中越邊境民間糾紛調解機制調研報告*

張臨帆

廣西民族大學，廣西　南寧　530003

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中越邊境民間糾紛調解機制調研報告*

張臨帆

廣西民族大學，廣西南寧530003

摘要：當前，民間糾紛是影響社會治安的重要因素，而在邊境地區，民間糾紛的雙方往往涉及不同國籍，若是一些民間糾紛得不到解決則容易轉化成民族糾紛甚至外交沖突。因此在少數民族分布廣泛的廣西中越邊境地區，糾紛調解工作顯得尤為重要。此次調研主要關注邊境地區糾紛調解工作現狀、困境，通過調研得知，邊境糾紛比想象中更為復雜，還有很多不足之處，應當通過建立中越聯合調解機制，加強邊民法律意識等措施進一步推動邊境地區法治的發展。

關鍵詞：民間糾紛；調解；邊境地區

任何社會都離不開解決糾紛機制，只要有社會沖突，以審判、調解、仲裁等必然成為社會架構中的一個重要組織。為了解決糾紛，保障社會公平，建立多元糾紛解決機制現在已經成為中國法學界公認的一劑良方，而其中調解以其簡便、成本低等特點在多元解決機制中越來越重要。調解制度是指經過第三者的排解疏導、說服教育，促使發生糾紛的雙方當事人依法自愿達成協議，從而解決糾紛的一種體制。2010年1月1日起實施的《中華人民共和國調解法》，本法詳細規定了人民調解委員會、人民調解員、調解程序和協議四個方面的內容，為全國調解工作提供了法律依據。在社會實踐中，我國的調解制度主要有三種方式，一是法院調解；二是行政調解；三是人民調解；四是仲裁調解。從另一個層面上又可將調解分為訴訟調解和非訴調解，訴訟調解是指法院調解，非訴調解主要指行政調解，仲裁調解，人民調解，其他民間調解。廣西作為一個壯族人民占多數的多民族的集居地，與越南國土緊密相連，在邊境區域里，主體民族的司法文化和道德理念深深影響著當地的司法實踐，具體在調解方面，既表現出國家法治建設調解工作的普遍性，又呈現出邊境少數民族自治地區自身的特殊性。

一、本文的調研背景，調查對象情況說明

此次調研的主題是邊境民族地區法治狀況，在廣西全區范圍內選擇了龍州縣和寧明縣進行深入調研，選擇這兩個地方主要原因，一是寧明縣與越南貿易交往頻繁，設立有愛店一級口岸，龍州縣內人口少數民族居多，與越南通婚較多，邊境問題較為突出。二是兩者在邊境問題調解解決的主要問題不同，為了比較不同的經濟狀況，區位對同一民族在糾紛解決機制選擇上的不同，如雖然兩地都為接壤邊境，人口多為壯族，但寧明縣邊境線長，且交通地勢更有利于貿易交往，因此寧明縣的糾紛調解更多的表現為勞資糾紛。

此次總共為期14天的調研活動，在龍州縣主要進行了三個地點的調研，首先是與法院，公安局，人社局，司法局(法律援助中心和人民調解委員會)聯合訪談，其次是武德鄉科甲村村委，最后是彬橋鄉邊防派出所，調研的方式主要是座談會和個人訪談，得到了大量一線的資料，對課題幫助很大。另一個調研地點選擇在寧明縣，分別走訪了司法局，外僑辦，人社局，公安局，并且參觀了愛店口岸，在村長帶領下去到堪愛村琴么屯，走進瑤族家庭，了解他們的習俗習慣，族規族譜。我們將此次主題主要分為四個小方面，邊境犯罪防控、邊境糾紛解決、普法以及務工。通過此次調研，深入問題內部，探尋民族法治政策實施的具體細節，從而在學術上為民族法治問題提供推動的建設性意見，為民族法治工作作出貢獻。下面簡單介紹調查樣本的基本情況：

(一)龍州縣基本情況

龍州縣是廣西壯族自治區崇左市轄縣之一，位于廣西西南部，距南寧市200公里，東北面與大新縣相連，西北與越南接壤，總人口27萬，有壯、漢、瑤、苗、回、侗等民族，壯族人口占總人口95%。龍州縣與越南接壤，境內有1個國家一類口岸——水口口岸，有那花、布局、科甲等3個邊民互市點。[1]龍州地形是崎嶇山區，喀斯特地貌明顯。農業是龍州縣國民經濟的基礎，當地居民種植甘蔗、水稻居多，還有少量其他熱帶水果。其次，龍州縣還有廠礦企業，例如有幾個大的紅磚廠和糖廠，既帶動了當地的政府稅收，也解決了剩余勞動力。

(二)寧明縣基本情況

寧明縣，隸屬廣西壯族自治區崇左市，地處西南邊陲，西鄰憑祥、龍州，東鄰防城港，南與越南接壤，北鄰崇左、扶綏。總人口38萬多，壯族占77%。耕地面積127萬畝，林地202萬畝。寧明是廣西林業大縣，盛產木材、八角、中藥材等，被國家林業部命名為“中國八角之鄉”。[2]寧明礦產資源豐富，有世界最大的膨潤土礦床。寧明縣地處廣西西南邊陲，中越陸地邊境線長212公里，與越南兩省四縣(涼山省、廣寧省的祿平縣、高祿縣、平廖縣和亭立縣)交界，有愛店口岸和北山、板爛等邊民互市點，是廣西陸地邊境線最長的縣份和通往越南及東南亞各國陸路通道的門戶。

二、廣西少數民族邊境地區民間糾紛調解工作現狀

近年來，廣西少數民族邊境地區糾紛解決機制中，規范化建設取得較為明顯的成績，尤其是在人民調解組織和司法所的建設上特別突出。從實地調研中了解到現在司法所一級解決的社會糾紛在辦事流程和檔案管理上已經較為完善，基本上嚴格按照國家頒布的《中華人民共和國人民調解法》的各項規定執行。但是仍有許多不完善的地方，例如中越聯合調解制度不完善、基層司法人員對越南法律了解不足、邊境地區人民法律意識淡薄、跨國婚姻及落戶法律法規制度不健全等。

下面具體介紹兩縣在糾紛調解工作上的基本組織架構和工作開展情況。

(一)龍州縣開展中越邊境民間糾紛人民調解工作基本情況

2011年7月，龍州縣開展中越邊境民間糾紛人民調解工作以來，取得了初步成效，為邊境的和諧穩定做出了積極的貢獻，工作經驗和做法如下：

1.建立縣、鄉、村“三級架構”的調委會

龍州縣共139個人民調解委員會，其中村委一級127個，鄉鎮一級12個，分布廣泛，主要采用屬地原則來劃分區域和管轄范圍。為了加強對該項工作的組織、協調和指導，司法局指派分管領導及基層股專門負責，實行專人負責，積極與縣內邊境鄉鎮黨委、政府協調，籌備建立跨國糾紛民間糾紛調解委員會，為我縣開展跨國民間糾紛調解工作奠定了良好的基礎。

2.建立鄉鎮一級跨國調委會，配備充足的人員編制

2011年7月，龍州縣彬橋、下凍、水口、武德、金龍等5個邊境鄉鎮先后成立了鄉鎮一級的跨國民間糾紛人民調解委員會，調解室設在司法所，與鄉鎮人民調解委員會實行一班人馬，兩套牌子，設主任1名，副主任1或2名，調解員7至15名不等，5個鄉鎮跨國民間糾紛人民調解委員會共有調解員51名，其中彬橋9名、下凍12名、水口15名、武德8名、金龍7名，從組織與編制上解決人員配備問題。

3.向邊民進行有關法律宣傳

為了在邊境一帶營造濃厚的法制環境，提高邊民的法律素質，調委會深入5個邊境鄉鎮開展以《人民調解法》、《侵權責任法》、《民法通則》、《合同法》等為主要內容的法制宣傳，共出動人員203人次，宣傳車37臺次，發放宣傳資料38000多份，解答法律咨詢351條，使得邊民的法律意識得到了進一步的提高。

4.案例分析(婚姻家庭問題)

從實地的調研的情況得出，龍州縣民間糾紛大致有以下幾種類型：婚姻和家庭糾紛、勞資糾紛、山林糾紛、土地糾紛、農具糾紛。其中婚姻和家庭這一類糾紛相對較多，由于婚姻雙方一方多為越南人，因此在離婚，財產分割，老人和子女的贍養問題處理起來相比雙方都為中國人情況更為復雜，下面介紹一個典型的案例：

潘某系越南人，于1985年到水口鎮光和村與黃某(中國人)結婚，雙方都屬于再婚，黃某有四男二女，當時最小的女兒有6歲，潘某有一女一兒，都被另一家農姓家庭收養，兒女隨農姓且一直在此生活。兩人結婚時并未領結婚證，共建一棟房屋。到2012年，黃某潘某雙方因感情不和分居，之后黃某搬去和子女住，并且帶走房屋房產證，于是潘某要求分割財產，在雙方爭執期間遭到黃某兒子踢打，因此要求賠禮道歉。水口鎮司法所會接到潘某的調解申請材料，由于潘某是越南人，但是也有中國的合法身份，因此根據中華人民共和國婚姻法，通過對黃某相關人等耐心勸解，講法講理，最終使潘某的權益得到保障，黃某同意房屋和潘某共同使用，并給予一定經濟補償，雙方簽訂調解協議。

(二)寧明縣開展中越邊境民間糾紛人民調解工作基本情況

寧明縣司法局下轄13個基層司法所，基層司法所擔負著九項工作職責：全面推進普法依法治理工作；發揮在法治新干線建設中突出作用；法律援助；公證與法律服務；辦理和處置大量矛盾糾紛；管理和指導人民調解工作；參與重大疑難民間糾紛調處；承擔社區矯正、安置幫教等監管教育幫扶工作；管理148名社區矯正服刑罪犯和419名刑釋解教人員的職責。

在中越邊境民間糾紛調解工作組織上，主要舉措如下：

1.成立領導小組

寧明縣司法局高度重視跨國民間糾紛調解工作，成立了由司法局局長為組長、分管副局長為副組長的中越邊境地區民間糾紛調解工作領導小組，成員包括司法行政各職能部門的主要人員，組織指導全縣跨國民間糾紛調解工作。

2.建立健全工作機構

在寧明縣與越南接壤中越邊境的愛店、桐棉、峙浪、寨安等四個邊境鄉鎮先后成立了鄉鎮、村兩級邊境民間糾紛調解機構，按照“五有”(有相對固定的辦公場所、有人民調解委員會標牌、有印章、有調解文書、有統計臺賬)和“四落實”(組織落實、制度落實、工作落實、報酬落實)的標準進行建設。

3.學習相關法律法規

寧明縣積極組織各級人民調解委員會學習中越兩國相關法律法規及政策，積極探索跨國民間糾紛調解的創新工作。2012年3月20日，寧明縣司法局在愛店鎮召開中越邊境民間糾紛調解工作座談會，總結經驗和做法，在取得經驗的基礎上，逐步向邊境鄉鎮和村屯推廣。

4.加強檢查指導

2014年7月3日，廣西人民調解委員協會與寧明縣愛店鎮人民調解委員會簽訂了幫扶協議。雙方約定在人民調解員培訓、人民調解業務交流活動等方面進行幫扶共建，共同協作，提高人民調解規范化建設水平。此外，寧明縣人民調解工作指導委員會定期督促、檢查、指導人民調解委員會化解跨國矛盾糾紛工作，協助人民調委會制定和修正調解方案，限期化解跨國民間矛盾糾紛，確保邊境和諧穩定。

5.案例分析(勞務糾紛案例)

從2010年至今，跨國民間糾紛共發生63起，調解成功63起，調解成功率100%，有效地維護了邊境地區社會的穩定，經濟的發展。糾紛類型化明顯，主要表現為6種類型：婚姻與家庭、鄰里關系、土地糾紛、生產經營、勞務債務等，以如下案例具體說明：

2010年月11月1日上午當事人藍某電話通知受傷當事人何某幫忙當事人越南老板楊某裝卸大理石，在裝卸過程中大理石散落軋中何某雙腿，造成右腿上肢中段骨折，右小腿骨折住院花費24797元的醫藥費。事件發生后越南老板楊某只出了一萬元人民幣后想運貨回越南不予以管理，并揚言如不同意就申請外交途徑進行解決。當事人何某報愛店鎮中越邊境民間糾紛人民調解委員會，要求對此事進行調解。愛店鎮中越邊境民間糾紛人民調解委員會的調解員黎某馬上對此糾紛進行分析，先請求邊防檢查站把越方老板貨物置留，再招集三方當事人到調解室進行調解，并請了當地越語翻譯參與，通過講解中華人民共和國勞動法等有關法律法規，曉之以理，動之以情，終于說服三方當事人達成調解協議。

三、廣西少數民族地區民間糾紛調解工作出現的困境

(一)中越雙方聯合調解難度大

從2010年9月開展探討跨國民間糾紛調處工作以來，寧明縣共調解跨國民間糾紛63起，龍州縣也有50多起，這些案件均發生在中國境內，一方當事人為越南人，由中國一方單獨主持的案件。對一些矛盾糾紛比較復雜，需要越方參與聯合調解的案件，寧明縣和龍州縣跨國民間糾紛調解委員會曾多次與越方聯系溝通進行聯合調解，但是越南政府有關部門不同意他們的公務人員到中國開展此項合作，雙方聯合調解的難度較大。

(二)缺乏獨立的經費保障

邊境地區雖然已開展跨國民間糾紛調解工作，但所調研的兩個縣城，縣鄉兩級財政都沒有該項工作獨立的經費預算，使得跨國民間糾紛調解的辦公經費和調解員工作補貼無法得到落實。

(三)缺乏越語翻譯人員

跨國民間糾紛調解的一方當事人一般都是越南人，他們大多數人不懂漢語，而中方調解委員會和司法所的多數的調解員也不會越語，由于沒有越語翻譯員，調解工作中存在語言交流障礙，增加工作難度。

(四)法律法規制度不夠完善

1989年改革開放以來，中央制定了一系列法律解決邊境人民糾紛問題，但是隨著近年來雙邊關系與貿易的發展，在諸如中越婚姻家庭中子女國籍認定、由中國調解機構作出的調解協議在越方是否有效等，中越雙方尚未就此問題達成共識，未有統一協定，在實際工作中，現有的法律法規不適應時代發展與實際需求。

四、廣西少數民族地區民間糾紛調解工作防控對策

(一)建立中越聯合調節機制

對于一些矛盾復雜的案件，需要越方參與調解的案件，越方一般不同意指派工作人員到中國來，鑒于此種情況，根據《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府關于中越陸地邊界管理制度的協定》針對跨國產生的民事糾紛可協商成立專門機構的規定，應當由外事部門與越南方面協商，商討建立相應的聯動機制。

(二)加強對跨國民間糾紛人民調解工作的宣傳，提高廣大群眾對跨國民間糾紛人民調解工作的知曉率

在實地調研中，距離邊境線較近的地方一般地勢不平坦，山區較多，村民對外界信息了解不及時，采訪中的大多數人對于此機構的設置地點，權限有較模糊的認識，因此不僅應當在邊民貿易頻繁地方設置宣傳欄，而且應當在不具備放置宣傳欄的偏遠鄉村定期安排工作人民走訪、宣傳。

(三)加大經費撥款，將經費納入縣鄉兩級財政獨立預算，為跨國民間糾紛調解工作提供強有力的經費保障。

據實地了解，寧明縣級司法局每年的調解工作預算是5萬元左右，費用主要包括各縣鎮的基礎硬件設施，日常工作消耗，此外每個調解員調解成功一個案件，獎勵50-100不等。近年來隨著中越兩國邊民生產、生活及邊貿往來增多，跨國糾紛案件隨之增多，調解經費也隨之較往年逐年增多，因此，將經費納入政府獨立預算，根據實際情況提高經費，是民間糾紛調解工作強有力的保障。

(四)吸收懂越語的人到鄉鎮跨國民間糾紛調解委員會任人民調解員，同時對調解員進行必要的越語培訓

雖然中越邊境地區的百姓大多是同源民族，互相在對方國家有很多親戚，但是在貿易往來中的人常常混雜多個少數民族的人，例如金族，瑤族，白族。不同民族不同國家的語言都不相同，為了進一步加強調解工作的落實，語言溝通流暢是迫切需要解決的問題。

(五)加強基層調解人員對中越兩國法律法規的學習培訓，并建立考核制度

在實際調研過程中，基層調解員由于對中越邊境相關法律法規知識的欠缺，處理問題多依靠人生經驗，結果執行上也更多依靠情、理、徳、神的約束。針對這種情況，目前已建立調解員的法律法規培訓制度，但由于考核機制相對欠缺，許多基層調解員對越南相關法律制度及工作流程并不知曉。

(六)立足實際，完善邊境地區法律法規

在調研過程中，現存法律法規雖然在解決商業經營、勞務糾紛、貿易流通、婚姻家庭等問題中都有較為完善的規定，但是由于中越邊境地區的特殊性，衍生出特有的問題，例如：跨國婚姻子女的國籍識別、落戶問題，非法務工問題等，因此需要地方政府制定相關規章制度，來彌補法律空白，解決人民實際問題。

五、結語

此次的調研主題是邊境民族地區法治狀況，本組主要選取了龍州縣和寧明縣這兩個地方，并且進入鄉鎮，村委一級實地調研，將理論與實踐結合，了解中央民族政策在邊境地區的實施情況、困境。筆者認為，就總體而言，邊境地區的糾紛調解工作是在黨中央的領導下，按照《中華人民共和國人民調解法》、《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府關于中越陸地邊界管理制度的協定》的各項規定開展工作，但是也存在不少問題，例如，中越人民來往密切，邊境通行證的辦理雖然較大的便利兩國人民貿易交往，但是僅限一天內來往，且收費問題不統一，不規范。此外，由于邊境地區兩國經濟水平差距較大、以及農村青壯年大量遷往城市打工等原因，導致大量越南媳婦涌入中國，目前，依據《中華人民共和國戶籍法》越南婦女在中國可以得到合法身份，但是其小孩的戶口問題還未解決，從而衍生出很多福利待遇問題，撫養糾紛問題。筆者認為，邊境地區存在的問題并非一日形成，也并非能以快刀斬亂麻的方式快速解決，需要循序漸進的開展各項工作，一方面要提高邊境地區人民的法律意識，遇到糾紛擅于運用法律手段維護權益，另一方面也需要政府制定各項政策進一步完善調解機制。健全邊境地區調解機制，建構多元化糾紛解決機制，是建立和諧社會的基礎，是維持安邦定國的法治基礎，也是民族政策、民族自治權的客觀實踐。

[參考文獻]

[1]龍州概況，百度百科.

[2]寧明概況，百度百科.

[3]張曉蓓，康曉卓瑪.論民族自治區域少數民族糾紛調解機制的建構—來自四川少數民族自治地區的調研[J].中央民族大學學報(哲學社會科學版)，2007(3).

作者簡介：張臨帆(1989-)，女，漢族，河南鞏義人，廣西民族大學，研究生在讀，研究方向：民事訴訟法。

中圖分類號：D926；D422.6

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)13-0028-03

*廣西民族法與區域治理研究協同創新中心經費資助發表