全民公決的合法性要件探析
——基于蘇格蘭和克里米亞公決事件

高鵬宇　高　凜

江南大學法學院，江蘇　無錫　214122

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全民公決的合法性要件探析
——基于蘇格蘭和克里米亞公決事件

高鵬宇高凜

江南大學法學院，江蘇無錫214122

摘要：2014年發生的蘇格蘭公決和克里米亞公決引起了世界范圍的廣泛關注，而其中很大程度上是針對于其合法性的爭論。全民公決作為民族自決的重要實現方式，它的合理、有效實施，對于解決地區矛盾、民族矛盾甚至國際爭端都有著重要的意義。基于民族自決原則的全民公決是否合法，關系到能否成為國際法主體和國家承認的問題。因此，當今也亟需對全民公決合法性構成要件做出明確認定并達成共識，以此為全民公決性質的認定提供可靠、有效的法律依據。克里米亞公決和蘇格蘭公決是全民公決中較為典型的現實案例，從分析兩者的法律性質來看，全民公決必須具備合法性要件，以期防止全民公決制度成為民族自決權濫用的方式。

關鍵詞：全民公決；民族自決；合法性要件；蘇格蘭公決；克里米亞公決

2014年，在全球范圍內最引人矚目的莫過于“克里米亞公決”和“蘇格蘭公決”。俄羅斯、英國這兩個國際政治舞臺上的重要角色，其公決結果對于國際政治的影響不言而喻。2014年3月16日，克里米亞舉行獨立公決，96.8%的民眾贊成重新加入俄羅斯聯邦，導致克里米亞宣布獨立，隨后正式入俄。①2014年9月19日，蘇格蘭獨立公決計票結果公布，有55%的民眾向蘇格蘭獨立公決投了反對票，蘇格蘭未能獨立，繼續留在聯合王國中。②克里米亞加入俄羅斯，聯合王國避免了分裂。

所謂全民公決，是指在民主政治制度背景下，在某個國家或特定區域內，特定統治階級為維護其政治統治，由享有投票權的社會全體成員，對本國或本地區的關乎國家前途命運和國計民生方面的重大問題，以法定投票的方式直接表決的一項特定的政治制度。③古希臘雅典的公民大會和古羅馬的民眾大會是全民公決制度的發端，在法國大革命時期得以復興。第二次世界大戰后，因確立民族自決原則，全民公決不斷演進和發展。上世紀末，憑借著第三波民主浪潮，該制度又使得很多國家遭到分裂。直至現在，全民公決在世界范圍內仍不斷上演，在國際政治中扮演著重要的角色。通過全民公決這種方式來決定去留，其合法性已經引起了學界廣泛的關注和討論。

一、克里米亞公決合法性探析

2014年3月27日，聯合國大會以壓倒性多數通過了一項決議，認定克里米亞舉行的脫離烏克蘭加入俄羅斯的全民公決“破壞了國家的領土完整，違反國際法，是一次不合法的投票活動”。雖然聯合國大會通過的決議沒有法律約束力，但此次決議的結果反映了克里米亞全民公決并沒有得到世界各國的普遍支持。由美國、英國、德國、法國等國家組成的“七國集團”也發表聲明，稱克里米亞公決沒有“法律效力”，不承認公決結果。通過對克里米亞公決的考察和分析，筆者認為，在克里米亞公決中，存在著嚴重的瑕疵。克里米亞公決不具有合法性，有明顯的政治影響的痕跡。

(一)投票內容存在瑕疵

在克里米亞公決中，投票的選項存在著嚴重的瑕疵。選票使用烏克蘭語、克里米亞韃靼語和俄語三種語言，選票上僅有的兩個選項是：“加入俄羅斯聯邦”和“留在烏克蘭并獲得更多的自治權”。選票中沒有保持現狀這一選項。

選票上所謂的1992年憲法即1992年5月4日克里米亞議會通過的《克里米亞共和國國家自主法》。在這部憲法中，烏克蘭與克里米亞之間的相互關系必須建立在“協定和條約”的基礎上。克里米亞半島上的居民享有雙重國籍的權利，同時可以建立自己的軍隊。1995年3月，該憲法被烏克蘭議會廢除。可以看出，1992年憲法賦予了克里米亞高度的自治權，不僅承認本島居民的雙重國籍，甚至還允許擁有自己的軍隊，而烏克蘭政府對于此舉十分排斥和反對。此次公決，僅僅設置兩個選項，將保持現狀排除在外，無論結果如何，對于烏克蘭都是嚴重不利的。結果的嚴重傾向性使我們不得不考慮投票選項的設置可能受到其他勢力的不正當干預。從投票內容上的瑕疵可以看出，投票選項并沒有充分考慮各方的利益也沒有給克里米亞的居民以充分的選擇余地。

(二)公決的前提條件不具備

某個地區或民族欲舉行全民公決，應當以該地區原有的政權壓迫大部分民眾為前提條件，如果受到了這樣的迫害，我們應當認為該地區通過公決宣布獨立是合法的；如果不具備這樣的前提條件，隨意自行地舉行公決，走獨立的道路，那么現有的世界政治格局就會紊亂，并且要重新推倒洗牌。以科索沃獨立為例，國際上之所以支持科索沃獨立，原因在于當時的塞爾維亞聯邦總統米舍洛維奇對占科索沃大多數的阿族民眾進行迫害。但是這種情況在克里米亞并不存在。

(三)公決中受到了國內政治形勢的影響和國外政治勢力的干擾

由于烏克蘭政權的重大變化以及亞努科維奇被解職，克里米亞民眾嘗試用公決的方式來為他們的將來做打算。顯然，這并不是民族間的矛盾，而是烏克蘭國內政治斗爭的結果。俄羅斯作為利害關系方，軍隊駐扎在克里米亞，克里米亞進行全民公決時，俄羅斯應當將部隊撤出。否則，難以保障克里米亞民眾自由地表達他們的意愿。在克里米亞公決中，有大量的俄羅斯部隊進入克里米亞，對反對公決者給予打擊和脅迫，完全沒有排除國外政治勢力對公決的干擾。

(四)克里米亞地區的民族構成

克里米亞是一個多民族、多宗教信仰的自治共同體。在劃歸烏克蘭所有之前，主要是烏克蘭族、韃靼族和俄羅斯族，并且信仰不同的宗教。由于公決，克里米亞加入俄羅斯，從某種程度上看是對克里米民眾宗教和歷史的不尊重。在國際法上，雖然韃靼族和烏克蘭族是克里米亞的“少數民族”，但他們同樣享有平等的權利而不因為他們的人數較少。少數民族，由于人數上的不對等，在關于地區是否獨立的全民公決中具有天然的不利性，由此可見，克里米亞公決的合法性及合理性都有待商榷。

從以上的分析可以看出，克里米亞公決在投票內容、公決條件、國際環境和地區現實等多方面存在著嚴重的瑕疵，克里米亞公決的合法性有待商榷。而同樣也是進行全民公決，蘇格蘭獨立公決則呈現出另一種情形。

二、蘇格蘭公決的合法性探析

(一)蘇格蘭獨立公決的歷史合理性

1603年之前，蘇格蘭和英格蘭是各自獨立的國家。1603年，原蘇格蘭國王詹姆士六世繼位英格蘭王位，隨后將蘇格蘭和英格蘭合并為共主聯邦。1706年，兩國簽署《合并條約》，正式合并為大不列顛王國。

蘇格蘭獨立公決具有歷史和理性。蘇格蘭從公元9世紀開始作為一個獨立的王國一直持續了八百年。隨后在1706年因與英格蘭簽訂《合并條約》而結束。

由于《合并條約》沒有規定簽約方不能退出，在條約簽訂的三百年多年后蘇格蘭希望退出這個條約而獨立，這樣的訴求也是具有合理性的。

(二)蘇格蘭獨立公決的法律正當性

英國是單一制國家，國會擁有國家主權。蘇格蘭在聯合王國中沒有權利要求進行獨立公決。然而，進入二十一世紀，英國的政治構架和法律的變化，使得蘇格蘭獨立公決具有了合法性。其法律依據主要有二：

其一，1998年，英國國會通過了的《1998年蘇格蘭法令》。該法令賦予蘇格蘭較大的自治權，蘇格蘭設立了自己的議會和行政院。

其二，2012年10月15日，蘇格蘭獨立公決蘇格蘭首席大臣與英國首相共同簽署了《愛丁堡協議》。該協議賦予了蘇格蘭居民在2014年秋通過公決來決定是否獨立的權利。正因如此，蘇格蘭獨立公決在法律上具有了正當性。

三、全民公決方式的評析

(一)全民公決與民族自決的關系

國際法上的民族自決是指處于外國殖民統治、占領和奴役下的民族，具有自己決定自己內外事務的權利，其他國家妨礙此權利。當然，隨著時間的推移和國際政治格局的演變，殖民地已不復存在。因此國際法上的民族自決含義也有了進一步的延伸。當今世界，殖民地不復存在，全民公決不僅沒有消亡，反而成為了國際法的一項基本原則。其原因就在于民族自決原則有廣義和狹義之分。狹義的民族自決已經退出了歷史舞臺，我們現在所討論的是廣義的民族自決，不僅限于獨立權和分離權，而是更寬泛意義上的，就管理自己民族事務的對內自決。

《聯合國憲章》第一條第二項將實現人民平等及自決作為聯合國的宗旨之一。為具體實現這一宗旨，聯合國大會于1960年通過了《給予殖民地國家和人民獨立宣言》。該宣言將“迅速和無條件地結束一切形式和表現的殖民主義”作為其宗旨之一，并宣告“所有的人民都有自決權”。④因此，民族自決是國際社會普遍認同的一項原則，是國際法的基本原則。而全民公決是區別于武裝斗爭實現民族自決的一種制度和手段。

(二)全民公決制度在國際法上的不足

從蘇格蘭公決和克里米亞公決的實踐中我們可以看出，對于全民公決這一民族自決權的實現方式，其合法性判斷存在一定的爭議和困境。而民族自決原則作為國際法上的一項基本原則，究竟如何實現，能夠為國際社會所認可，對于世界的和平發展都具有極其重要的現實意義。

關于民族自決的方式，有關的國際法公約中找不到任何具體的答案。《聯合國憲章》中幾處提到民族自決的地方都是一筆帶過，沒有具體規定。全民公決作為領土變更或民族獨立的合法性要件是國際社會的要求，但由于其尚未在國際法理論中予以確認，在國際管理上也未取得一致看法，因此就現階段而言，其實施與否不是國際法的嚴格義務。⑤

以上述提到的兩例公決為例，雖然民族自決下的全民公決有一定影響力，但是其法律效力卻值得商榷。原因在于無國際法的依據，從理論上難以判別。從克里米亞公決中我們可以看出，判斷全民公決是否有效，更多的是國際政治的博弈，對于民族意愿的反映則很少。在很多情況下，力量和實力對于實現自決權有重要影響。

該制度的不足主要體現在沒有國際法的嚴格規范、理論上對其的認識不一致。筆者認為，在國際法上應當補充和完善對于全民公決的法律規范，為全民公決的行使提供國際層面上的法律依據，從而使全民公決具有合法性上的判斷標準，這對于地區穩定和世界和平具有重要意義。

四、全民公決的合法性要件

基于以上分析，筆者認為全民公決應具備以下要件才具有合法性：

(一)公決具有國內法的法律依據

染色體微缺失是導致智力低下、發育遲緩、多發畸形的常見遺傳因素，CMA具有通量高、分辨率高等特點，能在全基因組范圍內檢測染色體不平衡的拷貝數變異(copy number variant，CNV)，能分辨檢測染色體的微缺失微重復，也能明確染色體異常的具體位置，為產前篩選畸形的胎兒的診斷和臨床遺傳咨詢提供依據。

首先，公決的舉行應當在國內法中找到依據，這是其具有合法性的首要因素。如果一個地區未取得獨立進行全民公決的權利，那么顯然其沒有正當的法律依據。以上述的蘇格蘭公決為例，蘇格蘭地區的公決權利是在《愛丁堡協議》簽署之后獲得的。英國政府把蘇格蘭是否選擇獨立的權利轉移給了蘇格蘭。基于此，蘇格蘭具備了公決的“國內法”依據，其公決的合法性滿足這一要件。但是，我們認為，這一要件在如下情況可以保留，即在國內發生被國際社會廣泛認可的種族滅絕或政治迫害，鑒于情況的緊迫和人道主義，該地區或民族有行使全民公決的權利從而實現人權的保護。

(二)內容與程序正當且無瑕疵

內容要件影響著公決的最后結果，具有重要意義。投票選項的設置是公投最終結果假設的總和。選項的設置者不能為了避免某種公決結果的出現而刻意回避或模糊相關問題。以克里米亞公決為例，公決內容在問題設置方面具有嚴重瑕疵，限制了投票民眾的選擇自由，有明顯的政治傾向性。

程序是實現實質正義的保障，與任何一部法律的適用一樣，其在程序上不得有瑕疵，從而保障公決的公平和正義。在克里米亞公決中，克里米亞議會的決議有法律瑕疵。按照克里米亞的憲法，對于合并只能是兩個主權國家之間的事務。克里米亞作為自治共和國，不具備加入俄羅斯的合法主體資格。

(三)國內政局相對穩定

政局的穩定與否關系到擁有投票權的民眾的理性程度。筆者認為，一個理性的有效率、有價值的公決是應當充分地基于歷史和未來的理性考量，而非基于政治立場的情緒表達。國內政局的不穩定，可能會引起民眾對當局者的不滿，從而出現出于圍觀心理和報復心理的非理性投票。從國內政局的穩定形勢來看，克里米亞公決與蘇格蘭公決不具有可比性，而且蘇格蘭地區在公決決定做出前，英國公眾進行了充分討論，并花費兩年時間仔細準備公投的各項細節；而克里米亞全民公決從提出到實施只有不過兩周的時間，缺乏公開討論和當事各方的意見交換。而蘇格蘭民眾從2012年10月簽署《愛丁堡協議》到2014年秋有兩年的時間充分考慮自己手中的票該投向何處。

(四)全民公決為國際法所明確承認

如前所述，國際法公約中沒有載明民族自決的方式。1960年聯合國大會通過的《給予殖民地國家和人民獨立宣言》中規定：“只有前殖民地國家享有自決權，可以通過公民投票取得獨立。”對于國家內部的某個地區或民族擁有這種權利并沒有進行闡述。可以說這是國際法中對全民公決主體資格的粗略概述。主權所有者的批準是擁有某個地區的居民獨立的前提。如果不經該程序宣布“獨立”，中央政府有權以叛亂之名予以鎮壓。

全民公決究竟應當具備哪些條件，國際法中也未有明確規定。因此，在國際法上，對于全民公決態度由曖昧到明確的轉變，能夠為全民公決的合法性判斷提供重要的準則和依據。

如前所述，國際法公約中沒有載明民族自決的方式。1960年聯合國大會通過的《給予殖民地國家和人民獨立宣言》中規定：“只有前殖民地國家享有自決權，可以通過公民投票取得獨立。”對于國家內部的某個地區或民族擁有這種權利并沒有進行闡述。可以說這是國際法中對全民公決主體資格的粗略概述。主權所有者的批準是擁有某個地區的居民獨立的前提。如果不經該程序宣布“獨立”，中央政府有權以叛亂之名予以鎮壓。

全民公決究竟應當具備哪些條件，國際法中也未有明確規定。因此，在國際法上，對于全民公決態度由曖昧到明確的轉變，能夠為全民公決的合法性判斷提供重要的準則和依據。

(五)公決沒有第三方勢力的非正常干預

全民公決是民族自決制度的一種重要的實現方式，一個地區和民族在一定條件下，有權自己決定自己的命運而不受第三方的干預。第三方的介入和干預很有可能造成投票結果的不公正。以克里米亞公決為例，時值克里米亞公決，俄羅斯大量軍隊在克里米亞地區駐扎，其武力威懾和對投票民眾的心理狀態有著重要影響。全民公決往往是眾多勢力糾纏斗爭的聚焦處，因此，全民公決也極易受到各方勢力的干擾和滲透。保證公決的獨立性，是公決合法的重要構成要件。

五、結語

全民公決作為民族自決原則的重要實現方式，對于政權的平穩過渡，地區和民族的和平獨立具有重要意義。用全民公決的方式解決地區和民族矛盾，符合當今世界和平與發展的時代主題。但是，全民公決停留在概念上，更多的是需要從國內法和國際法上予以明確的合法性要件的確認，從而為全民公決提供合法性的判斷依據。每一次全民公決后的巨大爭議，都是其合法性要件不夠明確的結果，若國際社會不加緊對全民公決合法性要件達成共識，全民公決不但不會成為矛盾解決的利器，反而會成為獨立分子的反動工具，成為流血沖突的導火索。

[注釋]

①新華網.克里米亞公投委宣布最終結果：96.8%贊成入俄[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/world/html，2015-07-08

②人民網.蘇格蘭公民投票拒絕獨立 反對票占55.3%[EB/OL].http：//m.people.cn/n/0/2014/0919/c23-822630_1.html，2015-07-08.

③廉思，尤建春.全民公決制度的概念研究[J].貴州社會科學，2009(5).

④王虎華.國際公法學[M].北京：北京大學出版社，2015：92.

⑤廉思，潘維.民族自決原則的演變與困境[J].社會科學，2008(6).

作者簡介：高鵬宇(1993-)，男，漢族，吉林長人春，江南大學法學院，本科在讀；高凜(1964-)，女，漢族，江蘇常州人，江南大學法學院教授，碩士生導師，研究方向：國際法、國際經濟法。

中圖分類號：D751.13

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)13-0007-03