)果的客觀性，切實(shí)保障跨境水資源的可持續(xù)發(fā)展?！翱偟膩?lái)說(shuō)，自條約簽訂以來(lái)，人們對(duì)環(huán)境脆弱性的認(rèn)識(shí)及對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行持續(xù)評(píng)估的認(rèn)識(shí)大大增強(qiáng)。”(孔令杰)

四、我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律框架、管理體制和實(shí)施

我國(guó)最初對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)提出完整和系統(tǒng)的要求的法規(guī)可以追溯到1998年國(guó)務(wù)院頒布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，之后2003年頒布實(shí)施的《環(huán)境評(píng)價(jià)法》對(duì)評(píng)價(jià)管理做了進(jìn)一步的法律規(guī)定，提出了開(kāi)展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)要求，該部法律已成為我國(guó)開(kāi)展環(huán)評(píng)工作的核心依據(jù)。除此之外配套的法規(guī)還有《國(guó)家環(huán)?？偩纸ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批程序規(guī)定》、《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》等。總體看我國(guó)的環(huán)評(píng)工作可以說(shuō)是在法制化、規(guī)范化和科學(xué)化的道路上不斷向前邁進(jìn)。

我國(guó)的環(huán)評(píng)工作機(jī)制：國(guó)家設(shè)有環(huán)保部，下設(shè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)司，主要職能：擬定和組織實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)，擬定環(huán)境管理政策、法規(guī)和規(guī)章，承擔(dān)重大經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)計(jì)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，負(fù)責(zé)審定重大開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。下設(shè)有綜合處、規(guī)劃環(huán)評(píng)處、項(xiàng)目環(huán)評(píng)處和驗(yàn)收處，同時(shí)還特設(shè)有專(zhuān)門(mén)的技術(shù)支撐部門(mén)，即環(huán)境工程評(píng)估中心承擔(dān)為以上部門(mén)培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)環(huán)評(píng)人員任務(wù)。而在省級(jí)也相應(yīng)成立了評(píng)估機(jī)構(gòu)，可為當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)提供技術(shù)服務(wù)。

我國(guó)環(huán)評(píng)工作的實(shí)施過(guò)程一般具化為三個(gè)階段：一是前期調(diào)研和工作方案的確立，比照國(guó)際上的通行規(guī)范、研究國(guó)家和地方有關(guān)環(huán)保的法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)劃，確定環(huán)境影響評(píng)價(jià)類(lèi)型，其中包括相關(guān)技術(shù)文件等，然后進(jìn)行工程分析，調(diào)查環(huán)境狀況。確認(rèn)環(huán)境影響因素，比照評(píng)價(jià)因子來(lái)明確評(píng)價(jià)重點(diǎn)和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，確定工作等級(jí)、評(píng)價(jià)范圍和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，制定最終的工作方案。二是分析論證與預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)，包括評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的環(huán)境狀況調(diào)查、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目工程分析等，然后做出各個(gè)環(huán)境要素環(huán)境影響評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)。在評(píng)價(jià)過(guò)程中如果存在重大分歧的，應(yīng)當(dāng)追溯環(huán)境影響因素的識(shí)別和評(píng)價(jià)因子的再次篩選。三是環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的編制，包括提出環(huán)保措施，進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，給出建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境可行性的評(píng)價(jià)結(jié)論，最終編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。

五、中外環(huán)評(píng)制度對(duì)比分析

在防止跨界影響的努力中，美加之間的、早在1909年成立的國(guó)際協(xié)作委員會(huì)是發(fā)展比較成熟的早期例子。在1909年雙邊簽署的邊界水條約中第八條闡明：締約雙方或受影響國(guó)的國(guó)民應(yīng)當(dāng)向委員會(huì)提出申請(qǐng)，由委員會(huì)決定是否允許使用、攔截或改道跨界水資源，以減少這些活動(dòng)因影響跨界水的自然生態(tài)或流量給對(duì)方造成的損害，避免跨界水污染給他國(guó)造成的影響。設(shè)立了政府把關(guān)與委員會(huì)審批的雙重管控標(biāo)準(zhǔn)，在評(píng)估跨境影響的過(guò)程中，實(shí)施信息公開(kāi)，由兩國(guó)國(guó)民隨時(shí)監(jiān)督和發(fā)表意見(jiàn)。這樣的跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有機(jī)整體的監(jiān)督制度，最大程度的發(fā)揮了聯(lián)合委員會(huì)的效能，維護(hù)了程序正義，收效甚廣。

美國(guó)的環(huán)評(píng)工作一向用制度來(lái)約束，以公示來(lái)把關(guān)。首先需要確認(rèn)是否編制報(bào)告書(shū)，報(bào)告書(shū)編制者如果認(rèn)定該項(xiàng)目不需要做環(huán)評(píng)，還要刊發(fā)“無(wú)重大影響認(rèn)定書(shū)”以便公眾及有關(guān)各方審查，這種審查的目的是認(rèn)可或推翻該認(rèn)定。如果被認(rèn)定是需要環(huán)評(píng)的行為，在環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)初稿編制階段，就要開(kāi)展公開(kāi)討論，且需將初稿刊于《聯(lián)邦公報(bào)》，并須邀請(qǐng)各方代表參加公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)共同討論，提出建議和意見(jiàn)，集多方見(jiàn)解之后的報(bào)告書(shū)須及時(shí)公告，同時(shí)送達(dá)至環(huán)保局、提出意見(jiàn)和建議的機(jī)關(guān)、團(tuán)體和公民?？梢钥闯觯好绹?guó)用制度約束力，以公示方式實(shí)現(xiàn)公眾把關(guān)、 社會(huì)監(jiān)督、部門(mén)審查的程序正義，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序規(guī)范在監(jiān)督與約束之中。

我國(guó)的環(huán)評(píng)工作主要由專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)完成，在程序上首先是由有資質(zhì)的部門(mén)(公司)及有職業(yè)資格的專(zhuān)人負(fù)責(zé)環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的編制工作。之后審批工作可分為：一是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，一般是由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)來(lái)審批；二是對(duì)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，主要由人民政府指定的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)審批，或由其組織相關(guān)部門(mén)代表和有關(guān)專(zhuān)家，成立審查小組，對(duì)報(bào)告書(shū)進(jìn)行審查，最后經(jīng)市級(jí)以上人民政府作出審批決定。

在我國(guó)成立的有資質(zhì)的環(huán)評(píng)部門(mén)是在行政主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)之下，環(huán)境影響評(píng)價(jià)部門(mén)與審批部門(mén)也可視為同一系統(tǒng)，等同于主管單位審批下屬的報(bào)告，相對(duì)于美國(guó)的環(huán)評(píng)制度，我們的優(yōu)點(diǎn)是體現(xiàn)在集中了更多的專(zhuān)家審查意見(jiàn)，缺少的是程序當(dāng)中要求公眾參與的部分。專(zhuān)家的審查意見(jiàn)作為參考依據(jù)，并不具有法律效力，專(zhuān)家評(píng)審體制也存在著他的局限性，尤其當(dāng)環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益相互矛盾時(shí)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度往往處在被忽視的地位。

缺少群眾參與和監(jiān)督的環(huán)評(píng)工作，具體操作過(guò)程中依法依規(guī)的約束力就會(huì)減弱。在本地區(qū)的或是當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的利益面前，環(huán)評(píng)就會(huì)出現(xiàn)或輕或重的流于形式的可能性，這一點(diǎn)從我國(guó)極高的環(huán)評(píng)通過(guò)率及環(huán)評(píng)執(zhí)行率，但是不理想的各種污染物達(dá)標(biāo)率的對(duì)比中也有所顯現(xiàn)。可見(jiàn)，我們離環(huán)評(píng)制度真正的程序正義存在很大的距離。

六、對(duì)完善環(huán)評(píng)程序責(zé)任的建議

環(huán)評(píng)制度得以實(shí)行的關(guān)鍵在于有一套嚴(yán)格并且靈活的關(guān)于環(huán)評(píng)的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、范圍、內(nèi)容和具體程序等事項(xiàng)的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，能夠圍繞有關(guān)項(xiàng)目做出環(huán)評(píng)的前因后果和先后順序做出現(xiàn)實(shí)可操作性的規(guī)定。

依據(jù)上文有關(guān)于國(guó)際社會(huì)、世界各國(guó)及地區(qū)的環(huán)評(píng)制度建設(shè)成果，比照我國(guó)環(huán)評(píng)審批當(dāng)中存在的不足之處，綜合參照以往實(shí)施的環(huán)評(píng)和國(guó)際習(xí)慣，從以下幾個(gè)方面對(duì)跨界河流環(huán)評(píng)做出建議：

(一)由于涉及到不同流域、區(qū)域框架下的有關(guān)立法、司法和國(guó)家實(shí)踐存在著很大的不同，應(yīng)當(dāng)具體問(wèn)題具體分析，要對(duì)規(guī)劃活動(dòng)造成影響的因素及程度加以區(qū)分，并啟動(dòng)相應(yīng)的環(huán)評(píng)程序?！栋Ｋ共üs》提供的重大跨界負(fù)面影響活動(dòng)和斷定負(fù)面影響的一般原則的雙重評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就是一個(gè)很好的例子。

(二)確立環(huán)評(píng)的范圍和內(nèi)容，在評(píng)價(jià)環(huán)境影響上，一是要考慮環(huán)境因素的多樣性；二是應(yīng)考慮同一因素的多維性作用，例如：直接與間接、單次與累積、短期與長(zhǎng)期等影響；三是要綜合考慮生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)影響等。對(duì)此可以參照《柏林水規(guī)則》評(píng)定了對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響、對(duì)氣候影響和對(duì)人類(lèi)健康影響等。

(三)民主和公眾參與性。在環(huán)評(píng)程序中，借鑒有關(guān)國(guó)際社會(huì)、世界各國(guó)和地區(qū)的群眾發(fā)表意見(jiàn)、公眾監(jiān)督把關(guān)、社會(huì)參與決策之優(yōu)點(diǎn)，最大成度的提高我國(guó)的環(huán)評(píng)審查當(dāng)中公眾參與度，積極參考與采納公眾意見(jiàn)，尤其是利益相關(guān)方的意見(jiàn)，才能做到全面衡量利弊，避免爭(zhēng)端和非議。

(四)通告與磋商，可參照《埃斯波公約》的締約方會(huì)議上制定的傳遞通告信息的標(biāo)準(zhǔn)模式，在跨界河流實(shí)施項(xiàng)目國(guó)家要盡早和受影響國(guó)就項(xiàng)目的環(huán)境影響進(jìn)行通告和磋商，共同商討減輕環(huán)境影響的措施和相關(guān)事項(xiàng)，意見(jiàn)達(dá)成一致后才能決定是否實(shí)施該項(xiàng)目。由于各方的利益與愿望的差別，不可避免出現(xiàn)分歧或爭(zhēng)議，以談判的方式不能解決的，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)環(huán)評(píng)審查的預(yù)應(yīng)紛爭(zhēng)機(jī)制，可通過(guò)第三方獨(dú)立的調(diào)查機(jī)構(gòu)重新對(duì)影響做出的環(huán)評(píng)比對(duì)以至科學(xué)公正。這無(wú)疑是一項(xiàng)必要的程序責(zé)任，我們應(yīng)當(dāng)在通告與協(xié)商上面積極參考有關(guān)國(guó)際法規(guī)定，為流域國(guó)整體發(fā)展和保護(hù)環(huán)境予以充分考慮。

(五)建立監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格考察項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程。創(chuàng)設(shè)和完善跨界監(jiān)督機(jī)構(gòu)，規(guī)制細(xì)化監(jiān)測(cè)督查制度，充分運(yùn)用環(huán)評(píng)結(jié)果，約束和規(guī)范項(xiàng)目的實(shí)施內(nèi)容，全程監(jiān)督和參與項(xiàng)目建設(shè)，來(lái)保障減輕項(xiàng)目的環(huán)境負(fù)面影響及重要措施的落實(shí)，以達(dá)到跨界環(huán)境治理的目標(biāo)。參照國(guó)際環(huán)評(píng)制度以及當(dāng)今形勢(shì)發(fā)展需求，建立和完善監(jiān)督機(jī)制對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的國(guó)家責(zé)任制度及程序正義的實(shí)現(xiàn)意義重大。

七、小結(jié)

總之，在環(huán)保領(lǐng)域，預(yù)防重于治理，環(huán)評(píng)是從源頭抓起的科學(xué)之舉，如何才能更好的保障環(huán)評(píng)的質(zhì)量，客觀、公正、合理、有效地實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)目標(biāo)是亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我國(guó)在跨界環(huán)評(píng)和國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)當(dāng)中都應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)各環(huán)節(jié)的系統(tǒng)管理和科學(xué)決策，程序責(zé)任也應(yīng)當(dāng)注重貫徹預(yù)防原則。我們?cè)谝?guī)劃新活動(dòng)或?qū)嵤┱谶M(jìn)行的活動(dòng)中，實(shí)現(xiàn)公眾參與和社會(huì)監(jiān)督，建立有效的制約機(jī)制，對(duì)環(huán)境因素影響的多維性予以整體性的考量，以環(huán)評(píng)管理機(jī)制的程序正義，保障跨界環(huán)評(píng)和國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)的質(zhì)量，和確保實(shí)現(xiàn)客觀公正合理有效環(huán)評(píng)目標(biāo)。這樣才能更好的平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)真正的可持續(xù)發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：鄭晨駿(1990-)，男，漢族，河北秦皇島人，武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院，在讀研究生，研究方向：國(guó)際法。

中圖分類(lèi)號(hào)：X820.3；

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)13-0001-03